廣西PPP模式的發展現狀及推進措施研究

覃婧 李遠成 孫穗

[摘要]近年來，國家大力推廣運用PPP模式，廣西積極響應號召，完善地方PPP制度建設，構建政策保障制度體系，不斷加快推進PPP項目的籌劃與落地。文章通過分析廣西推進PPP模式的必要性與可行性，結合廣西PPP模式的發展現狀，提出現階段推廣PPP模式實施路徑的保障措施。

[關鍵詞]PPP；發展現狀；保障措施

[DOI]1013939/jcnkizgsc201809025

PPP模式具有轉變政府職能，發揮市場資源配置的重要作用，能為提升國家治理能力、深化體制機制變革提供有效助力。當前，我國經濟發展進入新常態，國家力推政府與社會資本合作模式（PPP）以促進地方政府改變以往的“融資搞建設”的思維習慣，為社會資本擴大投資領域。為積極響應國家號召，廣西出臺了一系列的PPP項目政策保障制度，但由于PPP模式中的項目參與方眾多，具體的項目運作方式復雜，風險、收益分配不合理，在PPP項目實踐運用中還存在著許多難點，面臨著一系列的挑戰。

1廣西推進PPP模式的必要性與可行性

11廣西推進PPP模式的必要性

當前，隨著廣西經濟的快速發展，許多重大項目在籌劃和推進的過程中面臨著融資困難的問題，如果僅僅依靠目前廣西各級政府微薄的財政支出，許多項目將會面臨較大的資金缺口而導致無法落地。因此，對于廣西各級政府而言，在不斷增加財政資金投入的同時，也要積極創新項目籌資模式，不斷撬動社會資本的投入，發揮“四兩撥千斤”的作用。

PPP模式能夠讓雙方優勢互補，達到共贏的良好局面。對于政府而言，引入社會資本雄厚的資金實力，能夠為眾多的基礎設施項目拓展資金來源，減輕財政壓力，切實為人民群眾謀福祉；對于社會資本而言，能夠依托政府良好的信用擔保，降低投資風險，獲取穩健的收益回報。[1]廣西的公共服務事業相對全國而言還比較落后，無法滿足廣大人民日益增長的物質精神需求，通過推進PPP項目的落地參與，能夠在公共服務領域引入市場機制，優化供給側改革，提升公共服務質量，構建繁榮、和諧、美麗的新廣西。

12廣西推進PPP模式的可行性

當前，廣西面臨著空前的發展機遇，推動PPP模式的發展和項目落地是廣西各級政府作為融資領域改革的重點內容。目前財政廳已成立PPP工作領導小組和PPP管理中心，增加了專項編制，配置專管人員，為PPP模式的推廣提供了有力的組織保障。PPP模式在國內多個城市都有典型的項目案例能夠提供經驗借鑒，并且廣西也有多個項目，如南寧市竹排江上游植物園段（那考河）流域治理PPP項目、玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP項目等入選國家或自治區示范項目，說明在運作基礎方面PPP模式在廣西具備可行的條件與范例。因此，隨著廣西經濟的快速發展，公共產品與公共服務需求進一步加大，PPP項目的機會也將有所增加。

2廣西PPP模式發展現狀

21PPP項目執行情況

截至2016年12月底，財政部PPP中心網站顯示，廣西壯族自治區入庫的PPP項目總數159個，項目總金額203284億元。項目個數占全國的14%，項目總金額占全國的15%。159個項目中，識別階段104個，準備階段30個，采購階段12個，執行階段13個。

按回報機制統計：政府付費項目53個，投資需求48146億元；可行性缺口補助項目45個，投資需求84063億元；使用者付費項目61個，投資需求71074億元。回報模式并無特殊偏好。具體項目執行情況詳見表1。

按行業統計：市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護居前3名，合計107個，總投資170586億元。分別占入庫項目總數與項目總投資需求的68%、84%，行業比較集中。生態建設和環境保護類項目較全國其他省份投資需求相對較大，詳見表2。

根據財政部PPP中心發布的數據來看，廣西整體PPP項目規模不大，以小型項目居多，且大部分項目還處于識別階段。其落地率略低于全國平均水平。其行業類型主要集中在市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護類項目，生態建設和環境保護類項目高于全國平均水平。廣西PPP項目對于中小型市政工程類、環境保護類企業存在較多機會。

22廣西各地級市PPP情況

廣西壯族自治區共有地級市及以上城市14個，各市PPP項目數量金額情況如下。

全區共159個PPP項目納入項目庫。按項目數排序，百色市、南寧市、柳州市居項目數前3名，分別為34個、32個、15個，合計81個，占入庫項目總數的509%；按投資需求排序，南寧市、防城港市、柳州市居投資需求前3名，分別為72347億元、19421億元、16543億元，合計108311億元，占入庫項目總投資需求的532%。從表3數據來看，各市PPP總量都不大。南寧市項目總金額巨大，大項目較多，但金額落地率才8%。而百色市項目數量最多，但項目金額較小，以小項目居多，且大部分還處于識別階段。總體來看廣西各市落地情況都不容樂觀。

23政策保障

231構建制度框架

2015年7月，為指導全區統籌推進推廣運用PPP模式，經自治區黨委深改領導小組審議通過，自治區政府辦公廳出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式增加公共產品供給的指導意見》（桂政辦發〔2015〕65號），該意見明確了改革原則、方向、內容和保障措施。同年12月，為了確保PPP項目規范實施，廣西財政廳、發展改革委以及人民銀行南寧中心支行結合中央要求和廣西實際情況，聯合出臺了《在公共領域推廣運用政府和社會資本合作模式實施意見》（桂財金〔2015〕87號），文件主要對PPP模式的適用范圍、操作流程等提供了實施意見和指導方法。2015年9月出臺的《公共租賃住房項目政府和社會資本合作模式試點方案》（桂財綜〔2015〕53號），對各部門職責分工提出細化要求，引導社會資本積極參與、規范運作。2017年6月，由財政部牽頭出臺的《關于貫徹執行財政部等六部委關于進一步規范地方政府舉債融資行為有關事項的通知》（桂財預〔2017〕105號），提出了要規范政府的舉債融資行為，建立跨部門聯合監測和防控機制，強化融資平臺公司融資管理，這也為PPP模式的發展提供了良好的政治生態環境。

232對PPP項目實施獎勵政策，鼓勵中介發揮作用

為切實加快廣西PPP模式改革步伐，發揮財政政策的功能作用，推動更多適合PPP模式的項目采用PPP模式并能成功落地，自治區人民政府發布了《廣西壯族自治區人民政府關于進一步促進社會投資的若干意見》（桂政發〔2016〕39號），強化項目建設和運營管理，提高公共服務水平，鼓勵社會資本參與城市基礎設施投融資改革試點建設，對各市縣PPP試點項目實施獎補措施，對促進各市縣的PPP項目落地發揮了積極作用。2016年1月，廣西財政廳印發《關于下達2015年結轉2016年PPP項目前期工作費中央基建投資預算（撥款）的通知》（桂財建〔2016〕10號），支持項目開展PPP前期研究，鼓勵咨詢、法律、會計等中介機構為PPP項目提供質優價廉的服務。

233成立PPP專家庫

2016年2月，廣西發展改革委員會主管的廣西專家咨詢服務協會成立了PPP項目專家委員會，以第三方機構的身份助力廣西PPP項目建設。為提高廣西政府投資引導基金、政府和社會資本合作（PPP）模式決策工作的科學性，提升政府投資專業水平，同月，廣西壯族自治區財政廳發布了《關于公開選聘廣西政府投資引導基金和PPP決策咨詢專家的函》，開展首批廣西政府投資引導基金和PPP決策咨詢專家選聘工作。

234組建市級PPP專業咨詢機構庫

2017年8月，桂平市財政局通過中國政府采購網、廣西壯族自治區政府采購網、貴港市政府采購網等平臺，面向全國范圍進行桂平市PPP項目專業咨詢機構庫項目采購招標，共有三家公司中標，建立了廣西第一個PPP專業咨詢機構庫。通過組建市級PPP專業咨詢機構庫，為推進PPP模式發展提供政策解讀、操作流程等方面的咨詢、答疑服務，從而更好地服務于廣西經濟建設。

3廣西PPP模式實施路徑的保障措施

31健全頂層設計，實現持續發展

PPP項目投入大、周期長、回報慢，從立項、實施到驗收完結，一般都要十年以上，由于不可預知因素的變化、風險及投資都非常大。[2]因此，涉及項目的各參與方如何進行利益分配和風險分擔，對這個項目成功與否起著決定性作用。推進PPP規范仍需從制度、頂層設計上做好規劃，結合廣西實際發展，可在國家政策指引下構建四個層次的制度體系：第一層次，構建地方PPP模式相關法律法規，完善PPP法規體系框架；第二層次，出臺指導意見和操作指南，明確總體方針和實施方向，提供政策保障，推動廣西PPP工作有序開展；第三層次，出臺配套管理辦法和激勵制度，積極引導和鼓勵資金雄厚的社會資本積極參與基礎設施建設和公共服務領域；第四層次，出臺具體的實施方案，由各縣市結合當地實際情況因地制宜采取不同的措施，為PPP項目落地提供可行之路。[3]

32建立推進機構，發揮職能作用

2014年12月，國家財政部組織并成立了政府與社會資本合作咨詢中心，為PPP的推廣應用提供了技術支持和機構保障。建議結合廣西的實際情況，由廣西區政府主導組建，會計師、律師、工程師等各領域專家組成，在財政、基建等系統領域下設專業PPP推進機構，在頂層設計方面，參與PPP相關政策的研究，組織專業人士協助政府制定PPP操作指南、規范PPP項目流程。在項目識別方面，對項目是否適用PPP模式、社會資本方的財力基礎進行論證分析，避免政府判斷失誤，導致PPP沒有發揮其價值。在PPP項目實施全過程中接受咨詢并提供技術支持，充分發揮其職能作用。搭建科研設計學術領域與企事業單位技術交流溝通橋梁，有效促進PPP規范健康發展。[4]

33設立引導基金，擴大應用領域

2015年5月，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行印發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號），明確推進PPP模式的相關立法工作，采取設立PPP合資融資支持基金的模式，將社會資本的投資領域不斷推廣到公共服務的領域。因此，建議廣西區政府盡早對接國家產業投資基金，探索實施財政支持重點領域發展專項資金的基金化運作模式，以政府參股引導設立各類子基金，[5]以實際投入來提升社會資本投資信心，撬動更大規模資金。另外依托財政部政府與社會資本（PPP）綜合信息平臺系統建立廣西PPP項目庫，主要包括管理庫和儲備庫，管理庫包括準備、采購、執行和移交階段的項目，由各級財政部門提交錄入，再由PPP推進機構審核入庫。儲備庫是政府有意采用PPP模式，但尚未實施的備選項目。從項目庫中逐步甄選項目并擴大實施范圍，優先支持能源、水利、交通運輸、環境保護、林業、農業、保障性安居工程、衛生、醫療、養老、教育、科技、文化等公共服務領域PPP項目建設。

34培養專業人才，加強隊伍建設

PPP項目涉及專業領域廣，復雜程度高，涵蓋金融、財務、法律等方面的專業知識和實踐經驗，所以重視人才的培養顯得至關重要。廣西PPP方面的專家和人才相對而言還比較匱乏，需要進一步整合專門力量，舉辦多層次、寬領域、具有較強針對性的專題培訓，盡量避免因操作不規范而導致的一系列風險和不必要的資源浪費，營造良好的合作環境，實現政府與社會資本的合作雙贏。同時加強復合型人才的培養，形成政府部門、高校、企業、專業咨詢機構聯合培養人才機制，依托政府部門資源優勢和高校專業團隊，并廣泛整合各類專家力量，開設“PPP人才聯合培養班”，在所學專業基礎上增設PPP相關課程，建設一支高素質的專業人才隊伍，為PPP的高速發展做好人才儲備工作，增加投資者的投資信心，確保項目高效完成。

參考文獻：

[1]張燦燦東莞PPP項目現狀分析及創新模式探索[J].特區經濟，2017（4）：49-53.

[2]孫偉，鄧智妍，閆瑜，等安徽省PPP模式融資實踐路徑探究[J].當代經濟，2016（19）：49-51.

[3]廣西財政廳課題組PPP模式在廣西的推廣應用研究[J].經濟研究參考，2015（53）：34-40.（下轉P29）

[4]袁朝霞，鄒智，陳冬燕，等PPP模式作用機制、實現路徑及其在廣西的應用研究[J].區域金融研究，2016（5）：48-52

[5]胡麗華廣西PPP模式的應用與對策研究[J].中國財政，2015（19）：46-48.