“互聯網+政務服務”國際比較研究與實踐

劉密霞　高斯芃

[摘要]“互聯網+政務服務”的目標是把政務服務以便捷的方式交付給公眾，讓公眾少跑腿，讓信息多跑路，這與國際上電子政務服務的交付目標一致。文章分析了《聯合國電子政務調查報告》中近年來在線服務排名靠前的國家在線服務模式，并與當前我國的“互聯網+政務服務”交付模式進行比較，提出從挖掘關聯信息、實現跨層級服務、關注公眾需求等方面把公眾為中心落到實處，從而提升公眾對“互聯網+政務服務”的接受度和使用度。

[關鍵詞]“互聯網+政務服務”；電子政務服務；整體政府

[DOI]1013939/jcnkizgsc201809013

1“互聯網+政務服務”與電子政務服務

從向公眾提供服務的角度看，“互聯網+政務服務”就是通過互聯網這個便捷的技術和工具把政府提供的服務交付給個人或企業，這與電子政務服務（E-government Service）的目標是一致的，不同點體現在服務交付的方式、渠道、便捷性、易用性、透明性等方面。

11電子政務服務

Layne和Lee[1]在2001年從公共管理的角度提出電子政務的成長階段模型，指出了電子政務變遷的框架：第一階段是信息目錄；第二階段是服務和表格的在線，以及支持在線交易；第三階段是政府信息系統的縱向集成，即實現了跨層級的服務；第四階段是橫向集成，即提供跨部門的服務，公眾面對的是一個整體的政府。成長階段模型對電子政務的戰略發展和實現指出了方向，樹立了標桿，為公共管理對電子政務動態演化的指導提供了依據。這個成長階段模型被用到聯合國電子政務調查和歐盟的電子政務評價中，成為電子政務服務或在線服務的評價標準。聯合國電子政務調查報告中在線服務最初的五級評價標準是根據發展情況把前面階段進行了細化，把第一階段的信息目錄細化為起步階段和增強階段，即基本的信息到政策、法律法規信息，把第二階段的服務分為電子郵件、電話等的交互服務和網上支付稅金及各種申請的辦理服務，把第三階段和第四階段進行了合并。隨著各國電子政務的發展，在2008年的聯合國電子政務調查報告中把第五級從網絡狀態（Networked Presence）改為連接的（Connected），正式提出了橫向連接、縱向連接、基礎設施連接、政府和公眾的連接、利益相關者之間的連接，包括政府、企業、私有部門、學術機構、非政府組織和公民社會。在2010年把在線服務成熟度改為四級直到使用至今，分為起步的信息服務、增強的信息服務、辦理服務和連接服務。起步的信息服務中包含了原來的基本服務和政策法規信息；增強的信息服務內容變為單向和簡單政府與公眾之間的雙向信息服務，如表格下載等；把原來的交互服務與辦理服務進行了合并，即變為Layne和Lee成長模型中的第二階段；不變的一直是最高階段的連接服務，即縱向與橫向的服務集成，實現跨層級、跨部門的服務，最終根據公眾的需求提供定制化的服務，如下圖所示?？梢姡娮诱者_到高級階段就是跨越了部門和層級的障礙，實現政府服務的無縫集成并交付。

電子政務成長階段模型

12“互聯網+政務服務”

我國提出的“互聯網+政務服務”是政府職能轉變的重要體現，把政府提供的服務向互聯網上擴展與延伸。當前各省建立的省級“互聯網+政務服務”平臺作為各省的統一的政務服務入口，為公眾和企業接受服務提供了極大的便利性。“互聯網+政務服務”通過匯集政府資源，建設統一開放的平臺，對政府服務進行整合重構，進一步優化調整政府內部的組織架構，不斷地提升政府的管理水平。

“互聯網+政務服務”作為一種新的公共管理和服務方式，其核心內容是推動以公眾為中心的政務服務模式，應用互聯網技術，如何從用戶的角度出發，使“互聯網+政務服務”被公眾接納和使用。不論是當前國內正在如火如荼進行的“互聯網+政務服務”，還是國際推行的電子政務服務，只有被公眾廣泛接納和使用，才能體現其公共價值，即“互聯網+政務服務”的公眾接納性。公眾接納性體現在兩個方面：一方面是對“互聯網+政務服務”的初次接納；另一方面是對“互聯網+政務服務”的持續使用。[2]在互聯網政務服務的初始階段，讓更多的公眾從觀念上接受并愿意采納服務是關鍵要素，公眾能否接受并采納取決于“互聯網+政務服務”的方便與快捷；而當公眾接受服務之后，總是期望政府繼續提供各種可以信賴的服務，因此，互聯網政務服務的易用性、透明性、服務質量等特性是公眾后續使用“互聯網+政務服務”的關鍵因素。通過分析這些關鍵要素，并與國際電子政務服務的模式進行比較，找出差距，對提升我國“互聯網+政務服務”的公眾接納具有重要的意義。

2國際電子政務服務整體情況

21明確的戰略目標

211英國“默認數字化”戰略

2013年10月，英國頒布了政府數字化戰略，旨在提供世界一流、以公眾為中心的公共服務，提高管理效率，推動經濟發展。英國政府數字化戰略的核心是將數字化作為政府提供公民服務的優先方式，也就是默認選擇。因此，這一戰略被稱為“默認數字化”（Digital By Default）戰略，其含義是：為選擇使用數字化渠道的人提供條件，為無法使用數字化渠道的人創造條件。該戰略包含了16項行動計劃，并出臺了詳細的實施路線圖和主要業績指標，以幫助政府部門公民服務向“默認數字化”轉變。

Govuk網站是公眾獲得政府服務和信息的最佳場所，把不同的主題服務展示給用戶。以辦理護照為例，英國政府網站通過流程化的導引，讓用戶找到自己所需要的服務。在開始之前，把所有與護照相關的服務都顯示出來，可以在線申請英國護照。點擊開始之后，告訴用戶服務需要三個步驟：填寫申請表、支付與打印、簽署郵寄表。正式開始之前告訴用戶在線申請需要銀行卡、打印機、以前的護照等，并提示用戶在擁有護照之前不要預定出國旅行。在申請的過程中，告訴用戶填寫的進度。也可以在海外申請英國護照，以從中國申請英國護照為例，通過不同的選項與引導，獲得在中國申請英國護照的時間、費用、地點、表格下載等重要的信息與服務。Govuk上提供的信息與服務打破了部門、地域、層級的限制，不管是信息的引導還是在線服務申請，感覺到是和一個整體政府在打交道，而不是所在地域的某一個部門，而且也方便、快捷地找到了所需要的信息與服務。

212新加坡“智慧國家2025計劃”

新加坡的“智慧國家2025計劃”[3]已經開始，該計劃試圖將新加坡打造成全球首個智慧國家，建成覆蓋全國的數據收集、連接和分析的基礎設施與操作系統，同時利用獲取的各類數據預測公眾需求，為公眾提供更好的服務。智慧國家理念的核心可以用三個C來概括：連接（Connect）、收集（Collect）和理解（Comprehend），連接的目標是提供一個安全、高速、經濟且具有擴展性的全國通訊基礎設施，收集則是指通過遍布全國的傳感器網絡獲取更理想的實時數據，并對重要的傳感器數據進行匿名化保護、管理以及適當進行分享。理解的含義則是通過收集來的數據尤其是實時數據建立面向公眾的有效共享機制，通過對數據進行分析，以更好地預測民眾的需求，提供更好的服務。

22整體政府模式

221統一入口的便捷化服務

各國普遍關注政務服務在線化和一站式，193個聯合國成員國中，具有統一數字身份的國家接近100個，實現一站式服務的國家超過80個。[4]英國的govuk、美國的usagov、韓國的govkr、澳大利亞的australiagovau都是直接在國家的統一平臺上提供政府服務，新加坡的政府服務是在govsg網站提供電子服務的鏈接，鏈接到ecitizengovsg的服務網站上。公眾通過這一個入口就可以快速準確地找到自己所需要的服務，而且這些網上服務都試圖給公眾整體政府的感覺，即使服務有跳轉，也會準確定位到接受服務的地方，完全是無縫的方式接受服務，服務體現在獲取服務的相關信息和查詢的過程。后臺政府部門間緊密協作，有效確保了前臺公眾訪問網站時享受“一站式”、無縫的服務。

222統一身份的定制化服務

澳大利亞、韓國、新加網政府網站提供統一身份認證的功能，從而公眾可以接受到政府提供的個性化定制服務。新加坡的政府服務主要體現在其SingPass賬戶上，其中包含了很多個人隱私的信息，對安全級別要求較高，只要年滿15周歲的公民便可擁有自己的“電子公民賬戶”，隨時通過網站獲取服務。只有擁有SingPass賬戶才能享受政府的數字在線交易服務，服務任務通常由多個部門協同完成，同時根據賬戶信息，會得到智能化的服務。新加坡的政府服務沒有按主題進行分類，仍舊是按部門進行整理的，點擊所需要的服務后會鏈接到部門網站上，但各部門網站是標準化建設的，會看到部門提供的電子服務，可以進行下載和在線申請。在其電子政務服務網站上，分為熱門機構、熱門服務和所有機構三個欄目，標注了每個政府部門的在線服務的數量，可以看到部門提供的電子服務。網站建立了電子公民服務中心，圍繞文化、教育、家庭、住房、交通與出游等一系列主題串聯起多個服務事項，形成一體化的服務“鏈條”。[5]定制化的服務還體現在韓國的govkr網站上，這與韓國的Government 30的理念是一致的，政府通過公開、共享、交流與協同來主動發現提供服務。govkr網站融合了韓國政府的政府服務和政策信息，為公眾提供全天候24小時服務，成為公眾使用政府服務的統一入口。分為部門服務、生活信息和生命周期服務，同時通過注冊認證可以獲得與自身的年齡/主題相關的福利信息與服務。

23信息與服務緊密結合

從英國、美國、澳大利亞、韓國、新加坡的政府服務網站來看，不僅側重面向公眾的服務，更側重服務查找過程中信息的提供，從其網站的標語就可看到。如，澳大利亞的“幫你找到政府信息和服務”，英國的“便捷、清晰、高效地查找政府信息和服務的最佳場所”，美國的“在線引導政府的信息與服務”，新加坡“誠信、服務和卓越”，韓國的“政府24小時”等。英國和澳大利亞網站體現了服務的引導過程，如針對辦理護照這項服務，把第一次申請、更換護照、符合的條件、服務條款接受等信息納入服務申請的過程，在這過程中澳大利亞是網上填寫申請表，英國網站是根據實際情況提供樣表和空白表格的下載或在線填寫申請。

231側重服務的Centrelink

澳大利亞政府網和英國政府網站相似，為公眾提供按主題分類的政府信息與服務。澳洲獨有的就業服務系統“中心連接署”（Centrelink）為每一個澳洲居民免費提供就業服務。如果是澳洲居民的話，任何疑問皆可向Centrelink服務部查詢，除了發放各種津貼之外，還提供以下服務：社會工作者服務、財務訊息服務、家庭服務、移民服務、青年服務、無家可歸者服務、殘疾人士服務、退休人士服務等。例如按主題選擇服務——老年人服務——獲取有關養老金的信息，達到退休年齡之前，可以把其他收入轉移到養老金中?？梢赞D移的支付包括：助學金、照護金、殘疾人補助金、找工津貼等?？梢栽诰€申請轉移，需要注冊myGov賬號，并綁定Centrelink賬號。不會在線申請的，可以打電話或到服務中心去。還可以就近找到服務中心，包括醫保服務中心、Centrelink服務中心、myGov前臺、訪問點、代理等獲取到申請表格。

從服務渠道來看，可以申請在線服務，也可以從就近的各種中心獲取申請表格；從服務內容來看，不是孤立的事項審批服務，而是把養老金有關的各種情況都聯系到一起，包括退休年齡的信息、各種適合轉移到養老金的信息、其他有關老年人的財務服務信息、其他社會團體的支持等；從服務網站來看，很好地整合了原有部門的服務，而不是重新建立一套，選擇的養老金服務直接在人力服務部的網站上，也不需要選擇所屬州的網站，有統一的myGov身份認證，并與Centrelink賬號進行綁定，實現了身份的統一。

232USAgov網站

USAgov的主要功能是政府信息、服務的查詢平臺，這些程序和服務按主題進行分類，可以查找到USAgov上提供權威的政府信息與服務的查詢功能，把有關的信息整合在一起，如有關退休的信息與服務，整合了如何節省退休金、確定目標進行退休儲蓄、社會保障退休福利、養老金、公務員退休等信息，并對信息進行分類。打破了單個辦理事項的限制，即使鏈接到部門網站上接受服務，也是無縫集成，用戶注意不到部門的變化，體現了整體政府的特征。

233Govkr網站

Govkr網站融合了韓國政府的政府服務和政策信息，部門服務也是按主題整理的，分為信息和應用兩類，信息整合了主題相關的信息，應用類可以在線申請和辦理。所有其他政府部門提供服務的信息都可以在govkr上找到，通過搜索功能把政府的服務按公眾需求整合在一起。個人可以獲得按生命周期提供的服務，企業從企業集團入口獲得的服務，注冊后按照年齡、性別、城市和喜好獲得定制化的服務，實現了審批與服務的完美結合。同時可以網上申請的服務采用標準化的格式，如包含如何申請、費用、所需文件、什么人可以申請等信息。韓國政府網站通過搜索功能把各個政府部門的網站整合進來為公眾提供信息和服務，例如通過年齡/主題找到查找公司成立申請的服務，會查找到相關的韓國社會企業促進局提供的社會企業無償支持、工業產權和政策局提供的支持與商業化相關的知識產權評估等服務的引導。

3我國“互聯網+政務服務”的國際比較

31存在的差距

311國家平臺提供地方平臺鏈接，尚未有效定位服務

當前我國在中國政府網govcn上提供政務服務的入口，但與其他國家的“一站式”服務不同，不管是個人服務還是企業服務，都是提供到地方網站的鏈接，并未準確定位到真正的服務，而且存在鏈接更新不及時的情況?？梢哉f形式上實現了一個服務匯聚的入口，但因為沒有統一的身份認證，公眾在此網站上得不到具體的服務，也無法體現整體政府的特征。這與“互聯網+政務服務”提出的讓群眾少跑腿，讓數據多跑路的目標也相差甚遠，與電子政務的發展階段的目標也不一致。

312省級統一服務平臺已建設，尚未實現跨層級和跨部門服務

目前全國各省已初步建成并啟用省級一體化“互聯網+政務服務”平臺，由省級平臺統一出入口、統一風格，從而將省以內各層級、各委辦局的政務服務審批事項整合到統一的審批平臺上來，實現了各層級、各部門服務的聚合。但從整體上來看這些服務是按層級、按部門劃分的，是割裂的、孤立的服務，因為要獲得服務必須在省級平臺上選擇所在的市、區、街道，有些服務是在省一級，有些服務是在市一級，有些服務是在區一級，沒有正確地選擇好層級就會導致不能獲取到所需要的服務的情況發生。按部門提供的服務也是按照省級部門、市級部門、區級部門的形式組織的，按照Layne和Lee的電子政務成長階段模型，既沒有實現第三階段的跨層級，也沒有實現第四階段的跨部門服務。

313詳細的服務事項清單已提供，尚未有效關聯相關信息與服務

大部分省份已梳理完成政務服務事項目錄清單及辦理流程等，實現了省、市、縣服務清單標準化和辦事指南統一化，即統一編碼、統一名稱、統一類型和統一法律依據。但整體提供的是無序的服務事項名稱，而不是按照人們日常使用習慣再進一步整合和區分。這個現象普遍存在于整個平臺提供的所有服務中，這些事項是孤立的、分散的、碎片化的、毫無關聯的，只能獲得單個的服務。公眾使用服務首先是選擇和查找上的困難，其次是不能獲得相關的信息和服務。從服務的便捷化、易用性、高性能等方面來看，不滿足這些要求將最終影響公眾對“互聯網+政務服務”的接受與使用。

314省級統一身份認證已實現，尚未提供定制化服務

省級“互聯網+政務服務”平臺已經搭建了省統一的網上實名認證技術支撐體系，可以實現公民、法人單位和政府工作人員在政務服務網平臺各項應用中一次登錄、多點漫游。實現了用戶“一次認證、全網通行”。但統一身份認證除了歷史辦件查詢、個人證照服務這些普通的查詢功能外，還未側重服務的定制化，例如工作、結婚階段提供關聯的公租房信息與申請服務、就業服務等。只有實現精準的服務，才能增強公眾對“互聯網+政務服務”的接受與使用。

32改進的方向

321挖掘信息的關聯性，增強公眾的獲得感

從國際電子政務服務網站來看，所展示的服務不是按照政府部門的審批事項來提供的，因此更注重信息與服務的結合，而且把相關的信息整合在一起。例如與老年人相關的信息和服務，申領養老金、老年人補助、老年人社區活動等這些福利信息整合在一起，盡管這些服務可能分布在不同的政府部門，有的在人力社保局，有的民政局，有的在社區服務中心等。這些相關聯的信息可能屬于一個部門，也可能分布在不同的部門，只有把所有的政府部門看作一個整體，找到這種關聯性，才能使政府平臺的信息與服務緊密結合，成為權威的供公眾查找信息和服務的平臺，并吸引公眾的不斷關注，從而更有效地增加這種關聯性。如果當前的“互聯網+政務服務”平臺能把這些福利信息聚合在一起，不論是從平臺的使用上還是公眾的感知上，都能增強公眾的獲得感。

322實現跨層級跨部門的服務，提升公眾使用的整體感

電子政務的終極目標是向公眾提供無縫集成的整體政府服務，“互聯網+政務服務”為跨層級跨部門服務提供了良好的平臺，如果僅僅把實體政務服務大廳的業務按照部門搬到網上就失去了其意義。當前的情況是跨層級的服務可能在不同層級上有區別，如人力資源與社會保障局的檔案服務、社保服務、人才服務等對應到具體的不同區縣，或市區情況會有不同，這增加了跨層級服務的難度，只有消除這種異構性，才能實現無縫的跨層級服務。跨部門服務的難度主要來源于部門之間的協同度，協同度可以通過政府績效來實現，只有有效解決了協同度問題，就會實現跨部門的服務，最終提升公眾使用的整體感，不再為選擇層級、選擇部門而影響服務的整體性。

323關注公眾需求，增加公眾對網上政務服務的滿意度

“互聯網+政務服務”為有效關注公眾需求提供了渠道與手段，這體現在不論是根據公眾的使用習慣挖掘公眾需求，還是通過調查了解公眾需求等方面。要增加公眾對網上政務服務的滿意度，提升服務的質量，就必須從公眾對于政務服務需求的視角來完善政務服務，而不僅僅是從政府自身管理的角度來設定服務。當前的省級政務服務平臺就在很大程度上從管理的角度出發，比如這個部門提供了幾項辦事指南，有幾項在線服務等，對公眾需求考慮不足，這勢必會影響公眾網上政務服務的滿意度，進而影響對網上政務服務的使用與接受。所以必須確定一點，這些服務是供公眾使用的而不是展現和管理的，根據公眾需求調整服務的內容與方式，積極了解公眾的需求，這才是以公眾為中心的關鍵所在，提供的服務才會是便捷有效的，只有了解了公眾需求，才能不斷創新政府的服務模式。

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