從新公共管理到整體性治理

卜霄宇

[提要] 整體性治理是結合新公共管理實踐經驗與現階段時代發展的要求形成的理論。本文主要通過介紹整體性治理思想的基本內容并對整體性治理思想作出簡單評價，以使大眾對這一新型理論形成基本了解和關注。

關鍵詞：整體性治理；整合；信息技術

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月22日

一、整體性治理理論產生的背景

整體性治理理論形成于兩個方面的背景：一是風行一時的新公共管理制度的沒落；二是信息時代的迅速發展。

（一）新公共管理制度的沒落。新公共管理主要有三個方面的內容：強調分散化——在大的等級部門內部分散成扁平的結構，對信息和管理系統進行重新制定和調整，從而形成多樣的控制形式；強調競爭——在公共結構中將購買者和提供者進行分離，使得提供者中形成更大的競爭空間，從而在內部競爭的過程中形成志愿的分配來代替等級式的決策；強調激勵——建立起績效激勵的制度，并從最初以分散的公共服務為標準發展成為更加具體的模式。

新公共管理的碎片化治理形式存在眾多方面的問題，通過美國、英國、加拿大、澳大利亞、荷蘭、新西蘭等發達國家應用公共管理系統的時間可以看出：這種治理模式容易因為機構自身功能的沖突，在機構的運作中表現出對立性。新公共管理的分散性導致浪費，并且給購買者帶來不滿意的服務體驗。在這種管理模式下由于缺乏溝通，不同機構或部門很難僅憑自身力量達成真正的要求。

新公共管理分散性、碎片性的弊端使得這種管理模式不斷走向沒落，在其內容上發生了變化。在分散化方面，以比較為標準的競爭被舍棄，經過改進的具體模式下的績效衡量和績效合約被保留；在競爭方面，外包、強制性市場測試、政府間合同、公私部門兩極化、產品市場自由化、放松管制被舍棄，準市場和憑證計劃被不同程度保留；在激勵方面，資產所有的私人化、反尋租措施、放松專業特權、績效工資、私人財物創議和私人合伙被舍棄，重新制定產權、管制和項目涉及的資本市場被不同程度保留。

（二）信息時代的迅速發展。現階段網絡信息技術的迅猛發展對人們生產生活的方方面面都產生了不容忽視的影響，信息時代的迅速發展也使得政府信息技術在當代公共服務系統理性和現代化變革中占據了重要的位置。

信息技術不僅在現代化變革中具有重要作用，也在公共管理中占據了重要地位，主要可以體現在以下四個方面：第一，信息系統由紙質化發展為電子化，在發展現代官僚組織即社會技術系統的建構中發揮著日益重要的作用。同時，中央官僚機構受到信息技術發展的影響對信息技術人才的需求不斷增多，在整個信息技術支出中占比增多；第二，信息時代的發展使得政府組織機構發生了變化。以稅收、社會保障和移民部門等為主的采用等級官僚制的政府機構，成為使用信息技術程度最高的組織形式；第三，信息技術在政府任務中發揮的作用。信息技術能夠通過建立更加可感的組織記憶，創造出獲取和發現更多、更豐富信息，為后工業社會進行服務的技能以及產生提高決策效率的能力的這三種方式輔助政府任務的完成；第四，信息時代的發展和信息技術的變化推動著信息技術、公共管理改革以及主要政策的變革。

二、整體性治理理論的內容

（一）整體性治理理論主要思想。整合作為整體性治理理論所著眼的主要概念，主要涉及以下幾個方面的內容：（1）逆部門化和碎片化。主要指通過采取將功能相近的機構進行重新整合，撤銷一部分政府機構，建立起合作的、以社區為基礎的機構；（2）重新政府化。主要指將在之前改革過程中將公共部門的活動外包給私人部門的活動重新交給公共部門進行；（3）重新加強中央管理。為了改變新公共管理模式造成的分散競爭下的無政府主義，在一些經濟領域，特別是信息技術領域加強中央控制的力度，恢復政府穩定秩序的做法；（4）實行集中采購和專業化。綜合考慮各種專業化因素和性價比因素，以在少數幾個符合要求的采購中心進行采購的做法取代在全球范圍內采購的做法；（5）在“混合經濟模式”基礎上的共享服務。通過一些靈活易操作的方式，在規模較小的部門和機構中發展共享服務。鼓勵部分規模小的機構在與政策相關的服務和一些服務支撐功能的服務中實現共享。這種共享服務的模式，改進了舊模式集中提供服務下容易出現的反應不及時、效率低下的弊端，適應信息時代高標準、高速度的發展需要；（6）盡可能壓縮行政成本。對政府部門的人員進行精簡，減少不必要行政成本的損耗和浪費，壓縮行政成本。重新整合概念的組織基礎，建立于以公民為基礎、以服務為基礎、以需要為基礎之上，作為對新問題靈活反應的新模式，其含義幾乎可以遍布所有相關的公共部門網絡。

（二）整體性治理的組成結構。整理性治理的主要結構有以下幾方面的內容：（1）互動的信息搜索和提供，這部分內容是建立在所有其他以需要為基礎的整體主義因素之上的最基礎的內容；（2）建立在顧客和功能基礎之上的組織重建。通過對顧客需求和功能提供的標準進行分類和整合，集中提供相關類型的服務；（3）服務提供采取一站式的方式。這種服務提供的方式具有多樣化的特點，其形式包括：在一個地方提供多種行政服務的一站式商店、與特定的顧客進行面對面的交往的一站式窗戶，以及網絡整合的服務。一站式服務提供的優勢在于能夠將分散的服務功能集中起來，從而能夠方便簡易地解決一些重復的問題；（4）數據庫。一般情況下的行政狀況中是不同的信息在關系不明確、功能不適應的層次中排列的，使得信息時而不容易運用，時而只能夠用于具體的研究需要。數據庫能夠充分獲得和運用有關福利、稅收和保障領域的數據，從而使得政府機構在預測公民的需要和政策的主要風險中發揮重要的作用；（5）重新整合結果到結果的服務內容。從結果到結果的方法能夠使得項目負責人關注到整個過程的運行，而不是人為地劃分現存機構的邊界。通過將現有的信息技術系統里的信息集中起來，達到完全取代表格的效果；（6）使得政府行政過程更加靈活方便。達到政府決策同企業之間在最好實踐的競爭中取得速度、靈活性和回應性；（7）可持續性。新公共管理模式下，一般情況不考慮能源使用對環境的影響，只重視公司的經濟效益，忽視環境效益。而整體性治理則是將服務作為基礎，在綜合人民和公司要求的基礎上，通過有利于環境的、可持續性的方法發展運作。

三、整體性治理理論評價

從整體來看，整體性治理理論是對新公共管理模式的發展和完善，是從當前信息技術快速發展的形勢出發形成的新型的治理模式。新公共管理模式是依據全球經濟一體化推進過程中對經濟和社會效率的要求，從經濟、社會角度形成的管理模式。在當今社會，西方經濟已經實現了由生產者社會到消費者社會的轉變，依據過時的時代背景形成的新公共管理模式，無法滿足當前社會形勢下對公共服務提出的多元化要求。并且在新公共管理模式下的官僚體制結構和運作方式不能承擔新的歷史使命需要。新形勢的需要和舊制度的沒落催生了整體性治理思想。

整體性治理理論在充分考慮信息技術的前提下，提出了不同于新公共管理模式的治理和運作方式，綜合了信息時代的特點，符合新時代下生產、消費的需要。新公共管理在實際應用過程中造成的碎片化弊端，使得政府機構破碎化，增加了決策過程中的復雜性，降低了人們自主解決問題的能力，阻礙了政府信息技術的現代化。因此，整體性治理在當前形勢下具有更大的發展潛力。

整體性治理在很大程度上取決于信息技術的發展。政府的電子化改革需要完成以網絡技術為基礎的三種形勢的整合，即不同政府層級的整合、不同機構單位的整合和不同政府網站的整合。這三種類型在最終將整合成為一個單一的政府入口網站。誠然，在當今信息技術發展條件下整合一個單一的政府入口網站是有一定難度的。

除此之外，依托信息時代發展的整體性治理對信息技術型人才具有很大的需求。為人才培養和信息技術的發展形成了強大的推力。在解決組織結構、信息技術以及政府官員能力的挑戰后，整體性治理具有深遠的前景和巨大潛力。

主要參考文獻：

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