論我國海洋漁業補貼法律制度的完善
——以生物多樣性為視角

李婉婷，吳喜梅

（華東政法大學國際法學院，上海，200333）

漁業資源關乎糧食安全、國際海洋貿易、海洋環境保護等多方議題，因此長期受到中央的高度關注，是國家戰略的重要議題。①如《國務院關于印發全國海洋經濟發展規劃綱要的通知》（國發［2003］13號）中提出“逐步把中國建設成為海洋強國”，“十八大報告”再次強調“發展海洋經濟，保護海洋生態環境，建設海洋強國”的任務，隨后，“十三五規劃”又提出拓展藍色經濟空間、推進海洋生態文明建設。而先前，在“十一·五規劃”、“十二·五規劃”，以及2014年、2015年的《政府工作報告》中均有提及“發展海洋經濟”、“合理開發利用海洋資源”等。以漁業補貼政策發展海洋經濟，是世界各國的普遍做法，然而，漁業補貼帶來諸多“負面效應”，但作為唯一具有可操作性的《補貼與反補貼措施協議》（SCM），其規范作用卻愈加“力不從心”?，F在全球75%的魚類種群的捕獲量已達到或超過其生態極限，［1］根據聯合國農糧組織最新發布的《世界漁業和水產養殖狀況》報告，全球約有90%的經濟魚類種群已經被過度開發或者完全開發。因此如何通過規制漁業補貼以加強漁業資源的保護、增殖、開發和合理利用，保護海洋漁業資源生物多樣性，是當今國際社會和中國的重要議題。②《可持續發展世界首腦會議實施計劃》第四部分“保護和管理經濟和社會發展的自然資源基礎”第30段特別強調該項議題，并制訂了一系列應當采取的行動，如維持種群數量或使之恢復到可以生產最佳可持續產出的水平，以期為枯竭的種群緊急實現這些目標等。國內學者對“漁業補貼”問題的研究主要集中于對漁業補貼概念與分類的考察和界定、［2］對域外漁業補貼政策的介紹和比較研究、［3］WTO中有關的漁業補貼議題。［4］本文試圖以“生物多樣性”為視角，分析漁業補貼法律制度在保障海洋經濟、環境發展中的作用及其完善方式。③需要說明的是，為了論述方便，未經特別說明，本文所稱的“法律制度”包括政策在內。

一、漁業補貼與生物多樣性的內在聯系

“漁業補貼”一詞并未有世界通行的定義，各國及國際組織在此問題上通常呈現出自由主義的姿態，以回應其經濟需求或組織宗旨。由此可見，“漁業補貼”本身是個開放、動態的概念。而“生物多樣性”的概念，雖在生物學、生態學及生物地理學上各有不同，但就法律角度而言，目前較為公認的定義來源于《生物多樣性公約》（Conservation on Biologi?cal Diversity，CBD），其賦予“海洋生物多樣性”較為廣闊的含義，涵蓋了整個海洋生態系統以及各組成部分間的多樣性。在中國語境下探討“生物多樣性”與“漁業補貼”之間的內在聯系，則是以符合海洋生態環境保護需求為視角，以海洋漁業補貼為杠桿，對現有經濟活動進行有效的規制，目的在于符合國際社會對海洋利用的趨勢，以更好融入國際海洋經濟秩序。

漁業生物經濟學通過分析生物系統和經濟運行的關系，建立簡單的生物經濟學模型，將種群繁殖動力、種群生長和死亡、漁獲努力量以及與漁獲努力量相關的作業時間、漁船漁具等因素統統納入，以此科學地分析漁業補貼與魚類資源的關系。而這一分析模式業已成為各國實施漁業管理、制定漁業補貼制度的依據，這其中最具代表性的是Gordon-Schaefer模型。①Gordon-Schaefer模型是由一位美國生物學家（M.B.Schaefer）所創立的邏輯斯蒂克模型（the logistic model）和兩位加拿大經濟學家（H.S.Gordon和A.D.Scott）所創立的漁業經濟學模型結合而成的,而Schaefer的邏輯斯蒂克模型又是根據英國生物學家E.W.Holt的增殖理論（the propagation theory）和他的同行C.Petersen的增長理論（the growth theory）發展起來的。

該模型通過一系列復雜的函數模型嵌套，從最簡單的靜態魚類個體生長率和種群生物量之間的關系入手，推至群體生物量的變化和種群生物量之間的關系，并逐步加入自由準入、漁獲量等變量因素，最終模擬出現有動態漁業補貼與生物多樣性的關系。該模式得出，在引進補貼初期，捕撈業利潤率會因補貼帶來的成本降低而不可避免地有所上升；但是，最終業已提高的利潤率很大部分會因捕撈業的擴張而被抵消，擴張的捕撈業必然導致海洋生物資源的縮減、生物多樣性減少。由此，捕撈需求量無法得到滿足，但政府會因此加大補貼，從而最終陷入惡性循環。

二、我國漁業補貼法律制度現狀及其缺陷

（一）我國現行漁業補貼法律制度

我國漁業法律體系內共有相關法律15部，包括《漁業法》、《海域使用管理法》等。另有行政法規如《漁業法實施細則》、《水產資源繁殖保護條例》等；地方性法規、規章，如《廣東省休閑漁業管理辦法》；其他規范性文件，如《國家重點保護野生動物名錄》；涉外法和國際法，如《遠洋漁業管理規定》。除此以外，黨和國家基于某些漁業社會的特殊需要，在法律缺位時，也會制定相關政策規制漁業發展。

我國漁業補貼的發放主體分為中央和地方兩級。中央一級補貼體系以農業部（漁業局）為主體，以財政部、國土資源部等部委為補充，地方與之相似。除政府外，諸如中國農業發展銀行、中國漁業協會等具有政府背景的公共服務機構也會發放相應的漁業補貼。

我國同日本相似，都未就漁業補貼制定專項法律。而是以《漁業法》為基礎，在漁業行政管理，漁業資源保護、增殖，漁業水域環境保護，漁業產業運行及管理類法律規范，港口、港航、漁港、漁船、無線電及相關領域，對漁業補貼加以規制。

（二）我國漁業補貼制度缺陷

我國漁業補貼制度經過多個階段的摸索，雖取得了一定成效，但仍存在諸多缺陷。

第一，就漁業補貼法律體系而言，漁業補貼相關立法不完善，高層次漁業補貼法律、法規缺失。我國并未就漁業補貼以全國人大或全國人大常委會立法的方式予以確立，缺少漁業補貼基本法。漁業補貼基本法的缺失，使漁業補貼的運作缺乏導向，政策制定往往背離初衷，相互間也常有沖突，政策制定缺乏范式，朝令夕改。

第二，就適應漁業補貼立法內容而言，漁業補貼結構不合理，種類缺失，不利于漁業可持續發展。［5］漁業補貼投入規模最大即是漁業燃油補貼，或是促進捕撈量的遠洋自捕魚進口免稅補貼，抑或對企業建造遠洋漁船、設備給予補助等類屬船舶制造的補貼，上述項目都易使漁民捕魚作業量增大，造成漁業資源銳減，生物多樣性受損，不利于漁業可持續發展。［6］

第三，從執法方面而言，缺乏對漁業補貼實施的監管?，F有漁業補貼的實施由中央、地方兩級政府執行，但因缺乏立法規制，漁業補貼的執行協調性、整體性差，漁業補貼資金發放重疊和缺失現象并存，補貼的實施效果大打折扣；再者，因立法監管的缺失，缺乏對權力濫用、權力不作為后果的懲治，政策往往無法落實于行動。

三、漁業補貼法律制度域外考察

歐盟和日本對漁業補貼的投入分居世界第一、第二，具有較強的典型性。因此，以生物多樣性為視角梳理二者的漁業補貼法律制度，將有助于我國漁業法律制度的構建。

（一）日本的漁業補貼法律制度

1.日本漁業補貼法律

日本漁業法律體系完備，對漁業補貼的調整涉及資源、環境、財稅、行政等諸多法律關系。現下，日本以《漁業法》和《水產業基本法》確立日本的基本漁業制度，前者列舉了基本的漁業權利，后者綜合規范了新世紀水產業發展戰略和政策措施，共同厘清了日本漁業基本經濟關系。而包括海洋資源管理、總可捕量（TAC）制度和允許捕撈努力量（TAE）制度、漁業組織建設、生產標準化、從業者規范等在內的其他方面，則由對應法律加以規制，如《漁業資源保護區法》、《漁業合作協會法》、《中小漁業融資保證法》等。

2.日本漁業補貼政策

為配合日本漁業法律制度，日本漁業補貼政策明確確立了補貼旨在確保漁業的健康發展和水產品的穩定供給的目標。通過考察可以發現，日本并未以制定《漁業補貼法》的方式進行立法規制，而是借助一個完備的法律體系，通過相關漁業補貼政策配合，貫徹“建設資源管理型漁業，保護魚類生物多樣性，保證漁業可持續發展”的理念。筆者認為日本與我國地理位置相近、法律制度頗有淵源，在討論我國以生物多樣性為視角構建漁業補貼制度時，應當借鑒參考日本立法模式。

（二）歐盟的漁業補貼法律制度

1.歐盟漁業補貼法律

歐盟漁業法的法律淵源分為三類：一是歐盟基本法（primary law）中有關漁業的條款，例如《歐洲共同體條約》第32條至第38條就歐盟共同漁業政策問題作出特別規定；二是次級漁業法（secondary laws of fisheries）；三是歐盟法院（ECJ）裁決的有關漁業的判例法。歐盟共同漁業政策（CFP）的法源基礎是1957年簽訂的《羅馬條約》。①參見《歐洲經濟共同體條約》（1957）第三條第四項提及當時的歐洲經濟共同體應當共同農業（Common Agriculture Policy，CAP）與共同漁業政策（Common Fisheries Policy）。1970年歐共體六個創始國制定的兩個條例②See Council Regulation（EEC）No.2141/70 and No.2142/70.確立了共同漁業政策最重要的基本原則——共同水域平等捕撈原則，該原則為歐盟一系列漁業資源養護措施提供了法律基礎。歐盟漁業法律體系呈現多層次、多門類、多形式而等級少的特點，以原則性和全面性法律、法令為主，漁業與海洋部長發布的具體性、針對性條例為輔。

而立足生物多樣性保護視角，歐盟為進行資源保護制訂了名目眾多，內容廣泛的漁業法規，并以此規范漁業補貼。如《漁業發展法》、《漁業改進貸款法》、《漁業價格支持法》等。

2.歐盟漁業補貼政策

1983年，以歐盟漁業部長理事會通過的三個決定為標志，③See Council Regulation（EEC）No.170/83、Council Regulation（EEC）No.171/83和Council Regulation（EEC）No2908/83.共同漁業政策在歐盟全面實施，該政策幾經修改，最終確立了促使漁業資源永續經營的目標，［7］支持這一目標的基礎即“歐洲漁業基金”（Europe Fisheries Fund，EFF）。

相較各國及歐盟原有“漁業輔導財政援助辦法”的漁業管理架構，“歐洲漁業基金”進行了大幅簡化，并確立該基金的最終目的在于促進漁撈能力與漁業資源平衡，保護環境與自然資源。歐洲漁業基金在以下五個領域進行規劃：（1）調整歐盟漁船隊，更新漁船漁民技術；（2）漁業生產聯動可持續發展：支持有機養殖漁業發展以保護野生海洋生物資源，投資加工生產設備機具擴張與現代化，鼓勵各地區銷售當地持有漁貨；（3）公益措施：第一，經營者、生產者組織自發聯動政府相關部門以促進集體利益的實現，如投資改善現代化港口設備，加快卸貨速度，增加廢棄物處理設備等；第二，通過恢復內陸水域水生動植物生態、修復遷徙物種之遷徙路線以及其他棲息地，保護水生動植物；（4）鼓勵沿海地區漁業經濟體系多角度發展；（5）對為執行歐洲漁業基金管理規則而進行的相關作業給予技術援助的財政。［8］

四、我國海洋漁業補貼法律制度完善建議

過量捕撈已使漁業資源處于崩潰的邊緣，漁業補貼對此難辭其咎。［9］但為確保各國、各地區資源價值不受損害，漁業補貼作為經濟激勵仍會長期存在。［10］因而，基于對漁業可持續發展認識的深入，筆者認為，我國應在此趨勢下搶占先機，盡早完善我國漁業補貼政策，使之滿足漁業可持續發展的需要，適應全球漁業發展趨勢，努力在完成自我變革后，引領國際漁業社會秩序的制定，爭取發言權，為我國漁業發展在國際社會上開辟更大領地。

（一）制定《漁業補貼法》

筆者認為，漁業補貼法律體系應以《漁業法》為基礎，以《漁業補貼法》這一基本法為主體，輔之以其他特別法。通過《漁業補貼法》這一漁業補貼基本法的制定，明確我國漁業補貼目的、作用，為漁業補貼政策制定提供導向并作出規制，對漁業補貼的發放管理部門及漁業補貼受眾予以明確，明晰各方主體的權利和義務。

如前所述，我國現有漁業補貼法律體系雜亂無章，內容繁復。制定《漁業補貼法》現下極具可行性，原因有二：其一，可為現有漁業補貼立法及政策進行統領性梳理；其二，遵循《漁業補貼法》規定之原則、綱領，補充現有立法、政策的不足。

具體而言，《漁業補貼法》應包含以下主要內容：第一章，總則。明確該法制定目的、中心思想、基本原則，并以定義方式明確漁業補貼范圍，明晰漁業補貼的發放主體客體（對象）及其權利義務。第二章，漁業補貼特別法及相關政策制定程序。具體可包含立法及政策制定流程、明晰不同層級立法及政策制定機關和相關權力義務。第三章，明確法律責任，使漁業補貼發放部門權責一致，而漁民、企業維權有門。

值得提出的是，筆者認為制定《漁業補貼法》中漁業補貼特別法及相關政策制定程序一章時，應著重強調兩者的制定需要將漁業補貼放置于漁業整個產業鏈條中的視角，立足生物多樣性架構本法，以使漁業補貼起到調整整個漁業社會關系的作用，真正發揮保護漁業環境和生物多樣性的作用。

（二）完善漁業特別法

合理完善的漁業補貼結構可以極大促進漁業的可持續發展，現有漁業綠色補貼的缺失，反映出了漁業產業發展過程中科研環保方面的薄弱甚至空白。據此，我國應在立法上有所反映。如，借鑒日本、歐盟，新增漁業資源保護法律等特別法，使對該項下涉及的漁業補貼得以規制，成為漁業補貼法律體系中的重要補充。

具體而言，為跟上國際漁業社會發展速度，我國正大力推進漁業現代化，立法應對新興產業行業予以規制，在立法中體現政府對技術研究與發展、技術轉移等的補貼的支持與規制；在國際交流方面，以原則性規定，規制國際合作資金的使用、遠洋漁業免稅的范圍等；在從業者特別法制定中，注重保證漁民生產生活等基本保障的安排；在漁業市場交易環節，針對漁業市場交易的特性進行立法規制，彌補一般法律的空白。

（三）加強漁業執法

使漁業執法服務于漁業，首先應有法可依，因而，制定部門執法抑或聯合執法的行政法規勢在必行。立法應優化現有漁業部門的權責分配，確定各自分工，對有關機構進行簡化合并，可嘗試如日本、歐盟的漁業執法管理模式，統一領導，垂直管理，改變目前管理混亂、效率不高的執法現狀；再者，要建立公開透明的漁業補貼政策運行的政府內部和社會監督體系；最后，作為對漁業執法侵權的救濟措施，基于漁業本身的特殊性，在我國現有的國家救濟制度與行政復議制度上，筆者建議建立漁業侵權的國家救濟制度與行政復議制度，制定專門的漁業侵權國家賠償（補償）法律法規作為特別法。

五、結論

漁業補貼作為漁業發展的重要組成部分，將會繼續存在于各國的漁業政策中，但基于現有海洋漁業資源狀況，支持傳統的粗放式漁業發展的漁業補貼必須予以消除，同時加大對教育科研、技術推廣，特別是資源環境補貼的投入，以保護海洋生物多樣性，促進漁業可持續發展。

漁業補貼主要地區日本、歐盟在確立以保護生物多樣性，促進可持續發展的漁業補貼政策中卓有成效。我國也應在結合本國國情的情況下，借鑒日本、歐盟的漁業補貼法律制度：制定《漁業補貼法》，確定漁業補貼的目的、作用，明確漁業補貼服務于可持續發展的漁業的基本職能；其次，漁業補貼特別法的制定過程中，健全漁業補貼種類，注重漁業補貼結構的優化，使我國漁業產業發展的各個環節都能得到有效規制與支持；同時，加強漁業補貼法律制度實施的監管。