我國失地農民戶籍制度改革進展緩慢原因解析

賈瑞芳

[提要] 失地農民是我國城鎮化進程中出現的特殊群體，戶籍制度的利益分配功能嚴重損害農業戶籍人口特別是失地農民的合法權益。加強失地農民戶籍制度改革已成為事關改革發展、社會穩定的重要問題，然而我國失地農民戶籍制度改革推進艱巨而復雜。這與我國失地農民戶籍制度改革缺乏制度層面的頂層設計、改革成本巨大，阻礙改革進程、戶籍功能“超載”，改革復雜艱巨等具有極大的關聯。

關鍵詞：失地農民；戶籍功能；戶籍制度改革

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月22日

戶籍制度改革是一項龐大系統的工程，“牽一發而動全身”，事關社會公平正義和億萬人民福祉，失地農民戶籍制度改革的推進更是艱巨和復雜。

一、改革缺乏制度層面的頂層設計

近年來，在國家戶籍制度改革試點的鼓勵下，地方政府因地制宜地進行有益的嘗試，為積極穩妥推進我國戶籍制度改革工作奠定了良好的基礎。但是，在我國戶籍制度改革工作進入攻堅階段的情況下，單純的依靠地方政府局部性的改革難以取得實質性的進展和突破。這主要表現在以下幾個方面：

首先，戶籍制度改革是一項系統工程。涉及面比較廣，公安部、教育部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房城鄉建設部、衛生部、交通部、文化部等都有參與，單單依靠地方力量是無法駕馭的。這就需要國家層面的統籌規劃，對地方工作進行科學的指導和規劃。根據戶改進度合理調整中央和地方政府的權責范圍，如打工子弟的教育問題，是否可以由中央政府負責，讓我國公民跨越戶籍限定，只要持有我國居民身份證，都可以平等地在我國任何地方接受義務教育，這將是我國戶籍制度改革的跨越性進步。

其次，地方性的自主改革解決不了深層次的制度問題，往往使戶籍制度改革流于表面，避重就輕。戶籍制度在其發展過程中，與其他社會制度交互影響、互相依存，戶籍制度改革必須要有與之配套的制度改革，如財政制度、社會保障制度、就業制度、教育制度、農村土地產權制度、醫療制度等。地方戶籍制度改革無法對這些深層次的問題作出回應，他們往往在自己的職權范圍內對表面的、形式上的政策進行零散的、應急性調整，長此以往，戶籍制度改革的持續性和推廣性面臨挑戰。

再次，地方政府的戶籍制度改革具有趨利性。我國幅員遼闊，各地區經濟發展水平和資源優勢差異明顯，為了追求地方利益，地方政府往往將戶口作為招商引資、吸引人才的工具，加劇了城鄉分裂和地區差異，與戶籍制度改革的方向背道而馳。中央政府應承擔起調節和干預的職責，保障戶籍制度改革的總體推進和良性循環。同時，各地方政府間的利益博弈很有可能出現“福利移民”的困境，某一地區戶籍門檻的降低和福利待遇的提高很可能引起外來移民聚集，導致當地的公共資源和基礎設施不堪重負，盛極一時的鄭州戶籍制度改革于匆忙中喊停便是最好的詮釋。

最后，各自為政的戶籍制度改革未來如何融合成為難點。從各地目前推出的戶籍制度改革方案不難發現，改革的目標設計、受益人群、落戶政策、福利待遇等都存在明顯的差別。單單就受益人群來看：成都市戶改對象主要針對本轄區內人員，未涉及外來人口；鄭州市則是將轄區內外的城鄉人員都包括，符合條件即可落戶；中山市的“積分入戶”主要針對轄區外的城鄉人員。而我國人口遷移有很大比例的是跨省遷移人口，特別是向沿海發達地區遷移，他們恰恰是急需解決戶口問題的，這些由地方政府推動的戶籍制度改革無法覆蓋那些來自省外的流動人口。同時，跨省遷移后的社保問題如何對接？在當地享受到的土地權益跨省遷移后是否同樣享有都是厄待解決的問題。

二、改革成本巨大，阻礙改革進程

習近平在亞太經合組織領導人非正式會議上的發言中表示，改革之路從無坦途，無論發達成員還是發展中成員，都要做好為改革付出必要成本的準備。我國的戶籍制度改革亦是如此，改革有收益是一個或然結果，而改革有成本則是一個必然事實。我國戶籍制度改革的成本主要包括以下三個方面：

一是巨大的財政資金成本。截至2013年，我國東、中、西部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元每人。2015年我國失地農民總數為260萬人，僅僅在失地農民戶籍制度改革上，政府就要投入3，406億元。這還只是最保守的統計，因為以農業轉移人口的轉換成本為基數進行計算，一定程度上降低了轉換成本，這是由于農業轉移人口還包括農民工，他們長期居住在城市，已經享受到部分公共服務，因此農民工市民化所需要的成本遠遠小于失地農民。

二是來自既得利益者的阻撓。一方面失去土地的保障，失地農民時刻面臨著最基本的生存問題，他們對改革的支持和參與，是一個趨利性的衡量過程。因此，在改革的過程中，會出現社會福利向農民群體傾斜的情況，這種差異性的安排是我國戶籍制度改革的必經階段，但是“市民吃虧”這一表面現象很容易引起城市居民的阻撓和反對；另一方面失地農民大量進入城鎮增加了勞動力市場的競爭，對城市居民就業產生沖擊和影響，勢必會引發他們的不滿。失地農民聚集到城鎮也會引發一系列社會問題：擁擠的交通、教育資源的缺乏、社會治安的混亂都將對原住居民的生產生活產生影響。他們往往通過人大提案、新媒體等手段向政府表達不滿，從而抵制失地農民的大量遷徙。

三是來自制度方面的壓力。戶籍制度在過去的半個多世紀中，與其他社會制度交互影響、互相依存，形成一個錯綜復雜的制度群，戶籍制度改革涉及教育、醫療、衛生、就業、社保等一系列制度的變革。戶籍制度改革成功與否，不僅僅來自于戶籍制度本身，而是與其他制度共同改革發揮的合力效應。相關配套制度改革滯后，城鄉之間、不同城市之間的公共服務水平仍然存在較大差距，教育、醫療、養老、住房等諸多福利政策成效甚微，戶籍福利居高不下，戶籍的重要性進一步凸顯，使得戶籍制度改革步履維艱。由此可見，戶籍制度的改革必須與其相關制度的改革同步推進，才能形成突破性的進展。endprint

三、戶籍功能“超載”，改革復雜艱巨

戶籍制度作為我國一項基本的國家行政制度，在過去半個世紀的變遷中，在其人口登記管理職能的基礎上承載了其他利益分配功能，為社會分配的不平等提供了合法性的依據。我國戶籍涉及范圍較廣，經濟發展、政治訴求、收入分配、資源配置、公共服務、財政參與、公平正義等各個領域都有所涉及，無形中加大了我國戶改難度。具體表現在三個方面：第一，我國幅員遼闊，地域差異顯著，各地區間、城鄉之間發展不平衡的現狀，以及不同規模、不同層次和類型的城市現實發展情況也不相同，復雜的國情現狀決定了我國戶籍制度改革要立足現實基礎，允許多樣化和差別化的戶籍改革政策，這對我國戶籍制度改革是一個不小的挑戰；第二，我國戶籍制度在長期實行過程中，與社會福利待遇如教育、醫療、住房、人事、工資、社保等相互交織，相互影響，形成一張無形的網絡，“戶口福利包”難以剝離；第三，各群體利益訴求復雜多樣，城鎮居民的不滿、失地農民的生產生活及其融入問題都是戶改需要考慮的因素。即便是在失地轉移人口內部，其需求也不盡相同，比如有些是面臨子女教育的急切需求，有些是對職業有迫切需要的。這些都加劇了我國戶籍制度改革的艱巨性和復雜性。戶籍功能“超載”、地域差異顯著、利益訴求多樣使得我國戶籍制度改革復雜艱巨，改革進程緩慢，在改革成效不太明顯、城市戶籍原有福利沒有得到根本性觸動的情況下，城市戶籍附加值的優勢仍然存在，基于原有戶籍之上的就業、教育、醫療、住房、社保等福利改革成效甚微，二元社會管理模式沒有得到真正的改變，一定程度上加大了我國戶籍制度改革的難度。

失地農民戶籍制度改革作為我國現代化建設中的重要一環，對失地農民戶籍制度改革工作進展緩慢進行深層次的原因剖析有利于進一步明晰戶籍制度改革的目的與方向，加快推進戶籍制度改革，是維護失地農民權益、促進社會公平正義的基本要求，也是統籌城鄉發展、加快推動新型城鎮化建設的一個重點領域。

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