城市地下管線綜合管理思考

鄭旭峰

[提要] 隨著城市建設(shè)的推進(jìn)，地下管線的規(guī)劃管理已經(jīng)成為城市建設(shè)規(guī)劃管理體系中一個重要的組成部分。本文就這一課題展開探索，分析現(xiàn)行地下管線規(guī)劃管理機(jī)制中的特點(diǎn)和不足，對地下管線管理機(jī)制的優(yōu)化提出幾點(diǎn)建議，以優(yōu)化我國地下管線的綜合管理體系。

關(guān)鍵詞：公共管理視角；地下管線管理；綜合管理

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年1月10日

一、地下管線綜合管理的意義

首先，需要了解地下管線的特性，由于地下管線的建設(shè)位置以及使用群眾的多樣性，致使地下管線有以下四個特性：第一，公共屬性。地下管線的安全、順利運(yùn)行不僅僅是相關(guān)部門的工作成績，也和萬千百姓的生活緊密的聯(lián)系在一起，影響到公眾的生活秩序和社會的安全問題；第二，土地共用屬性。埋在城市地下的管線大多沒有特定的土地使用權(quán)，而是混合在一起，所以很多城市地下管線共同依存在城市道路或者其他公共設(shè)施的用地，本質(zhì)上與其他設(shè)施的建設(shè)有著明確的區(qū)別；第三，相互影響性。地下管線多種混雜，所以在運(yùn)行的過程中也會產(chǎn)生對其他管線或者設(shè)施的影響，并且在發(fā)生事故時，因為他們聯(lián)系緊密的原因，會導(dǎo)致事故區(qū)域內(nèi)其他管線受到影響；第四，專業(yè)復(fù)雜性。地下管線的鋪設(shè)在資金上并沒有很大的耗費(fèi)，但是相對來說，它的專業(yè)性更強(qiáng)一些，并不是單純的工人就可以完成的，所以管理起來也更加復(fù)雜，不能制定統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，是管線管理主體的研究，管線工程項目的管理涉及層面多、角度廣，單一的分散性管理也不能很好地對地下管線進(jìn)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，所以管線作為一項比較特殊的城市基礎(chǔ)設(shè)施，需要從公共管理的新視角出發(fā)，結(jié)合落實行為管理開展統(tǒng)一的、綜合性的管理工作。第一，運(yùn)行維護(hù)主體。地下管線的建設(shè)都有固定的權(quán)屬單位，比如中國電信、中國移動、污水管道、天然氣等，管線的管理維護(hù)單位主要承擔(dān)某一條管線的運(yùn)行與維護(hù)；第二，行業(yè)管理主體。某一條具有公共使用性的管線，從屬行業(yè)管理部門，比如供電、供水等，這些行業(yè)的主管部門往往需要保證該行業(yè)的正常運(yùn)行發(fā)展，而對管線進(jìn)行直接的管理；第三，行政管理主體。相關(guān)行政部門按照各自的職責(zé)對地下管線的建設(shè)和運(yùn)行進(jìn)行審批和復(fù)核管理，比如住宅地下室、市政等，這些政府部門對管線建設(shè)具有審批權(quán)力，也叫作政府主管機(jī)關(guān)。

二、地下管線規(guī)劃管理特征分析

通過筆者對多個城市的調(diào)查走訪得知，現(xiàn)存的“一書兩證”運(yùn)行機(jī)制主要有兩大特征。其一，建設(shè)工程規(guī)劃許可證是所有證件中必不可少的一個，但是現(xiàn)有的地下建設(shè)項目卻并不是都符合規(guī)定的一書兩證，其中包括有兩證沒一書，只有建設(shè)工程規(guī)劃許可證。很多城市出臺的地下建設(shè)文件中除了建設(shè)工程規(guī)劃許可證之外，對其他的證件并不做要求。而建設(shè)規(guī)劃許可證的審批是根據(jù)申請人的規(guī)劃設(shè)計要點(diǎn)作為主要的參考文件，對實際規(guī)劃建設(shè)后的設(shè)計和管理并不能做好監(jiān)督的職能；其二，有無“單獨(dú)用地需求”是審批“一書兩證”的一個重要因素。一般來說，在審批許可證的過程中，地下管線的審批主要根據(jù)申請人是否有用地需求，若需要用地，則審批流程按照獲取土地的方式，判斷是否辦理一書兩證。比如，像高壓走廊等一些需要改變原土地性質(zhì)的建筑，要按照劃撥和出讓兩種情況辦理證件；而另外一些依附在公共設(shè)施上的管線，只需要辦理建設(shè)工程規(guī)劃的許可證即可。

三、現(xiàn)行城市地下管線規(guī)劃管理中存在的問題

第一，重建設(shè)管理、輕統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對于行政審批中看中建設(shè)管理的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)將“建設(shè)規(guī)劃許可證”作為城市地下管理規(guī)劃的一項必要證件。相比較其他兩個環(huán)節(jié)缺失了很多，根據(jù)筆者對其他兩個證件的了解以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)內(nèi)容來看，另外兩個證件的主要作用就是輔助協(xié)調(diào)建設(shè)事物和周圍環(huán)境的統(tǒng)一，從而達(dá)到城市地下管理規(guī)劃的目的。但是，很多項目的建設(shè)只重視項目本身的設(shè)計要點(diǎn)，而忽略了地下管線建設(shè)管理的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致地下管線雜亂不堪，管理難度較大。

第二，重地上管理、輕地下管理。相比較地上建設(shè)項目的審批和獲取，地上項目建設(shè)需要向土地管理部門申請辦理土地使用證，而對比來看，地下的建設(shè)項目需要向行業(yè)主管單位申請建設(shè)權(quán)利，但是依然無法得到地下空間的產(chǎn)權(quán)，這就造成了地下建設(shè)人的產(chǎn)權(quán)空置問題，不能很好地做到后續(xù)的保證。另外，在我國土地申請使用審批部門的人員配置情況來看，地上建設(shè)需要三個部門的審核發(fā)放一書兩證，但是地下管線的建設(shè)規(guī)劃則歸屬到市政基礎(chǔ)設(shè)施管轄，且在法律法規(guī)上對于地下空間使用管理規(guī)定較少。

第三，重行業(yè)獨(dú)有、輕城市共有?，F(xiàn)在處于國家飛速發(fā)展和城市建設(shè)迅速推進(jìn)的過程中，所以就規(guī)劃順序來看，地上建設(shè)需要綜合規(guī)劃，繼而專項規(guī)劃，在行業(yè)部門組織編制上也是先編制再落實的順序。但是這種順序在地下建設(shè)規(guī)劃中卻沒有得到很好的應(yīng)用，而是根據(jù)行業(yè)的發(fā)展需求制定地下管線管理，加上各行業(yè)在地下建設(shè)中都有一定的排他性，所以導(dǎo)致地下管線的建設(shè)混雜，很多建設(shè)單位只考慮自己的方便，影響了其他行業(yè)的管線，從而浪費(fèi)了大量地下管線空間，影響了地下管線空間資源的合理分配使用。

第四，重自由裁量、輕公眾參與。在現(xiàn)有的地下管線管理審批流程中，管理機(jī)構(gòu)和政府部門只是根據(jù)自己的專業(yè)知識單一的判斷申請人申請的合理性，是否符合規(guī)劃發(fā)展要求，從而對申請人的申請給予肯定或否定。這種方式出發(fā)點(diǎn)足夠?qū)I(yè)，但是這一流程中明顯缺乏其他利益相關(guān)者的申訴和說明，也就是說地下空間資源和地上一樣屬于公眾的共有資源，但是卻沒有公眾參與的過程，無法真正立身群眾的角度判斷地下資源的需求和分配規(guī)劃。

四、城市地下管線規(guī)劃管理改進(jìn)措施

（一）完善地下管線規(guī)劃管理體制。地下管線的綜合管理是一個極其龐大的單位屬性，也是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程?，F(xiàn)存的任何一個單位或者部門都不能獨(dú)立完成，所以要對地下管線進(jìn)行綜合的管理和規(guī)劃，就要在權(quán)屬單位以及其他行業(yè)主管部門在自身職能的基礎(chǔ)上參與地下管線管理規(guī)劃，對不同的環(huán)節(jié)開展綜合管理，實現(xiàn)信息共享、資源聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展的管理體制。所以，筆者認(rèn)為可以建設(shè)跨部門的綜合管理。在實際的實行中，要選擇一個主要的牽頭部門，或者通過這些部門之間的合作成立一個專項的地下管線管理小組，在掌握各個方面資源的基礎(chǔ)上，共同合作，專項對地下管線管理規(guī)劃進(jìn)行商討。無論是哪一種方式，都需要加強(qiáng)各部門之間的協(xié)同發(fā)展和信息共享，綜合考慮各方面的因素，對地下管線的管理作出最合適的規(guī)劃，實現(xiàn)地下空間資源利用最大化，減少空間資源的浪費(fèi)和不合理規(guī)劃管理的安全事故。

（二）健全地下管線規(guī)劃管理運(yùn)行體制。在充分認(rèn)識到地下管線保證城市運(yùn)行的重要性時，在城市規(guī)劃中要著重發(fā)展地下空間的管理和規(guī)劃，加強(qiáng)地下管線內(nèi)容的研究和制定，編制地下管線綜合專項規(guī)劃，對不同層次的規(guī)劃審批進(jìn)行有效管理。可以加入最新科技的立體技術(shù)，將地下管線的各個建設(shè)做出合理的安排，在保證各個管線順利運(yùn)行的同時將空間資源重新利用起來。同時，一書兩證的審批流程也要繼續(xù)完善，加強(qiáng)地下建設(shè)項目設(shè)計要點(diǎn)的審核，參與民眾意義，傾聽群眾的需求，再對地下項目進(jìn)行規(guī)劃和管理。

（三）緊密聯(lián)系地下管線規(guī)劃管理的法律法規(guī)。一是對現(xiàn)有的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》內(nèi)容進(jìn)行修訂和整改，加入包括建設(shè)、道路、管道、國土等方面的輔助法規(guī)，綜合考慮規(guī)劃地下管線的管理；二是出臺《城市地下管線管理條例》，和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一起構(gòu)成地下管線的規(guī)劃管理法律體系，作為開展地下管線管理工作的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范城市地下管線建設(shè)行為。根據(jù)城市發(fā)展具體情況，制定符合城市發(fā)展的地下管線規(guī)劃章程，與國土、道路等方面緊密對接，形成資源的合理分配。

五、總結(jié)

隨著我國城市建設(shè)項目的全面推進(jìn)，城市地下管線也會進(jìn)入規(guī)范管理建設(shè)的階段。雖然地下管線的規(guī)劃建設(shè)是一個較為復(fù)雜的工程，但是筆者認(rèn)為這個問題亟待解決，減少我國地下管線泄露事故的發(fā)生是每一個政府部門都要重視和改進(jìn)的重要問題。本文只在行政和理論上提出了一些改善的思路，即便不能完全規(guī)避地下管線事故，但也順應(yīng)了城市規(guī)劃中地上管理和地下規(guī)劃兼顧的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢，希望能為地下管線的管理工作提供一些方向。

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