論農地“三權分置”的改革

李慶海+任笑男

[摘要]農地“三權分置”的改革在黨的十八屆三中全會后成為熱點問題，“三權分置”的構造很清晰。但是在土地所有權、土地承包經營權和土地經營權“三權分置”的構造下，仍然有很多問題。文章通過對問題加以分析，應該明確“農村集體”的定位，明確土地承包經營權的性質，并對土地經營權進行物權化，進而使農地“三權分置”改革更加順利。

[關鍵詞]“三權分置”；土地所有權；土地承包經營權；土地經營權

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807086

農地“三權分置”起初是由經濟學界提出，后來引發法學界的熱議。“三權分置”提出后，原有的二元化的制度轉變為土地所有權、土地承包經營權和土地經營權“三足鼎立”的局面。因此確有必要對“三權分置”加以法律解讀。

1“三權分置”的具體構造

“三權分置”無非是將農地權利劃分為土地所有權、土地承包經營權和土地經營權。

首先，“三權分置”改革的根本是落實所有權。在歷史長河中，土地所有權也經歷了很長的變化過程，最終演變成了城市和農村土地分別歸國家和集體所有。那么在“三權分置”中，首先要確定的就是所有權仍然歸農村集體所有，只有保證這一點，才能更好地發揮“三權分置”的作用。

其次，“三權分置”改革的前提是穩定土地承包權。在“三權分置”的相關文件中，都強調了“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”。因為“三權分置”提出以前，我國農地的所有權雖然歸集體，但是實際利用的是農村集體中的各個家庭，由家庭承包經營相應的土地。隨著“三權分置”的提出，我們需要明確，仍然應該保證農民享有土地承包經營權，只有這樣才能使“三權分置”走得更穩、更遠。

最后，“三權分置”改革的關鍵是放活經營權。“三權分置”的亮點就是經營權的提出，因此采用不同方式給不同主體設置權利，是改革的關鍵。黨的十八屆三中全會更是明確提出，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、專業合作社流轉，發展多種形式規模經營。

但是“三權分置”的法律解讀中仍然存在一些障礙，這就需要我們加以分析并找到解決途徑。

2“三權分置”中存在的問題

21所有權人“農村集體”定位模糊

關于土地所有權中的農村集體的理解很關鍵。以前受到城鄉二元化體制的限制，農民家庭或者個人只有參加了生產勞動才能獲得分配，因此他們作為集體的成員對土地享有權利并不會有爭議。孫憲忠推進農村土地“三權分置”需要解決的法律認識問題[J].行政管理改革，2016（2）：21-25但是現在多數農村中，農民家庭和個人的勞動和分配并不需要通過集體，他們之間唯一聯系的紐帶就是土地。而由于城市化的加深，越來越多的農民開始進城務工，他們的子女其實在城市中出生、長大，只是仍然保留農民身份。這種情況下，農村集體內部身份確認就存在困難。

22土地承包經營權的爭議問題

其一是土地承包經營權的期限問題，農村土地所有權歸集體所有，承包經營權則由農民家庭或者個人享有。這個權利的存續期間在“三權分置”提出以前就存在一些爭議，而現在又要穩定承包關系長久不變，這就需要我們對于其權利的期限加以準確理解。

其二是土地承包經營權的法律性質問題，由于“三權分置”，原有的承包經營權的范圍發生變化，其性質出現爭議。有的學者仍將其劃歸成用益物權，有的認為現有“三權”框架下，應該將土地承包經營權認定為一種財產權，由直接獲得土地收益變為間接獲得土地收益。高富平農地“三權分置”改革的法理解析及制度意義[J].社會科學輯刊，2016（5）：73-78財產權論者認為，土地經營權的產生，直接導致承包經營權變為所有權份額，此時不管由誰經營，集體成員都能獲得相應回報。相反將其劃歸為用益物權的人則認為，基于土地所有權而衍生的承包經營權仍然屬于用益物權的范疇，因為從其來源來看，其上位權利是土地所有權，而所有權向下產生的應該是用益物權。因此，要想理解“三權分置”那么必然繞不開一個問題就是承包經營權的性質。

23土地經營權性質之爭

土地經營權性質的分歧也一直存在，并且愈演愈烈。主要是兩種觀點，一種觀點是物權性質的經營權，學者們認為土地經營權是由所有權所產生或者由承包經營權衍生而來。土地經營權的物權化可以使權利人抵押、轉讓等，但是缺點就是按照權能分離理論有些說不通。另一種觀點則認為土地經營權具有債權性，也就是基于租賃合同而產生的。權利人根據租賃合同占有使用土地，不需要登記公證，但是也不能獨立轉讓和設置抵押。所以兩種觀點相持不下各有千秋。

3“三權分置”未來走向

31明確土地所有權中“農村集體”的定位

我國農村土地歸集體所有，前文已述對于集體的角色定位仍然不清晰，同時隨著社會的進步發展，很多農民外出打工或者由于人口流動，會出現一個地方的農民到了另一個地方繼續當農民，但是卻無法加入當地的村集體。因此筆者認為，在三權分置的推進過程中，就應該明確，農村集體類似于一種組織，而組織中的每一位成員應該有明確的身份，事實上并不會由于一個人的居住地發生變化而變化。對于某個農村集體所有的土地，也可以在其內部明確成員名單。這樣即使村集體內部成員外出打工，也不會影響其在本集體內所享有的權利。但是如果一個村集體成員的戶口遷出，包括外嫁女兒，則會導致其身份的變動，進而影響其作為村集體成員所享有的土地所有權。這樣規定之后，也符合“三權分置”的本意，即不捆綁農民的自由，可以由其自由擇業，但是又不會影響所有權歸屬以及土地的正常使用。

32土地承包經營權的爭議解決

土地承包經營權的期限問題，屬于一個歷史遺留問題，但是由于《農村土地承包法》中明確將該權利的期限規定為30年至70年，同時在“三權分置”背景下，土地承包經營權要“穩定”并且“長久不變”。所以現在對于土地承包經營權更多的爭議是在其性質上。

土地承包經營權的性質在《物權法》出臺后、“三權分置”提出前，一直被認定為用益物權，這樣所有權和承包經營權就屬于所有權和用益物權的二元結構，倒也完全說得通。但是“三權分置”提出后，承包經營權的性質就出現了爭議。筆者認為可以將承包經營權認定為一種準所有權性質的權利，土地所有權在我國現行法律制度下，更多的是一種被“架空”的權利，農村集體所享有的所有權其實只還留有處分權，因此完全可以將土地承包經營權的性質認定為準所有權。

33土地經營權的物權化

筆者認為，應該將土地經營權物權化，在“三權分置”背景下，承包經營權一旦確定為準所有權性質，那么土地經營權就成為真正的用益物權，其上真正承載了土地的使用價值。第一，這樣符合權能分離理論，一個所有權向下產生一個用益物權；第二，認定為用益物權后也解決了債權論解決不了的抵押的問題，同時經營權人可以以物權人的身份直接維護自己的權利，以自己的名義起訴、應訴，而不是基于債的關系；第三，在物權化的同時，我認為可以在流轉上實現自由流轉，不加設多余的限制，這樣可以實現農村土地資源的優化配置，農民可以將手中的經營權加以流轉，解決農民集體所有權與市場經濟接軌的問題。

4結論

農地“三權分置”的改革雖然從外表來看像是單純地從土地承包經營權中分化出經營權，但其背后實際上是農地產權結構調整，更是順應農地經營模式轉變的土地產權制度變革。這樣的變革也確實存在一些爭議，因此更需要我們在厘清爭議點之后，更加謹慎地實施。

參考文獻：

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