新時代習近平依規治黨思想的體系建構研究

王雪梅，魯 昕

（曲阜師范大學馬克思主義學院，山東曲阜，273165）

依規治黨是中國共產黨長期以來加強黨內法規建設不斷積累形成的重要理論和實踐創新，體現了習近平治國理政的鮮明特色。圍繞如何進一步依規治黨，習近平站在時代高度，對黨內法規建設進行了一系列重大突破，從理論、教育、規范和執行四個方面進行體系建設，提出了一系列富有創見的新觀點、新論斷和新舉措，形成了習近平依規治黨思想。

一、依規治黨的理論體系建設

依規治黨的理論體系建設以全面依法治國與全面從嚴治黨為背景展開，把依規治黨的一系列理論問題，包括價值目標、關鍵對象、制度構成等厘清，并在此基礎上，研究“依規治黨”與依法治國、以德治黨之關系，樹立新形勢下依規治黨的新思維。

（一）依規治黨的價值目標

探索執政條件下無產階級政黨建設的規律，按照現代法治精神使黨更加適應社會主義現代化的領導角色，通過加強和改善黨內組織運轉機制，轉變執政方式，從而提高領導水平，其最終目標是服務于黨領導的社會主義建設事業，實現黨的最高綱領。在全面推進依法治國和全面從嚴治黨的背景下，法治思維和法治方式不斷融入執政方式之中，為下一階段黨的建設和治理指明了具體方向。

依規治黨是黨在取得執政地位之后對于黨內治理的一種主體自覺，是黨的建設理念的重要轉變。依規治黨的實質是法治思維和法治方式在黨內生活和管理中的運用，旨在塑造一個信仰堅定、作風純潔、清正廉潔的無產階級政黨，確保其在法治建設道路上切實發揮引領和示范作用。

（二）依規治黨的關鍵對象

為政之要，莫先乎人；成事之要，關鍵在人。實現中華民族的偉大復興關鍵靠中國共產黨的領導，而其中領導干部發揮著關鍵作用，這些“關鍵少數”是事關黨和國家前途和命運的重中之重。黨中央從“關鍵少數”入手，突出強調抓住“關鍵少數”在全面從嚴治黨中的重要作用。領導干部特別是高級干部具有帶頭示范、以上率下的重要作用，其一言一行都關乎黨的形象，必須始終走在普通黨員的前面，嚴明紀律、嚴格要求、著眼長遠，領導干部模范遵守黨規黨紀對于不斷推動全面從嚴治黨縱深發展至關重要。

深入推進依規治黨，必須抓住領導干部這一“關鍵少數”，規范和制約他們的權力，這樣才能減少領導干部破壞黨規黨紀的情況，樹立中國共產黨的形象與威信，使全國各族人民在黨的領導下繼續在中國特色社會主義法治道路上行遠致深。

（三）依規治黨的制度構成

如前所述，依規治黨之“規”有兩層含義：黨內法規和國家法律。由于依規治黨的主要依據是黨內法規，且是在國家法律框架結構之下運行，而國家法律是全面推進依法治國的制度構成體系，因此，這里所闡述的依規治黨的制度構成僅指黨內法規體系，具體包含了黨章，黨章相關法規，黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設等相關法規。

黨章是一個政黨為實現其綱領而制定的開展黨內活動、實施黨內事務的根本法規，是政黨的政治綱領和行為規范，是完備政黨組織的基本要素之一。黨章相關法規是指衍生于黨章、與黨章相配套、直接保障黨章實施的法規，包括黨代表大會制度、黨內選舉制度、黨內法規制定制度、黨旗黨徽四個方面。政治建設法規主要指確立黨內生活基本準則、規定黨員基本行為規范、嚴明政治紀律和政治規矩、規定黨的領導體制機制、規范黨組織各項工作等法規。思想建設法規主要指規范黨的思想建設方面的法規，除了把馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學發展觀等重大戰略思想寫入黨章作為全體黨員的指導思想之外，黨的十九大更加入了習近平新時代中國特色社會主義思想。組織建設法規主要用以規范黨的組織建設方面的工作和活動。作風建設法規主要是規范黨的作風建設方面的法規，用來規范思想作風、學風、工作作風、領導作風、干部生活作風等方面。反腐倡廉建設法規主要包括了規范反腐敗領導體制機制、反腐倡廉教育、權力運行監督、預防懲治腐敗等方面。

二、依規治黨的教育體系建設

十八大以來，面對黨內出現的理想信念不堅定、權力觀念不正確以及黨規黨紀意識淡薄等問題，黨中央開展了一系列思想教育活動，包括“群眾路線”教育、“三嚴三實”教育以及“兩學一做”教育，實施了新形勢下依規嚴明紀律的新舉措。

（一）開展“群眾路線”教育，推進思想教育“常態化、制度化”

在黨的建設中，思想建設是基礎，具有決定性作用。黨的十九大報告也著重強調了黨的組織性紀律，也就是黨的政治建設即全黨服從中央。習近平一直都強調，全黨各級組織和全體黨員、干部必須按照黨內政治生活準則和黨的各項規定辦事，這是從嚴治黨的根本要求。隨后王岐山對“依規管黨治黨建設黨”作出了較為詳細的理論論述，并在十八屆中央紀委五次全會上進一步明確提出了“依規治黨”。

理想指引人生方向，信念決定事業成敗。在依規治黨過程中，共產黨員是主體，發揮著主導性作用。堅守共產黨員理想信念始終是共產黨人安身立命的根本，也是依規治黨的精神基石。習近平總書記在2013年到2017年間的講話中，多次將理想信念視為共產黨人精神上的必需之“鈣”，并且強調“沒有理想信念或者理想信念不堅定就‘缺鈣’，就會得‘軟骨病’”。［1］要在群眾路線教育實踐互動中，落實薄弱領域基層黨組織建設、整頓軟弱渙散基層黨組織、完善黨員教育管理制度，將思想教育“常態化、制度化”，以實現依規治黨。

（二）開展“三嚴三實”教育，樹立依規依紀嚴以用權觀

嚴以用權，就是依規依紀用權，就是要樹立正確的權力觀，時刻檢驗自己的權力觀，要遵守黨內法規、嚴格規范行為，檢驗自己是否依規依紀用權，把權力關進制度的籠子。習近平指出，“以正確的權力觀用權，把人民群眾滿意作為行使權力的根本標準，常懷敬畏之心、戒懼之意”。［2］在“三嚴三實”專題教育中，各級黨委按照要求積極組織開展了一系列活動，目的是加深黨員黨性修養、嚴以用權，增強依規治黨的影響力。例如，在四川省開展的“三嚴三實”教育活動中，紀檢監察機關的領導干部以黨章為參考，自省、修身、律己，并且也以黨章為準繩，嚴以用權，時時刻刻用黨章這面鏡子量一量自己的權是否為民所用、利是否為民所謀。

新時代如何樹立依規依紀嚴以用權觀、如何端正對權力的認識、如何使用手中的權力，這是衡量領導干部是否合格的重要標準。首先，樹立正確的權力認識觀。權力是人民賦予的，領導干部對權力使用的同時必須要高懸“權為民所用，利為民所謀”的宗旨，這樣才能正確使用權力。其次，樹立正確的權力使用觀。有權必有責，領導干部必須勇于擔當，秉公用權，用理性與黨性控制私欲，把權力關進“籠子”里，這樣才能做到依規依紀正確使用權力。最后，樹立正確的權力監督觀。權力必須要放在陽光下運行，必須要受社會和人民的監督。人民對權力的監督有利于促進領導干部對權力的正確使用，促使領導干部經常進行自我批評、自我反省。

（三）開展“兩學一做”教育，強化對黨章的根本地位的認識

“兩學一做”學習教育，即學黨章黨規、學系列講話，做合格黨員。中共中央辦公廳印發的《關于推進“兩學一做”學習教育常態化制度化的意見》明確提出，黨員要對照黨章黨規，對照先進典型，把自己擺進去，經常自行修身，打掃思想灰塵，進行“黨性體檢”。理想信念的動搖，就是“黨性體檢”過程中發現的“精神缺鈣”問題。“兩學一做”就是按照思想建黨和制度建黨相結合的要求，不僅從思想上貫徹黨章是根本大法，而且從行動上立足于抓常、抓細、抓長，推動黨內教育由集中性教育向經常性教育延伸，把“黨章是黨的根本大法”這一思想理念教育融入日常的黨內政治生活中。

黨的十八大以來，新修訂和制定的一系列黨內法規都堅持以黨章為根本依據、以習近平總書記系列講話精神為指導，充分貫徹和體現了習近平總書記關于黨要管黨、全面從嚴治黨的重要論述精神，實現了黨內法規制度監督的與時俱進。在“兩學一做”學習教育中，省市縣鎮村等各級黨委組織積極響應，不僅從嚴落實黨員組織關系集中排查等7項基層黨建重點任務，而且開展了一系列實踐活動，推進全面從嚴治黨向基層延伸。“兩學一做”推動依規治黨從“關鍵少數”向廣大黨員拓展，覆蓋了全體黨員，突出基層黨支部的主體作用，推動依規治黨從集中性教育延伸到經常性教育。在“兩學一做”教育的精神下，有效解決了部分黨員理想信念缺失、不守政治紀律和政治規矩等問題，強化了對黨章的根本地位的認識，切切實實地把黨章黨規學習落到紙面上，傳達出新時代黨中央管黨治黨新思路，使依規治黨思想得到普及。

三、依規治黨的規范體系建設

全面依法治國要求必須形成完善的黨內法規體系，全面從嚴治黨的關鍵也在于建設黨內法規體系這一從嚴法度。因此，黨內法規體系作為依規治黨的規范體系是習近平依規治黨思想的重要組成部分。黨內法規體系建設必須要以黨章為根本，立、改、廢并舉，兼顧銜接協調的國家法律，以此，才能形成新形勢下黨內法規建設的新章法。

（一）構建以黨章為根本、配套完備的黨內法規體系

推進依規治黨的長遠之策、根本之策是建設完備的黨內法規體系。依法治國、制度治黨和依規治黨三者必須統一為一體，共同推進、統籌安排，只有這樣，才能履行好執政興國的重大歷史使命、實現黨和國家的長治久安。歷史證明，在黨的90多年的奮斗歷程中，黨章折射出黨的理論創新過程，見證了黨的發展、壯大與成熟。建黨100周年是中國共產黨的重要歷史節點，為了提高執政能力和領導水平，我們黨必須要發揮改革創新精神，加快補齊黨建方面的法規制度短板，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供堅實制度保障。黨章是立黨之本、興黨之方、管黨之規、治黨之法。高度重視黨章的地位和作用，與時俱進修改和完善黨章，是黨的建設歷程中彌足珍貴的經驗。黨章是黨組織和黨員行為的總規范，是其他黨內法規制定和修改的“母法”。黨內其他法規都必須以黨章為依據，不能與黨章發生抵觸。

黨的實踐證明，黨章是根本大法，依規治黨的制度體系必須根據黨章制定各項具體規定，從而具體規范黨內生活。十八大以來，黨在加強黨內法規建設方面取得了新進展，出臺了一系列重要文件，為黨內法規進一步建設與發展提供了強有力的制度保障，這充分體現了依規治黨的決心。

（二）構建立、改、廢并舉的全面的黨內法規體系

十八大以來黨中央先后新增、修訂、廢除了一部分黨內法規，大刀闊斧開始進行黨的建設制度化改革以及完善黨內法規體系的系列規劃。黨中央以依規管黨治黨的決心初步建立起了依規治黨的制度體系。

首先，面對新形勢下黨內出現的新問題、新情況，黨中央審議并通過了一系列新法規、新條例、新準則。例如，為了在一定程度上提升黨內法規制定的質量以及科學化水平，黨中央頒布了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》這兩部黨內法規，這標志著中國共產黨黨內首次有了“立法法”。而《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》的頒布，是黨的歷史上第一次編制黨內法規工作五年計劃，體現了黨內法規的與時俱進，對黨內法規體系的建設具有重大意義。

其次，黨的十九大本著堅持發揚黨內民主、集中全黨智慧的原則對黨章進行修訂，這是全面推進黨內法規建設的重要之舉。黨的全國代表大會根據黨的理論創新和實踐創新對黨章進行修改，是中國共產黨的一個慣例。習近平新時代中國特色社會主義思想得到全黨全國各族人民的廣泛認同和擁護，其列入黨的指導思想的時機和條件都已成熟。因此，對黨章進行適當修改，將十八大以來的一系列重大創新成果和行之有效的成功經驗寫入黨章，是國家事業發展的必然要求和現實需要。

最后，黨的十八大以來，黨中央一攬子解決黨內法規制度，進行了兩次大規模的黨內法規和規范性文件集中清理工作，為新形勢下依規治黨、全面從嚴治黨的推進夯實了黨內法規建設基礎。2012年6月，中央啟動了黨的歷史上第一次黨內法規和規范性文件的集中清理工作。通過兩個階段的清理工作，首次摸清了中央黨內法規體系的“家底”，梳理出規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內法規和規范性文件1178件。同時，將同黨章、黨的理論路線方針政策相抵觸的、同憲法法律不一致的、明顯不適應現實需要的以及已經有新的法規和規范性文件來代替的黨內法規和規范性文件宣布廢止。

（三）構建與國家法律銜接協調的黨內法規體系

中央開展的首次黨內法規清理工作，在促進黨內法規與國家法律的銜接和協調方面起到了重要作用，但這僅是黨內法規建設的重要舉措之一。注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，是新形勢下加強和改進黨內法規建設的重要方面，是依規治黨的現實需要，也是全面推進依法治國的迫切需求。因此，黨內法規必須要與國家法律相互銜接、協調一致，構成嚴密的制度體系，以此形成黨內法規與國家法律相輔相成、共同推進、相互保障的局面。

首先，憲法和黨章為“根本大法”。憲法以根本大法的形式確立了中國共產黨的領導地位，同時，黨章以總章程的形式規定了黨必須在憲法和法律范圍內活動。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》要求黨內法規制定工作“以憲法為遵循，保證黨內法規體現憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一”。［3］在黨內法規的立法實踐中，切實保證法規的制定要體現黨章、憲法和法律的精神和要求，切實保障黨內法規體系與社會主義法律體系的內在統一性，為全面從嚴治黨提供堅實的依據和保障。

其次，要注重劃清黨規與國法的界線。要處理好國家法律和黨內法規的關系，避免黨內法規與國家法律重疊交叉，做到紀嚴于法、紀在法前。習近平在十八屆四中全會的報告中指出，“黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格”。［4］如果二者調整的事項范圍劃分不合理，這是不利于全面從嚴治黨和推進依法執政的。對于需要由法律調整的事項，一定要由法律來進行規范，黨規黨紀不應作出規定；對于法律沒有規定也不適合規定的事項，黨規黨紀要逐步實現全面覆蓋。同時，黨員的政治責任和法律責任必須明晰，更為重要的是，黨規和國法必須進行有效銜接。

最后，要注重黨內法規與國家法律的轉化。在黨內可以率先實行一些在全社會不具備實施條件的規范，通過對黨員提出要求以及黨員的帶動作用，不斷調整完善，在合適時機再通過立法在全社會予以實施。對于黨的改革實踐的先進經驗和制度成果，要與時俱進地通過法定程序轉化為國家法律。對于那些經過實踐檢驗應轉化為法律的黨紀，也應及時通過法定程序轉化為國家法律。

四、依規治黨的執行體系建設

制度的生命力在于執行。黨規的執行力度直接決定依規治黨的效果。依規治黨要實現真正落地生根，必須杜絕執行不力現象，建立健全制度執行體系，以強化監督執紀黨內問責為根本突破點，繼續深化國家監察體制改革，巡視巡察上下聯動，強化黨內監督，依紀依法從嚴治理腐敗問題，這樣才能確保黨內法規見實效、可問責，真正邁出新形勢下黨內法治落實的新步伐。

（一）強化監督執紀黨內問責

監督執紀黨內問責是習近平依規治黨思想的執行體系建設的首要任務，能有力地解決黨內法規執行不力現象。

一方面，十八屆中央紀委六次全會公報提出，全面從嚴治黨，要運用監督執紀“四種形態”：讓咬耳朵、扯袖子、紅紅臉、出出汗成為常態，其重點內容寫進了《中國共產黨黨內監督條例》。“四種形態”真正體現了“紀嚴于法、紀在法前”的要求，把紀律挺在前面，以嚴格的紀律要求全體黨員，保證黨的先進性和純潔性。這既符合十八大以來全面從嚴治黨的客觀實際，也體現了黨的工作目標、工作要求和責任擔當。監督執紀“四種形態”切實把紀律挺在前面，履行黨章職責，為新形勢下深化落實全面從嚴治黨指明了方向、提供了遵循。要落實依規治黨，必須以“一把手”和黨員領導干部為監督重點，自上而下做到執紀必嚴、違紀必究。特權思想和行為是依規治黨的最大隱患，要著力健全黨內監督和法治監督制度，深化體制機制改革。同時，推行權力清單制度，公開審批流程，防止權力濫用，切實把權力關進制度的籠子里。

另一方面，習近平還強調，必須要堅持有責必問、問責必嚴，健全問責機制，并在2015年6月中央政治局第二十四次集體學習時指出，只有把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，才能形成法規制度執行的強大推動力。［5］黨內問責作為一種重要的人事制度改革，是在全面推進從嚴治黨的背景下依規治黨的一項創新舉措。黨內問責主要依據的是2016年7月中央正式印發的《中國共產黨問責條例》，條例規定了失責必問、終身問責等重要原則與措施。該條例使黨內問責走向精細化、系統化和法治化，是依規治黨的重要制度遵循。黨內問責是通過給予那些在黨的內部不能履行黨的執政宗旨和法定職責以致影響執政秩序和效果，給黨、國家和人民造成不良影響的行為否定性評價，并進行問責追究的過程。無論是從問責對象、問責方式還是問責事由上看，都凸顯了依規治黨的法度性，都是以《中國共產黨問責條例》和《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》為基本遵循。

（二）深化國家監察體制改革

十八大以來，法治反腐越來越成為反腐的長效穩定機制。加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，深化國家監察體制改革，建立集中統一、權威高效的監察體系，對于奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，具有重大而深遠的意義。

建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構是深化國家監察體制改革的目標。推進國家監察體制改革離不開科學思維方式，需要掌握和運用政治思維、辯證思維、戰略思維和法治思維。以政治思維明方向，以辯證思維抓根本，以戰略思維觀整體，以法治思維定規范。試點地區充分認識深化國家監察體制改革與依規治黨的關系，將監察體制改革提至關乎黨的事業興衰成敗和國家前途命運的高度。監察體制改革以人大決定、地方試點，設置機構、與紀委合署辦公，整合職能、集中反腐敗資源力量，豐富監察手段、完善監察程序，擴大監察范圍、明確監察對象，制定《國家監察法》為主要改革內容，以此達成國家監察體制改革的總目標。到目前為止，國家監察體制改革試點取得實效，試點省市多次召開會議，深入學習習近平總書記重要指示精神，牢固樹立“四個意識”，把責任放在心上，把擔當放在肩頭，以積極的態度、扎實的作風、堅定的信念推進試點工作，不斷發揮“施工隊”作用。通過國家監察體制改革，完善了黨和國家自我監督體系；健全了反腐敗領導體制；構建了集中統一、權威高效的監察體系；實現紀委、監委合署辦公，機構、職能和人員全面融合；實現對行使公權力的公職人員監察全覆蓋等成效。

（三）開展巡視巡察上下聯動

巡視制度是中國共產黨進行黨內監督的一項重要制度。黨的十八大以來，為加強反腐斗爭中的壓倒性優勢，黨中央高度重視巡視工作，要求必須開展好巡視巡察上下聯動，并作出了一系列加強和改進巡視工作的重大部署。黨中央賦予巡視制度新的活力，把巡視工作作為全面從嚴治黨的重大舉措。

十八大以來，黨中央更加明確了巡視工作的目標、任務和效果，以此明晰了巡視巡察的工作思路。首先，巡視工作的目標是服務于黨風廉政建設和反腐敗斗爭。黨風廉政建設和反腐斗爭是黨中央高度重視巡視工作的一個重要緣由，巡視工作有利于解決反腐敗斗爭中的人情關系問題，有利于解決“一把手”的權力監督問題，有利于解決官官相護現象。其次，巡視工作的任務包括領導干部是否存在貪污腐敗等嚴重問題、是否存在“四風”問題、是否存在違反政治紀律的紀律問題等。巡視組是中央的“千里眼”，必須為黨、為人民發現隱藏深處的腐敗問題、“四風”問題和紀律問題。領導干部特別是主要領導干部是巡視巡察的重點對象，他們是黨和國家政策的制定者和決策者，掌握很大的權力，是監督的薄弱環節。最后，巡視工作的效果是要實現“善于發現問題，發揮震懾力，遏制腐敗蔓延勢頭”。制度的關鍵在于執行，通過巡視巡察，發現領導干部所存在的問題，不能置之不理，必須要充分發揮黨中央黨風廉政建設和反腐敗斗爭的決心，維護巡視巡察的嚴肅性和權威性，產生震懾力，遏制腐敗蔓延的勢頭。總之，就是要通過嚴密的巡視工作解決各地各部門存在的突出問題，這才是巡視工作最終要達成的效果。