外商投資準入“負面清單”管理模式國外研究述評與展望

楊 杰，葉小榕

（1.安徽財經大學國際經濟貿易學院，安徽蚌埠，233030；2.海軍蚌埠士官學校供應保障處，安徽蚌埠，233012）

一、引言

改革開放以來，中國經濟發展取得的輝煌成就舉世共睹，在此過程中外資作用功不可沒。聯合國貿發會議發布的《2013年世界投資報告》顯示，2012年中國引進外資約為1210億美元，位居全球第二，仍是跨國公司首選的投資目的地之一。與此同時，我國積極實施“走出去”戰略，鼓勵有實力的企業進行海外投資。2012年中國對外直接投資高達840億美元，已成為全球第三大對外投資國。伴隨WTO紅利的日漸消退、區域性雙邊和多邊經貿談判進程推進與國際投資規則體系的加速重構，我國如何全面提高開放型經濟水平，實施更加積極主動的開放戰略，做到以開放促改革，以改革促發展，更好地參與全球經濟治理值得我們深思。而外商投資管理模式與外資利用效率、國際投資規則重塑、國際經濟紅利分配、我國更好地參與全球經濟治理、實施更加積極主動的開放戰略、改革涉外經濟管理體制緊密關聯，正日益成為人們關注的焦點。現行外商直接投資管理主要采用“正面清單”模式，隨著“負面清單”廣為區域經貿談判所采用，外商投資管理實現由“正面清單”向“負面清單”的跨越勢在必行。“負面清單”即為“否定列表”，標明一國禁止外資進入或限定外資比例的行業所在，遵循“法無禁忌即可為”的原則，是一種國際通行的外商投資管理辦法。我國應通過上海自由貿易區“負面清單”管理模式的試點積累經驗，憑借其“可復制，可推廣”的特點加速外商投資“負面清單”管理的實施與推廣，并以“負面清單”為推手加速中美、中歐雙邊投資談判（BIT）進程，實現我國投資現行規則與國際投資新規則的無縫對接、獲取改革開放新紅利與經濟發展新動力。國外學者有關外商投資“負面清單”管理模式的研究起步較早，并取得較為豐碩的成果。本文通過對國外“負面清單”相關研究進行梳理與評述，以期明確現有研究的貢獻與不足，進而探尋該領域未來的研究方向。

二、外商投資“負面清單”管理模式實施現狀與影響

Ganesan認為與經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）現行的“負面清單”和“自上而下”管理模式不同，發展中國家倡議采用“正面清單”和“自下而上”模式。在這點上，服務貿易總協定（General Agreement on Trade and Service，GATS）通過混合途徑提供了行之有效的方式，即：產業開放采用“正面清單”，而“市場準入”和“國民待遇”的限制實行“負面清單”。Kim分析了外商直接投資對韓國經濟發展的促進性，研究指出韓國政府于1984年以“負面清單”取代“正面清單”管理外商直接投資，“負面清單”未列明的工業將全面對外資開放。Moran、Gugler和Tomsik指出作為多邊投資協定重要參考范式的北美自由貿易協定（North American Free Trade Area，NAFTA）及美國-烏拉圭和美國-盧旺達雙邊投資協定（Bilateral Investment Treaties，BITs）、日本-韓國和日本-烏茲別克斯坦雙邊投資協定、日本-新加坡經濟合作伙伴關系（EPA）均采用“負面清單”方式，“負面清單”與“正面清單”相比靈活性小，國家一些重要的政策工具被剝奪，最為關鍵的是當一國對外簽署“負面清單”時，很難預測產業和部門未來的發展與特征，并且結合“國民待遇”與“最惠國待遇”使得東道國對這些行業外資進入管控的靈活性進一步降低。因此，發達國家傾向于使用“負面清單”，而“正面清單”管理模式則受到發展中國家青睞。Brown和Stern認為雙邊投資協定和“負面清單”也不是拉動經濟和刺激投資的萬能藥，亦存在自身缺陷，對不同締約方國民經濟與投資的影響也存在較大差異。如基于“負面清單”的雙邊投資協定而言，由于“負面清單”框架過于簡單，參與國家相對較少，新的產業的出現、各種風險無法窮盡，使得“負面清單”相關條款尤其是服務業條款設計時易出現遺漏之處。同時，“負面清單”的實施往往會導致發展中國家國內市場過度開發，具體表現為經濟相對落后，產業競爭力較弱的談判方承受壓力巨大。

三、外商投資“負面清單”管理模式經驗借鑒與國際對比

（一）國外外資“負面清單”內容設定與改進

Myrna研究顯示于1996年10月24日生效的菲律賓“外商投資負面清單”（Foreign Investment Negative List，FINL）內容較之以往有所縮減，“負面清單”的瘦身進一步擴大外商直接投資進入領域。“負面清單”分為兩類，“負面清單A”行業設置主要遵循憲法和具體規章原則，涉及大眾傳播媒體和小規模采礦業；“負面清單B”列明與國防、健康與道德風險、當地中小規模工業保護相關的經濟行為范疇，包括輕武器和火炮制造業、桑拿和蒸汽公共浴池等。Thomsen研究了東南亞四國（馬來西亞、印度尼西亞、泰國和菲律賓）外商直接投資政策的變化，指出截至1999年，唯有馬來西亞尚未實行負面清單，其他國家（印度尼西亞、泰國和菲律賓）均已實現由“正面清單”向“負面清單”的跨越。并且印度尼西亞、泰國和菲律賓正致力于加速投資自由化與“負面清單”內容減量化進程，并且以此為動力刺激區域經濟增長。

（二）外商投資“負面清單”管理模式國際對比

Siriwardana、Pepera、Gordhan將印度與斯里蘭卡“負面清單”內容進行比對，得出印度“負面清單”內容相對簡潔，而斯里蘭卡“負面清單”條目繁瑣，基本覆蓋農業各產業。并且進一步分析了印度與斯里蘭卡自由貿易協定對斯里蘭卡經濟產生的影響，研究表明對于自由貿易協定下無法獲取最大收益的國家而言，“負面清單”無疑是次優的解決方案。Sauve研究得出“負面清單”備受美國和一些發達國家青睞（歐盟除外），這些國家“負面清單”的簽訂通常以北美自由貿易協定和優惠貿易與投資協定為范本。并且指出根據經濟合作與發展組織以內含“負面清單”的協定為樣本進行研究顯示，不同國家地區服務業“不符措施”保留比例有所不同，加拿大和美國為76.9%，拉丁美洲樣本國家（阿根廷、巴西、哥倫比亞、智利、墨西哥和委內瑞拉）近81.6%，調查的轉型經濟國家（捷克共和國、匈牙利和波蘭）這一比例高達94.1%。Woolcock、Gagne對比分析美國自由貿易協定與WTO服務貿易協定、歐盟對外簽署雙邊與多邊投資協定及自由貿易協定所沿用的不同外資管理方式。研究表明歐盟主要采取“自下而上”或以“正面提單”途徑對外簽署雙邊與多邊投資協定，在這種方式下只有協定所涉及行業與政策措施承諾自由貿易，因此對于協定外行業、政策領域和敏感部門（視聽服務業）具有較強靈活性。而美國在服務貿易與投資領域則傾向于以更為自由的“自上而下”或“負面清單”的方式制定相關條款，并倡導以“負面清單”為基礎加速雙邊和多邊投資談判進程。

四、“負面清單”對貿易與投資自由化的促進性分析

（一）“負面清單”對貿易與投資影響不顯著

Hoekman、Saggi和Hallward-Driemeier認為鑒于國家制度環境與規則的差異性，雙邊投資協定在給企業帶來諸多不確定性的同時，易誘發高額交易成本。采用“負面清單”管理模式的雙邊投資協定并未對外商投資行為產生影響。Weerakoon和Thennakoon認為2006年7月執行的南亞自由貿易協定，采用“負面清單”模式允許締約國對某些行業予以保留，這些行業區域內無需完全減免關稅，這一政策使得約占區域進口總量53%的行業被排除關稅減讓議程之外，“負面清單”模式對貿易促進性相對有限。此外南亞自由貿易協定滯后于區域內國家簽訂的雙邊投資協定（“負面清單”內容更為簡潔），長此以往南亞自由貿易協定將有可能被雙邊或多邊投資協定所取代。Chanda指出不僅自由貿易協定，甚至優惠貿易安排在談判時都普遍采用“負面清單”模式，“負面清單”的繁簡程度將直接影響到各經濟體間雙邊或多邊經貿談判進程。盡管印度一直致力于縮減“負面清單”內容，但其較長的“負面清單”列表仍在一定程度上阻礙了印度與東盟自由貿易協定談判進程。同時，總結得出：茶葉、咖啡、黑胡椒和紡織品已成為印度“負面清單”內容設定的主要特征。由于印度“負面清單”內容繁瑣，因此對貿易與投資自由化的影響并不顯著。

（二）“負面清單”加速貿易與投資自由化進程

Nath基于亞太組織貿易與投資自由化的視角闡述了實施“負面清單”管理的意義，指出“負面清單”外資管理模式的實施有助于加速亞太地區經濟增長與區域經濟一體化進程，并且列舉了“負面清單”與“正面清單”相比較，其所具有的六大優勢。Magiera將2007和2010年印度尼西亞投資負面清單中涉及醫療服務、高等教育、電訊和快遞服務業相關條款內容進行逐一比對，指出“負面清單”的實施有助于放松外匯管制，開放國內市場，促進公平競爭和吸引外資。同時指出敏感行業投資的放開將會使印度尼西亞遭遇經濟和政治困境，認為“負面清單”外資管理模式在實施過程中，強化政府政策導向和進一步細化負面清單產業條款的內容是十分必要的。Brown和Stern指出美國在對外簽訂雙邊投資協定時普遍采用“負面清單”模式，這在一定程度上促進了除敏感行業（包括：通訊、海事、航空運輸和金融服務業等）以外其他行業貿易與投資自由化。同時，還指出“負面清單”外商投資管理模式和美國雙邊投資協定2012版也為其他國家或地區貿易與投資自由化提供了參考的范本。Thomsen發現外商直接投資與經濟復蘇、經濟可持續發展關聯顯著，在金融危機之后加速投資自由化意義深遠。“負面清單”因為可以推動雙邊與多邊投資談判，加速國際投資自由化進程，正日益成為衡量貿易自由化和一國經濟開放程度的有用基準。研究指出截止1998年，印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓和泰國中僅馬來西亞未實施“負面清單”，這主要緣于馬來西亞意欲提升馬來西亞土著居民對各行業國有資產的所有權，從而對國外投資加以限制。Bhattacharya認為孟加拉、不丹、印度、緬甸、尼泊爾、斯里蘭卡和泰國七國多邊技術與經濟合作團隊是亞洲新興次區域層面重要的合作形式。通過對其與日本（該組織第二大貿易伙伴）貿易一體化合作現狀分析、面臨機遇與挑戰探討與基于引力模型的實證檢驗，得出盡管各方以“負面清單”形式做出了各種保留，但緣于大范圍關稅減讓與各種限制措施的消除使得七國多邊技術與經濟合作組織與日本的經濟合作在很大程度上促進了區域內的貿易一體化進程。Kawai分析指出在世界自由貿易協定的發展進程中，亞洲可謂是后來者，但在當下各種自由貿易協定縱橫交錯，編織成網的格局下，各經濟力爭緊固于輪軸，規避被輻條化的風險，從而使得亞洲經濟地位的重要性位列前沿。同時，亞洲自由貿易協定負面作用（如意大利面條碗效應）備受關注。隨著政策制定者聚焦于自由貿易區成本降低和利潤最大化，負面清單外資管理模式重要性尤為凸顯。盡管阻力重重，但亞洲各國農業“負面清單”內容有望進一步縮減，這將加快亞洲貿易與投資自由化進程。

五、內含“負面清單”的協定對締約國經濟與福利影響的實證檢驗

國外專門研究“負面清單”對締約國經濟與福利影響的文獻較少，通常研究內含“負面清單”的協定（如：自由貿易協定和雙邊投資協定）對締約國經濟和福利的影響。Egger和Pfaffermayr基于跨國公司知識資本模型驗證了內含“負面清單”的雙邊投資協定對對外直接投資（OFDI）產生的影響，研究指出OECD國家之間生效的雙邊投資協定（BITs）促進雙邊投資存量的增加。Neumayer和Spess；Desbordes等認為雙邊投資協定有別于國家制度環境，其作為連接兩國的雙邊制度紐帶，對企業投資的區位選擇產生重要影響。文章從國家層面實證檢驗了雙邊投資協定（BITs）對發展中國家吸引外資的促進性。研究表明雙邊投資協定通過縮減產業投資的各種限制條款、加速利用外資的自由化及貿易與通關便利化、保障投資者的資產與權益、使投資者享受準入前國民待遇等，促進雙邊投資的增加，尤其對發展中國家招商引資促進作用顯著。Lee和Park；Lee基于國家貿易傳統引力模型，增加國家偏好指標、制度指標、國家間顯性與隱性邊界有關的貿易成本等變量，實證檢驗了自由貿易協定對貿易便利化的影響，指出區域自由化進程主要驅動因素所在。Baltagi等通過空間層次聚類分析考察自由貿易協定對歐盟各國引進FDI的影響，研究顯示自由貿易協定對東歐和中歐引進外商直接投資表現為促進性的同時，制約了西歐國家引進外商直接投資的增加。Weerakoom指出印度——斯里蘭卡自由貿易協定的簽署和負面清單的實施，對兩國貿易、投資與經濟起到了一定促進作用。無論是制造業還是服務業，印度在斯里蘭卡投資增速均較快。但與之形成鮮明對比，斯里蘭卡對印度投資增速較慢。Pepera運用全球貿易分析模型（Global Trading Analysis Project，GTAP）分析了采取不同貿易政策（完全自由貿易、采用“負面清單”模式的部分自由貿易、采取不同區域一體化形式）對斯里蘭卡經濟和福利的影響。結果顯示對于斯里蘭卡而言，多邊貿易自由化是其最佳的貿易政策選擇。南亞關稅協定次之，對斯里蘭卡經濟促進性不及南亞自由貿易協定和印度——斯里蘭卡自由貿易協定。Tobin和Rose基于1984～2007年97個國家的總體數據實證檢驗了雙邊投資協定（BITs）對發展中國家引資的影響，檢驗結果顯示簽訂雙邊投資協定有助于發展中國家吸引外商直接投資，但東道國制度因素與簽訂雙邊協定（BITs）總數也是重要的影響因素。Peinhardt和Allee選取與美國簽署自由貿易協定（FTA）的國家為樣本，實證檢驗了自由貿易協定（FTA）與負面清單對締約國引進外資的影響，結果顯示自由貿易協定（FTA）與“負面清單”對引資促進性并不十分顯著，只在少數幾個國家表現為正效應。Gopalan和Malik基于不完全替代的框架分析了印度和巴基斯坦貿易“負面清單”外商投資管理模式的實施對兩國煙草業、醫藥制造業、汽車零配件加工制造業、服裝、皮革制品、運動商品、鞋襪、造紙等行業產出及兩國福利的影響。指出“負面清單”外資管理模式的實施對兩國不同產業和福利產生的影響存在一定差異。

六、現有研究文獻評價與未來展望

通過對現有“負面清單”相關研究文獻的梳理，我們可以得知國外學者對外商投資“負面清單”管理模式進行了有益的探索，概括起來主要涉及以下幾個方面內容：

一是“負面清單”內涵闡述與實施現狀分析。對“負面清單”概念及與“正面清單”的異同進行比對；對采用外商投資“負面清單”管理模式的國家（或地區）、雙邊和多邊投資談判、自由貿易協定進行分類總結；得出外商投資“負面清單”管理模式在發達國家、新興經濟體與發展中國家在“負面清單”部分條款內容設置上的異同，并提出相應改進方向。

二是“負面清單”對雙邊與多邊投資談判的促進性分析。探討了“負面清單”正日益成為衡量貿易與投資自由化及一國經濟開放程度的有用基準。概括得出“負面清單”憑借其內容簡潔、可復制、可推廣等特點被越來越多的國際經貿談判所采用，成為加速雙邊與多邊投資談判進程的助推器。

三是內含“負面清單”的國際協定對各經濟體經濟福利的影響。理論分析與實證檢驗了自由貿易協定、雙邊與多邊投資協定對不同國家（或地區）經濟發展、福利分配、就業效應、收入差距、投資促進等方面的作用。

鑒于“負面清單”研究現狀，仍有不少問題值得深入探究，針對“負面清單”跨學科、多視角、成體系的綜合研究十分必要。未來研究有望從以下幾方面展開：第一，“負面清單”與產業政策的互動關聯研究。“負面清單”與產業安全和幼稚產業保護關聯緊密，不可將“負面清單”與產業政策孤立開來，就“負面清單”論“負面清單”，而是要綜合探討，究其本質，明確我國產業政策是實行開放導向下的保護，還是保護主導下的開放。分析充分市場準入、幼稚產業保護、落后產能淘汰、資源有效配置和國家安全的內在關聯。第二，外商投資“負面清單”管理模式國際間深入比較。區分國家性質、指導思想、經濟發展階段、經濟體規模等差異，對比分析外商投資“負面清單”管理模式國際間異同，為我國“負面清單”改進提供借鑒。第三，缺乏外商投資“負面清單”管理模式配套政策工具國際對比分析。“負面清單”遠非一紙文件，為了避免“彈簧門”和“玻璃門”現象，“負面清單”外資管理模式需要復雜的相關措施與之配套。因此，研究西方市場經濟國家“負面清單”管理模式不同配套政策、政策設計思路及政策間協調的國際比較尤顯重要。