江蘇省返鄉創業政策分析

劉軒

[提要] 隨著我國工業化、城鎮化、信息化、農業現代化步伐的加快，國家和地方相繼出臺一系列返鄉創新創業政策，為返鄉人員提供創業支持和制度保障。本文針對江蘇省頒布的系列返鄉創業政策文件，對比國務院頒布的指導文件，進行政策比較和分析，并根據存在的不足，提出優化建議，希冀為有關部門提供決策參考。

關鍵詞：江蘇；返鄉創業；政策分析；優化對策

本文為2016年教育部人文社會科學研究青年基金項目：“新型城鎮化建設背景下返鄉農民工的創業支持網絡研究”（項目批準號：16YJC630079）

中圖分類號：F24 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月18日

一、引言

李克強在國務院常務會議和各種場合上多次提到和闡釋“雙創”的重大意義，并在政府工作報告中突出強調要進一步推進“大眾創業、萬眾創新”。國務院印發《國務院辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》（國辦發[2015]47號）文件指出，要支持農民工、大學生和退役士兵等人員返鄉創業，通過大眾創業、萬眾創新使廣袤鄉鎮百業興旺，促就業增收入惠民生，打開新型工業化和農業現代化、城鎮化和新農村建設協同發展的新局面。江蘇作為我國東南沿海經濟大省，在城鎮化建設之初便走在時代的前列，形成城鎮化建設的“蘇南模式”。隨著新型城鎮化建設的穩步推進，江蘇緊跟中央步伐，在“大眾創業、萬眾創新”時代背景和戰略要求下，結合自身特點，積極改革，勇于探索，出臺系列返鄉創業支持政策。

二、江蘇省返鄉創業政策比較與解讀

為支持農民工、中高等院校畢業生、退役士兵和科技人員等返鄉下鄉人員創業創新，江蘇省政府根據《國務院辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》（國辦發[2016]84號），結合江蘇實際，頒布了《江蘇省政府辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的實施意見》，該文件相比較于江蘇省2015年出臺的《江蘇省政府辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的實施意見》具有以下一些特點：

（一）領域更突出，方向更明確。相對于2015年出臺的實施意見，最新發布的江蘇省返鄉創新創業實施意見中更加突出了對農業生產經營模式、農產品加工業類型、生產性和生活性服務業等領域的重點發展，這也充分反映了促進一二三產業深度融合發展的新思路，通過農業與二三產業的深度融合，能夠有效延長農業產業鏈，提升農業價值鏈，給農民帶來二三產業的增值收益，擺脫以往只靠農業生產發展的單一局面。此外，新政還提出采用多種方式進一步豐富新型農業經營主體，培育產權清晰、利益共享、機制靈活的創業創新共同體，使得創新創業方式更加靈活多樣。

（二）扶持對象范圍擴大。在2015年的返鄉創業實施意見中，政策的扶持對象為“農民工、大學生和退役士兵等人員”，而在2017年的新政當中，扶持對象的范圍進一步擴大，增加了對科技人員和中等院校畢業生的扶持，這使得收益群體的范圍進一步拓展，這有利于調動更多有志投身于農村建設的人加入到返鄉創新創業的行列當中，滿足廣大民眾的創新創業需求。同時，科技人員的加入，將更加有利于提高農村創業的科技含量，為返鄉創業提供創新服務和科技支持。

（三）責任主體更為明確。在2015年的創業政策中，并沒有對各項舉措的責任主體和有關部門做出明確的規定，這樣容易造成各個部門責任不清、容易發生推諉、政策落實不到位等問題。但是在新政當中，每項具體的政策措施后面都補充了有關責任部門，如“加大財政支持”措施后面，指出該政策由省財政廳、省教育廳、省科技廳、省經濟和信息化委、省人力資源社會保障廳、省農委、省國稅局、省地稅局、省林業局、團省委、省婦聯等負責。責任的落實有利于返鄉創業政策的貫徹和執行，防止有關部門不作為現象的發生。

（四）政策內容更加豐富，支持力度不斷增強。相比較于2015年的實施意見，新政無論是在內容上還是在具體舉措上都更加完善和具體，更具有針對性。同時，新政也加大了對返鄉創業者的扶持力度，能夠較好地完善過去創業政策中存在的不足，解決返鄉創業者在返鄉創業過程中遇到的實際問題。例如，在新政中明確增加對于創業培訓的財政支持力度，要求各地方要將返鄉創業培訓經費納入到財政預算當中；另外，新政也增加了為創業失敗者提供社會保障的政策內容，保證創業者在創業失敗后有基本的生活保障。新增加的內容在一定程度上能夠更好地調動創業者的積極性，解決返鄉創業者的后顧之憂。

三、江蘇省返鄉創業政策問題分析

江蘇省2017年頒布的《江蘇省政府辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的實施意見》，較《國務院辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》（國辦發[2016]84號）更為完善及貼近江蘇實際。政策文件在政策內容和具體舉措上進行了針對性調整，使得舉措更加具體，更切合時代發展的背景，充分考慮了江蘇返鄉創業的實際情況，但是該政策文件還存在以下一些方面的不足，需要進一步的思考。

（一）責任主體的監督考核機制仍有待完善。政策在執行過程中往往會涉及多個責任部門，這需要落實相關責任，推進部門協作，加強監督和考核，這樣才能充分發揮政策的效能和作用。與2015年江蘇省頒布實施的創業政策相比，新政對于各項政策措施的有關責任部門進行了規定，但對于各部門在政策中的具體職責、角色和任務分工并未進行說明，這有可能會給后面創業政策的執行及部門間的協作造成一定的障礙。另外，新政當中也未對責任部門的監督和考核提出明確要求，監督考核機制的缺失有可能會造成相關部門責任分散，工作效率低下，甚至是懶政、不作為現象的發生。因此，不僅需要建立起政策的領導協調機制，更要進一步完善政策執行的監督和考核機制。

（二）創業風險防范措施不足。在黨和國家政策的吸引下，農村無限商機及利益的驅動下，不少人員積極響應號召，投身于返鄉創業、建設新農村的洪流中。國家也從財政、金融、社會保障、培訓、用電用地、創業載體、公共服務、信息技術等方面為返鄉創業人員提供了全面的、系統的、有力的政策支持。然而創業風險是客觀存在的，創業失敗也是不可回避的話題，盡管目前新政增加了對于創業就業困難者提供社會救助的政策內容，但是國家并沒有太多的舉措來防范創業風險，尤其在源頭上進行創業風險的防控。

（三）社會組織的合作和激勵機制不健全。要穩步推進返鄉人員創業，單靠政府的力量是不夠的，更需要引導和激勵更多的社會組織加入到返鄉創業的支持網絡中。但是政府與社會組織如何更好地開展合作，如何發揮社會組織在返鄉創業中的作用，這些在新政中鮮有提及。另外，新政對于返鄉人員創業互助組織，創業互助聯盟也缺少政策支持，而這些社會組織和民間組織對于拓展創業人員的社會網絡和創業支持網絡，獲取創業資源，推進返鄉人員創業是不可或缺的力量。

（四）扶持政策有可能造成社會不公。任何政策的制定與實施，都要考慮其社會公平問題，創業政策同樣需要面臨著社會公平正義的考驗。在新政的財政支持舉措中提出：“有涉農財政政策措施向返鄉下鄉人員創業創新傾斜，大學生、留學回國人員、科技人員、青年、婦女等人員創業的財政支持政策，要向返鄉下鄉人員創業創新延伸覆蓋”，這些政策的傾斜，雖然能夠更好地促進返鄉創業，但是也有可能會造成創業資源分配的不平衡，會對當地農民以及其他創業群體造成不公，打擊個人的創業熱情，導致個人利益的損害，這需要在實際的工作中加以平衡和協調。

四、江蘇省返鄉創業政策優化對策

（一）完善部門間的協調機制，加強對政策執行的監督。各地方相關部門需要充分認識返鄉創業創新的重要意義，將其作為社會發展的戰略任務進行合理統籌和部署。各部門應當明確推進機構，不定期召開工作推進會，建立部門間協調機制，明確任務分工，落實部門責任，加強調查研究，結合實際地情，研究制定、落實支持返鄉下鄉人員創業創新的政策措施。同時也要加強工作指導，建立政策執行的監督和巡查機制，強化主體責任意識，定期做好考核工作，對于創業政策執行過程中，不作為的部門領導予以堅決的懲處。

（二）完善創業風險防范措施。政府需要進一步完善創新創業政策結構體系，建立創業風險的防范機制，提出切實可行的舉措，穩步推進創新創業，切不可盲目投資。一方面政府需要在源頭上做好創業的風險防范，建立創業人員及創業項目的風險評估體系，對于創業項目進行風險評估，實現精準扶持，降低因為創業人員資質不足以及項目的先天缺陷所造成的創業風險；另一方面對于有問題的創業項目要及時中止，避免盲目投資所造成的損失，提高創業投入的效率以及創業扶持的精準性。最后政府還需要建立起創業人員的退出機制，為創業失敗者提供必要的扶持，建立創業失敗與再就業的對接機制，通過職業技能培訓方式等幫助創業失敗者實現再上崗、再就業，保證返鄉創業合理、有序的進行。

（三）引導社會組織廣泛參與。引導社會組織積極參與到支持返鄉創新創業的工作中來，整合社會組織力量，形成推進創新創業工作的合力。在政策中要增加對于社會組織扶持的具體內容，對于符合條件的社會組織在財政及稅收等方面給予一定支持。除政府所構建的創業支持網絡外，已有研究表明非正式的社會網絡對于返鄉人員的創業活力、創業行為同樣具有非常重要的影響。因此，政府可以鼓勵返鄉創業人員建立創業互助組織和創業聯盟，通過搭建平臺，實施引導，發揮創業互助組織或創業聯盟在引領示范、創業幫扶、創業指導、創業大賽等方面的積極作用，實現政府與社會組織的良性互動和深入合作。

（四）平衡政策資源分配，把握公平原則。公共政策是對社會資源的權威性分配，政府在維護社會公正方面責無旁貸，雖然不同群體有不同的利益訴求，但這種利益沖突在人民內部是可以協調的。新政中所提及的創業優惠政策、人員生活保障政策等各種福利政策更多是向返鄉創業人員傾斜，較少涉及本地農民等創業群體。社會資源分配不平衡勢必會引起各方面的社會矛盾，因此在政策制定和實施中應注重政策資源分配的平衡，把握好公平的原則。這要求各地方政府既要考慮返鄉人員的便利、福利，也要根據當地實際情況做好政策資源分配，協調好優先與公平的關系，加強政策宣傳和解釋，減少社會矛盾的發生，爭取獲得其他創業群體的理解和支持，在吸引返鄉人才回鄉創業帶動經濟發展的同時，保障好本地人口的基本利益。

主要參考文獻：

[1]李小芬.大學生返鄉創業政策滿意程度影響因素分析[J].經濟研究導刊，2017.9.

[2]董秀瑩.新生代農民工返鄉創業政策扶持體系構建[J].農業經濟，2017.8.

[3]王玉帥，吳超.農民工返鄉創業政策理論框架構建及支持體系[J].企業經濟，2013.9.

[4]彭安明，朱紅根.農民工返鄉創業政策扶持體系構建研究[J].江西農業大學學報（社會科學版），2013.6.

[5]王曼.農民工返鄉動因及發展趨勢研究——以蘇北地區返鄉農民工為例[J].農技服務，2013.4.