國外轉基因食品安全監管制度的研究及對我國的啟示

曹 璐，胡平國

(四川省內江市農產品(畜產品)質量檢測中心，四川 內江 641000)

1 轉基因食品簡介

轉基因食品，就是通過基因工程技術將一種或幾種外源性基因轉移到某個目標生物體中，通過外源性基因在目標生物體中的有效表達，使目標生物體在形狀、口感、營養品質等方面更能滿足人們的需要。以轉基因生物為直接食品或為原料加工生產的食品就是轉基因食品[1]。

自問世以來，轉基因食品的利與弊就一直是倍受爭議的焦點，由于各國的文化背景、現代生物技術水平以及公眾對轉基因食品的認識和接受程度不同，世界各國在對待轉基因食品安全問題上，管制理念、管制措施和管制方法等方面均有很大差異。目前主要存在以歐盟、美國以及日本為代表的3種政策取向[2]。

2 國外轉基因食品安全監管制度

2.1 歐盟轉基因食品安全監管制度

歐盟的轉基因食品安全監管制度的形成受到科技、政治、經濟、宗教倫理等社會因素的綜合影響，是世界上轉基因食品安全監管最為嚴格的地區，采用 “預防原則”作為管制轉基因食品的理論基礎[3]。

歐盟通過層級分明的食品安全法規和分工細致的食品監管機構來控制轉基因食品。任何人未經許可，不得將轉基因食品投放到歐盟市場。當有新的轉基因食品被研發出來，在投放到歐盟市場之前，須經成員國國內監管機構的批準后提交歐盟審查[4]。

歐盟議會于1997年就頒布規定：非經標注“轉基因”標識的轉基因食品不得在歐盟及其成員國境內銷售。另外在《有關新食品和新食品成分的管理條例》中規定，食品中所含有的轉基因生物成分(無論是食品本身或是食品的一部分)都應該被標識，但食品中存在轉基因成分是偶然產生的或因技術所限，不可避免且其中轉基因成分低于0.9%時的兩種情況除外[4]。

另外，為了能確保投放市場的轉基因食品對人類健康或自然環境存在潛在危險時能及時撤回，歐盟還創設了轉基因食品追蹤制度。2002年，歐盟成立了歐洲食品質量安全管理局，建立了“從農場到餐桌”的可追溯系統，擁有從生產到流通全過程追蹤食品的能力，一旦發現轉基因食品會帶來潛在負面影響時，生產商和銷售商所保存的轉基因食品相關信息資料將有助于政府主管部門掌握食品的流向，及時追回問題食品[4]。

2.2 美國轉基因食品安全監管制度

由于雄厚的現代生物技術力量以及開放的文化背景，在對待轉基因食品問題上，美國采取與歐盟完全不同的管制理念，遵循“可靠科學原則”[2]。

美國采取多部門聯合監管來規范轉基因食品市場[4]。農業部、環境保護局和食品藥品管理局，3個部門各司其職，有序協作，農業部主要由其下屬的動植物衛生檢驗檢疫局和食品安全檢查局對轉基因產品進行管理，保證轉基因肉類、家禽和蛋類作為食品的安全衛生、有益健康及準確標識等消費安全；環保局則通過建立殺蟲劑容許量來管理轉基因食品作物殺蟲劑的使用和安全；食品藥品管理局根據美國《食品、藥品和化妝品法》管制轉基因食品[5]。

與歐盟對轉基因食品采取的強制性特殊標識制度不同，美國實行的是自愿標識制度。一般情況下，轉基因食品制造商可在自愿的基礎上，在標簽上對食品的轉基因性質進行說明[6]。

2.3 日本轉基因食品安全監管制度

日本國土狹小且人口密集，但作為一個糧食進口大國，日本民眾對轉基因食品安全性又存在質疑，基于以上國情，日本選擇了一種介于“預防原則”和“可靠科學原則”之間的折衷的態度來對待轉基因食品安全問題[2]。

日本是較早對轉基因食品安全做出法律規定的國家之一。目前，日本已經建立了兩個關于重組DNA生物體實驗的指南和6個關于重組DNA生物體產業應用的指南[2]。

日本對轉基因食品實行“垂直監管為主、地方監管為輔”的監管模式[8]。其監管主體包括文部科學省、厚生勞動省、農林水產省和通產省。文部科學省負責審批試驗階段的重組DNA研究；通產省負責推動生物技術在化學藥品、化學產品和化肥生產方面的應用；農林水產省主要負責審批重組生物向環境中的釋放；厚生勞動省負責藥品、食品和食品添加劑的審批，同時也負責轉基因食品安全問題[2]。在日本，申請者向食品保健部監視安全科提出申請，再由藥事、食品衛生審議會根據安全性審查準則及最新科學知識進行審議，審議結果由官方報紙公布于眾[2]。日本政府規定，轉基因農作物的開發首先要在封閉環境中展開。其次，在對環境安全性、食品安全性和飼料安全性進行認證后，實驗室開發出來的轉基因作物才能在田間種植、制成食品或上市流通，任何利用重組DNA技術開發的食品和食品添加劑，如果沒有經過安全評估，禁止進口或在日本銷售[2]。

日本對轉基因食品標識問題采用的是有限度地加工食品的全面標識制度。2001年4月1日，日本農林水產省頒布實施《轉基因食品標識法》，該法中規定必須進行強制性標識的情形有兩種：以實行了區別性生產流通管理的轉基因農產品為主要原料的食品，應標識為“轉基因食品”，以沒有實行區別性生產流通管理的指定農產品為主要原料的食品，應標識為“食品原料沒有與轉基因產品隔離”。另外在日本，當食品轉基因成分不足5%或是能證明該種食品在生產和銷售的每一階段均按照區別性生產流通管理制度執行，食品上標識“不含轉基因”則是一種自愿性標識行為[2]。

3 國外轉基因食品安全監管制度對我國的啟示

基于我國傳統的文化背景以及科學技術水平的限制，選擇一種適合于我國國情的轉基因食品安全監管制度對我國轉基因食品的進一步發展尤為重要。

3.1 完善我國轉基因食品安全法律保障制度

針對轉基因食品安全問題，我國的轉基因食品安全立法經歷了初步探索、配套實施、發展完善等三個階段[7]。1993年12月國家科委頒布了《基因工程安全管理辦法》，2001年國務院頒布了《農業轉基因生物安全管理條例》，到2009年全國人大常委會第七次會議通過的《食品安全法》，我國建立了安全評價、生產與經營許可、審批加工、標識、檢測等制度，為我國轉基因食品安全的監管和保障提供了宏觀依據。雖然這一系列制度符合我國國情并與國際接軌，但總體來說，我國的轉基因食品安全法律法規還存在一些問題。比如目前我國還沒有專門針對轉基因食品安全問題制定的法律法規；立法層次較低，僅有的一部立法等級較高的《食品安全法》又對轉基因食品一筆帶過；可操作性差；劃分安全等級的標準模糊；沒有設立專門的檢測機構和統一的檢測標準；并且在信息追溯制度、食品召回制度等方面，我國還是一片空白[7]。

借鑒國外轉基因食品安全法律法規，根據我國國情，可以在《食品安全法》的框架下，建立專門的《轉基因食品安全管理條例》，借鑒日本的立法模式，對轉基因食品安全標準及檢驗檢測標準等相關問題做出具體規定，形成三位一體的覆蓋轉基因食品生產、流通和上市全過程的安全管理模式[2，7]。

3.1.1 安全性評價制度 安全性評價是轉基因食品進入市場流通的基本前提，我國應該借鑒國外采用的實質等同原則，以其對人類健康和生態環境的影響程度為依據，制定客觀、嚴格的安全評價標準和技術規范[7]。

3.1.2 檢驗檢測制度 建立獨立的權威檢測機構，對轉基因食品進行嚴格的檢測，保證其質量和安全性；統一檢測方法和檢測標準，以國家立法的形式確定下來，采用國際社會通用的檢測方法和檢測標準，提高檢測結果的權威性。同時，結合我國的國情，確定轉基因食品需要標識的閾值，明確檢測程序和需要檢測的內容，對應該檢測而沒檢測，檢測內容不實等違規檢測情況要有懲罰措施。嚴格控制轉基因食品的生產、加工、儲運、銷售直到進出口各個環節，使安全風險降至最低[7]。

3.1.3 標識制度 針對我國轉基因食品標識制度：擴大標識范圍，明確規定食品中轉基因含量的閾值；統一標識內容和方式，增加標識中的信息量，用簡單的用語告知消費者食品中所含轉基因成分的來源、含量、過敏性、與傳統食品的區別、對人類健康和生態環境存在的潛在危險等；加大標識制度的管理力度，明確轉基因標識的監管部門，對應該標識而不標識或標識內容不實的產品嚴禁上市，并對違反者予以嚴懲。通過轉基因食品標識制度這一紐帶，食品安全監管機構可以有效的控制轉基因食品的流向、安全等信息，實現轉基因食品源頭可追溯、流向可跟蹤、信息可查詢，產品可召回[7]。

3.1.4 上市審批制度 我國產品責任法律制度尚待健全、賠償金額不大，全民的權利意識不高，如果對轉基因食品不加以審批和事先監管，很可能導致嚴重的安全隱患。基于我國國情，借鑒歐盟嚴格的上市審批制度，有利于保障我國的轉基因食品安全，并在一定程度上起到抑制進口的作用。該制度應該對轉基因食品進入市場銷售流通的條件做出明確的規定，禁止不符合條件的轉基因食品進入市場，并規定相應的法律責任，從而避免安全事故的發生[7]。

3.1.5 追蹤制度 鑒于歐盟的食品追蹤制度，我們還可以制定相應的轉基因食品信息追溯制度和轉基因食品等級召回制度。轉基因食品可以分為I、II、III三級模式被召回。對于國家標識管理目錄外或經過安全評價對人體健康或生態環境有安全危害的轉基因食品由政府主管部門依據相應的法律法規和政策在盡可能短的時間內召回，這屬于I級強制召回；對于可能存在著安全危害的食品，且受到政府監管部門監督或消費者協會、新聞媒體的影響等條件下屬于II級有條件的自愿召回；對于違規但是無食用安全性和營養質量問題的轉基因食品屬于III級自愿召回[7]。

3.1.6 賠償制度 為了能夠使消費者所遭受的損害能得到及時、有效、充分的救濟，有必要建立起公共賠償基金制度。一方面可以更好的保障公眾的人身和財產安全，同時也不會給企業帶來沉重的經濟負擔[7]。

3.2 完善我國轉基因食品安全管理機構的設置

在轉基因食品安全管理機構設置方面，我國可以借鑒日本轉基因食品安全管理機構設置的成功經驗，根據我國具體國情，在縱向上，設置中央和地方兩級管理部門，建立自上而下的檢測和信息反饋機制；在橫向上，將轉基因食品安全管理工作分為安全性審查、檢驗檢測、審批等各個部分，明確科技部、農業部、衛生部和各省、直轄市的科技廳(局)、農業廳(局)、衛生廳(局)等部門對轉基因食品實施管理的職權和職責分工，避免多頭管理、互相推諉的現象[7]。

4 結語

隨著生物技術和人類社會的發展，轉基因食品將離我們的生活越來越近，借鑒國外成功的經驗，通過完善我國轉基因食品安全立法、管理機構和相關法律保障制度等方面來制定一種適合于我國國情的轉基因食品安全保障體系，在嚴格的監管下鼓勵發展轉基因食品，不僅能保護生態環境，確保人民的身體健康，還能進一步促進我國的經濟發展。

參考文獻：

[1]侯大軍，李洪軍. 轉基因食品的發展歷史與未來趨勢[J].四川食品與發酵，2007(5)：24-27.

[2] 劉旭霞，歐陽鄧亞. 日本轉基因食品安全法律制度對我國的啟示[J].法治研究，2009(7)：42-46.

[3] 楊芳.歐盟轉基因食品安全監管研究[D].武漢：華中農業大學，2012.

[4] 蔡豪淇.我國轉基因食品安全監管制度的研究與完善[D].北京：首都經濟貿易大學，2012.

[5] 劉旭霞，李潔瑜，朱 鵬. 美歐日轉基因食品監管法律制度分析及啟示[J].華中農業大學學報，2010(2)：23-28.

[6] 王 遷. 歐美轉基因食品法律管制制度比較研究[J].河北法學，2005(10)：114-119.

[7] 孫靜.完善我國轉基因食品安全法律制度之構想[J].齊魯師范學院學報，2013(2)：60-63.