論司法責任制

李微娜，金錦花

（長春理工大學法學院，吉林長春，130022）

司法責任制是本輪司法改革的核心和關鍵。《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）于2015年正式通過，而該意見的出臺是全面貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的“讓審理者裁判、由裁判者負責”的具體舉措，也是全面落實并完善司法責任制改革的綱領性文件。在改革的基本方向已然明確、目標要求逐步清晰之時，如何分配相關配套制度資源，使得司法責任制這一制度系統最有效地發揮保障司法公正高效的制度功能，是任何一個務實的改革者必然面對且必須關注的理論問題和實踐問題。

一、司法責任制的現實進程與內在機理

（一）司法責任制的現實進程

黨的十八大以來，黨中央進一步明確了本輪司法改革的四大主要內容，分別為：建立健全的司法責任機制，建立完善的司法人員職業保障制度，加快推進法院檢察院系統人財物統一管理制度，以及建立科學的司法人員人事管理制度。其中，建立健全的司法責任制是當前我國司法改革的關鍵任務。黨的十八屆三中全會提出，主審法官、合議庭在其職權范圍內應對所承辦的案件審判質量負責，讓審理者裁判、由裁判者負責，并將此責任期限設為終身制，嚴格錯案責任追究。黨的十八屆四中全會進一步強調，落實辦案人與責任人同一化（誰辦案誰負責），完善合議庭與主審法官辦案機制，明確司法人員權責與工作流程和標準等內容，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。2015年8月19日，中共中央全面深化改革領導小組第十五次會議審議通過了《若干意見》，并由最高人民法院于2015年 9月21日發布。2016年7月，中央全面深化改革領導小組發布了《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，該意見對于落實法官、檢察官辦案責任制，促進法官、檢察官依法行使職權、維護社會公平正義具有重要意義。2017年3月，中央政法委印發了《關于嚴格執行法官、檢察官遴選標準和程序的通知》，明確員額配置向一線辦案部門傾斜，辦公室、政工黨委、紀檢監察、培訓教育、司法技術等部門不設員額崗位，還劃定入額院領導辦案數量最低“紅線”。2017年4月，為規范審判監督管理機制，切實解決不愿放權、不敢監督、不善管理等問題，由最高人民法院制定并頒布《關于落實司法責任制完善審判監督管理機制的意見（試行）》，明確了院庭長對裁判文書的審核簽發權限、院庭長審判監督管理權力清單、案件分配機制、合議庭產生方式、審判工作機制、信息平臺應用、涉及審判人員投訴舉報的處理等九個問題。目前全國法院紛紛推動審判模式改革，創建新型審判機制；明確各類司法人員的職權，健全審判委員會制度，完善裁判文書簽署機制；明確錯案責任追究事由，規范司法人員懲戒程序，司法責任制的改革成果開始落地。

（二）司法責任制的內在機理

司法責任是指司法責任主體因不當行使司法職權而應承擔的法律上的不利后果。在權責統一理論①權責統一理論的邏輯起點肇始于公共權力的矛盾性：一方面，公民讓渡私權利形成了公共權力，由國家行使公共權力來管理社會，形成良好的社會秩序，這是公民對于公共權力的需要和期待，是權力與社會的統一狀態；另一方面，公共權力由政府私掌又有可能使其失去控制，而異化為危害社會的強權力量，這是權力與社會的對立狀態。這一對矛盾始終存在于公共權力的運行領域，因此必須嚴格遵循權責統一原則，防止公權力被濫用。之下，公共權力必須受到監督和制約，公共權力的行使主體應同為責任的承擔主體，因此，作為一種公權力而存在的司法權必須受到相應責任的制約，才能防止其行使脫離正確的運行軌道。然而，以往在司法權運行過程中案件逐級審批和請示為常態，不符合裁判親歷性和審判獨立性原則，［1］職責權限不明確、責任追究難以確定的問題比較突出。這種“審而不裁、裁而不審”的現象飽受各方詬病。因此，構建科學的法官責任制是提高案件審理質量、實現司法公平正義的當務之急。從最高院的《若干意見》及各法院關于審判責任制的規定來看，當前我國法院審判責任制改革的一個顯著特點便是權力重心下移為指向，通過賦予合議庭與獨任法官獨立的裁判決定權、嚴格限定院庭長審判管理權、大幅限縮審委會討論決定案件范圍，從而使裁判案件層級審核、審批的現象得到有效改善，促使審判權力格局發生質的變化，真正實現“由審理者裁判”。本輪司法改革既然通過一系列措施還權于審理者，那么通過相應的責任設定和追究，不讓司法權“任性”，也符合“有權必有責，權大責也大”的社會常識。

從本輪司法改革的整體背景及對司法責任制相關規范的文本考察來看，我國當前大力推進司法責任制改革，根本目的在于通過讓法官承擔起辦案主體責任，實現司法的公正、高效和權威。一是讓司法更公正。通過還權于合議庭和獨任法官的一系列措施，讓審理與裁判合二為一，建立更加符合司法言詞原則和親歷性原則的審理方式，增強法官對訴辯雙方爭議事實的真實感受，提高裁判的準確性和公正性。二是讓司法更高效。通過“讓審理者裁判”，構建以法官為核心的“扁平化”管理模式，排除層層審批的行政化運行模式，減少審理與裁判的環節，減少司法資源浪費，提高了司法的效率。三是讓司法更權威，通過科學的責任機制及日趨完善的公開機制和法院內外部監督機制等，讓司法權運行更加透明，大幅增強人民群眾對司法改革的獲得感。

二、司法責任落實的基本條件與現實障礙

（一）司法責任落實的基本條件

如果將司法責任制的制度功能預設為讓法官生產高質量的司法產品，而不是僅僅聚焦于其語義表達上的“追究責任”，那么，我們可以對司法責任制真正發揮效用的基本條件形成以下共識。

一方面，法官須享有與其責任相當的職業保障。第一，法官須能夠獨立行使判斷裁決權。對于法官而言，其對相關案件事實的認定必須是在自由意志下，以中立的立場，排除外界干擾而作出。確保法官獨立公正行使裁判權的條件，不僅包括“以庭審為中心”的法院內部履職環境，還包括“以審判為中心”的糾紛解決的外部環境。第二，法官須享有充分的人格保障。一是基本的安全保障，這是法官行使獨立審判權的現實基礎，如果基本的人身安全都處于隨時可能被侵犯的狀態，要求法官作出獨立公正的裁判屬無稽之談；二是必要的職業尊榮，法官職業尊榮感的有無及其大小都將嚴重影響司法責任制的制度效果；三是較高的薪酬待遇，這是法官行使獨立裁判權的物質基礎，法官應當享有充足的物質待遇。縱觀國外公職人員薪酬標準，法官都是位居高薪人員的前列。［2］因為，司法權的判斷權屬性決定，當一個糾紛的裁決者其基本物質生活都無法得到圓滿結果時，期待其生產出代表公平正義的司法產品的愿望很可能會落空。第三，法官不應承擔過重的工作負荷。以常識性理解，在法官能力恒定的情況下，對每一件糾紛投入的精力必然與其所作裁判的質量成正比，常年超過人體負荷的工作壓力必然導致司法產品質量的下滑。

另一方面，對司法權行使須進行必要的制約。第一，須有科學合理的追責機制。建立科學合理的追責機制，讓法官對證據能夠證明或者不能證明的法律真實負責，對選擇法律適用的準確性和合理性負責，對訴訟程序的合法性和正當性負責，可以大大提高法官的責任意識和職業良知，確保司法的質量與效率。［3］第二，須有合理的內部監督機制。根據“權力與制約同行”的邏輯，司法辦案權獨立行使的過程就應當是司法管理監督權強力運行的過程。因此，如何在遵循司法規律的基礎上通過組織、指導、評價、監督、制約等方法對審判工作進行合理安排，對審判流程進行有效監督，對審判行為進行嚴格區分，對審判質效進行科學考評，是司法責任制改革的實施者必須考慮的問題。［4］第三，要有健全的外部監督機制。一般認為，司法公開是促進司法公正、保障司法廉潔、提升司法水平的重要手段。最高法院先后出臺一系列規范性文件①黨的十八屆三中全會以來最高法院出臺的關于司法公開的規范性文件主要有：《關于推進司法公開三大平臺建設的若干意見》《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》《關于人民法院執行流程公開的若干意見》等。，依托信息技術，創建審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開等平臺，有效拓展了司法公開的廣度和深度。當前通過法院司法公開載體監督主體主要分為兩類：一類是當事人監督，當事人可以通過司法公開三大平臺、法院政務網站、12386訴訟平臺、微信微博、法院手機APP等及時客觀地了解案件進展情況；另一類是社會公眾監督。

（二）司法責任落實的保障缺失與制約難題

不能否認，當前我國法官職業保障處于嚴重缺失狀態。首先是法官依法獨立行使審判權方面。從法院內部來看，當前的司法責任制改革“還權”不夠徹底，如《若干意見》第24條中保留了院庭長對部分案件的監督權。對于這類案件，院庭長有權詢問案件進展、聽取評議結果，在與合議庭意見相左的情況下，院庭長可以將案件提交審委會或專業法官會議進一步討論。雖然《若干意見》明確規定院庭長不得直接變更合議庭決議，但不可避免地對案件結果產生一定的影響力。而且，司法實踐中對法官依法履職的干預并非僅僅來自法院內部，其他黨政機關、媒體輿論等等對司法直接或間接的干預并非鮮見。其次是法官人格保障方面。近年來，暴力抗法、傷害、威脅、要挾法官事件屢有發生，法官群體的人身安全遭受嚴重威脅。另外，經濟待遇不高、政治待遇受限嚴重影響法官職業尊嚴，尤其應正視政治待遇對法官職業尊榮感的影響。盡管司法體制改革提出了《法官單獨職務序列管理》，但按照當前干部管理體系，法院領導干部與其他機關領導干部都要歸黨委組織部門管理。這就不可避免地會出現法院行政職務與其他部門職級待遇的比較問題，而法院在職務上提升的機會較少，發展空間較為狹窄，在獲取同等職級上的機會處于劣勢，必然影響法官的職業尊榮感。最后是法官工作負荷方面。當前法官的工作壓力一方面來自過重的辦案壓力。隨著“訴訟社會”的到來，法院受理的案件呈大幅上升趨勢，［5］法官辦案壓力越來越大，一些經濟發達地區一線法官年人均辦案高達300多件。法官工作的另一方面壓力來自辦案外的工作負擔。法官承擔著各類繁雜的審判外工作，其中包括調研、開會，還包括各種社會性工作，而這些多數又都是“事關全局”的工作，讓法官不得不顧此失彼，偏離了工作重心。

另外，制約司法責任制改革后的司法權，也面臨諸多難題。首先是司法責任虛無化的危險。司法責任制的宗旨不是追究責任，而是保障法官在相關規則的制約下能夠依法獨立公正地行使審判權，司法責任的技術設計必須能夠對司法主體起到足夠的震懾作用。《若干意見》對審判責任范圍以及應當依紀依法追究相關人員的違法審判責任的七種具體情況作了明確規定，同時也對不得作為錯案進行責任追究的八種情況作了詳細規定。這類以保障司法權獨立行使為指向的司法豁免規定，從司法責任含義和范圍的變化來看，司法豁免下的司法責任較之以往不是更嚴了，而是更松了。另外，盡管《若干意見》的追責程序規定不可謂不詳盡，但追責的啟動、調查、決定都是在法院內部進行，難免會有內部袒護之嫌，加之法官懲戒委員會的構成與運作程序尚未確定，其職能效果尚且不明。其次是內部監督異化的風險。當前司法責任制改革通過司法權運行機制改革還權于獨任法官和合議庭的同時，又提出“權力與制約同行”。盡管《若干意見》明確審判監督權和管理權的行使邊界，明確監督和管理必須過問留痕，突顯保障法官獨立行使審判權的傾向，但在當前我國“一把手負責”“領導責任”的政治邏輯下，個案的審判錯誤可能會影響到法院負責人的政治前景，致使各法院的負責人基于本能的風險厭惡，必然會有“干預”司法權運行的傾向。最后是外部監督失靈的可能。近年來，我國法院系統的司法公開工作取得了巨大成就，其對提高司法權威、提升司法公信方面的作用是顯著的。但對照《若干意見》規定的應當追究相關人員司法責任的七種情形來看，無論是審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開，還是微博微信、手機客戶端等新媒體平臺，因公開的主體為法院，且內容多為過程性信息，其中鮮有可以作為追究司法責任依據的有效信息。故而，當前學界和實務界普遍暢想的通過外部監督保障司法責任落實的愿望極有可能會落空。

三、司法責任制配套機制的構建

司法責任制的落實需要構建一個閉合的、關聯的、科學的制度系統，而制度需求于現實的職業保障、司法權制約方面存在問題。據這一邏輯，司法責任制的配套制度安排至少應充分考慮以下幾個方面。

（一）加強司法人員職業保障方面

第一，應整體設計確保法官獨立裁判的制度體系。《若干意見》從法院內部維度，明確了司法權運行中的法官獨立裁判權，從規范上部分解決了來自法院內部的干預問題。但《若干意見》所保留的院庭長監督權是否會對法官依法獨立辦案形成另一種形式的干預，尚需要下一步司法實踐試驗、檢驗。從司法外部環境來看，2015年出臺的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，為防止其他黨政機關干預法院依法獨立行使審判權作了制度性努力。但是，當前法院人財物基本受制于當地黨委政府的背景下，法官對領導干預說“不”有多少底氣，是值得反思的。故保證法官獨立審判，應通過法院外部制度設計確保法院的人財物獨立。

第二，應從制度上確保法官的人格尊嚴。關于法官基本的安全保障，《若干意見》的條文敘述僅解決部分方向性問題，并未給出可操作性的指南。在人身安全保障問題上，更多的法警以及更嚴密的安檢系統，作為加強安保的技術性路徑，僅能解決法官工作場所的安全問題，法官出了辦公樓仍將處于無保護的狀態。因此，采取有效措施保護法官及其家人的院外安全，應成為法官人身安全保障的重點。這需要法院與公安部門通力合作，構建行之有效的工作機制。同時，要完善法官工作規范，提升法官安全意識，讓法官最大限度避免在互聯網泄露個人信息。［6］從《若干意見》到新近頒布的《保護司法人員依法履行法定職責的規定》，均有保護法官的人格尊嚴方面的規定。但其中多數措施并非法院以一己之力所能落實，應加快建立法院與其他政法機關之間的協同運作機制。

第三，應疏通糾紛分流解決渠道。為了不讓法官因過大的工作負荷使裁判質量大打折扣，在“訴訟爆炸”的背景下，應設計科學合理的社會糾紛分流機制。從法院內部來看，繁簡分流機制的設立是“不得拒絕裁判”法院可以采取的有效舉措。繁簡分流的機制設計，可以根據案件難易、標的額大小、罪行輕重等情況，區別適用多種審判程序，通過實現訴訟制度體系多樣化、精細化，達到公正和效率的平衡。①2016年9月最高法院出臺《關于推進案件繁簡分流的若干意見》，強調依法快速審理簡單案件，嚴格規范審理復雜案件，實現簡案快審、繁案精審，做到該繁則繁，當簡則簡，繁簡得當，努力讓人民群眾有更多獲得感；又提出了推進案件繁簡分流、優化司法資源配置方面的21條具體舉措。從法院外部來看，通過多元化糾紛化解，使部分矛盾糾紛通過非訴方式解決，緩解司法壓力，是可行的。對于法院自身而言，完善“訴訟—調解”對接機制，加快推進和解、仲裁、公證以及行政裁決、復議同訴訟的相互協調，通過構建多元化糾紛解決系統，擴大社會力量參與糾紛解決的制度化途徑，吸收更多的律師和專家參與糾紛解決工作。

（二）完善司法權的監督制約方面

第一，建立科學有效的法官懲戒制度。《若干意見》未對法官懲戒制度進行具體規定。為了實現司法責任制對法官行使司法權形成有效制約，須定制科學合理的制度，對評判主體、懲戒程序作詳盡規定。一方面，法官懲戒委員會的主體，為了確保對法官評價的專業性，須有法學專業背景的人員構成。另一方面，懲戒程序的提起上，應設計懲戒委員會的發現程序，最大限度減少法院“自查自糾”方面的不作為。

第二，建立科學的法院領導人政績評價體系。在根據司法規律建立健全審判管理制度、審判監督制度的前提下，對法院院庭長的工作評價從結果導向轉變為過程導向，以是否履行了管理職責作為主要考核標準，而非以部門司法效果作為唯一評判標準。

第三，拓展司法權運行的外部監督渠道。就法官應否承擔司法責任的判斷而言，庭審公開是當前法院司法公開內容中最能夠讓受眾獲取有效信息的環節。因此，應充分利用信息化手段，通過直播、點播等方式，加大庭審公開力度，將真實的庭審過程置于社會公眾的監督之下，讓社會監督真正成為司法責任落實的“推進器”。