政策能力對中國公共政策研究的啟示

陶 莉

(西北民族大學 馬克思主義學院， 甘肅 蘭州 730030)

政府在實現公共政策的轉化與影響過程中，需要一定的政策能力作為支持，反思中國的政策能力，對于提高政府的施政能力有重要價值。政策是國家實行國家管理與治理的工具，經過政策制定、政策執行等步驟，國家將集體意志轉變成為現實，這是國家政策能力的具體體現。因此，國家需要有專業的政策執行者，也需要有高素質的政策制定者，只有打造具備優秀政策能力的公共管理團隊，才能夠保障國家施政能力的有效性[1]。如果在制定政策的過程中，忽視了政府與社會的關系，特別是處理集體意志和個體意志之間的矛盾時出現問題，就可能出現施政障礙，政策在制定之后受到更大規模的抵觸。中國在改革開放之后實現巨大經濟發展奇跡的同時，也面臨著非常多的社會矛盾，如國家經濟持續發展瓶頸、社會的利益群體沖突、貧富分化進一步加劇等。為了應對日益突出的社會矛盾，政府需要重新審視自身的政策能力，通過觀察社會和群體的意識流變，深入到矛盾實質與核心確定政策，并且針對性地執行政策。這也是基于政策能力的中國公共政策研究與思考的重要動因。

一、中國公共政策困境及其表現

中國政策困境主要表現為政令不暢問題，也就是政策在制定之后，在執行過程中出現變形走樣的情況。中國的政令不暢問題有其特定的基礎，特別是從制定者、執行者以及作用面三個層面分析，可以對中國的政策困境成因進行有益探究。

(一)政策制定者困境

首先，從中國的政策制定者角度進行探究，中國公共政策的制定大部分是由精英實現，這些精英大多數是來自政權內部，也就是行政機關自身完成了公共政策的制定。這樣的制定過程實際上是從制定效率的角度考慮的，也就是節省了大量的探究時間，一般通過抽樣調查以及部分試點等方式對公共政策的可行性進行討論[2]。近些年來，中國公共政策的制定者也考慮采用諸如公眾聽證會的方式實現小范圍的參與性決策，但是這樣的決策過程仍然是崇尚“效率”優先。從這樣的政策制定過程可以看出，中國公共政策的制定方針，一般還是朝著效率最大化的角度發展，但這樣的公共政策制定過程客觀上存在一定的弊端，即公共政策的接受程度不一定非常充足。如當前城市在建設過程中，不可避免要出現對舊房屋進行拆遷的問題，但是往往容易出現一些“釘子戶”狀況，這些問題從公共政策的制定層面上分析，主要就是中國的公共政策在制定過程中缺乏認受性，大部分采取“閉門決策”的方式，公眾參與度不高，出現抵觸情緒的可能性也就更高。

(二)政策執行者困境

中國的政策執行者是在整個政策架構中處在前端處理的群體。中國的施政群體一般采取決策者和執行者分離的方式，而且也存在下層執行者困境的現象[3]。因為基層的執政群體沒有決策參與權，所以基層的執行者往往在面對現實問題的時候，只能夠通過“打報告”的方式對情況進行反饋。這會出現一個嚴重的政策能力缺陷，如果上層的政策決定者采納所反饋的問題，就可能出現一種非常艱難的狀況，也就是撤回公共政策或者修改公共政策的方式，這樣的一種方式必然會出現大規模的社會反彈或者是政策失信的狀況。但是如果政策的決定者不允許政策的執行者對公共政策進行彈性修改，要求堅決執行業已決定的公共政策，就會出現另外一種問題，即現實的執行力度不足、執行項目缺失或者是敷衍執行等情況。所以，公共政策的執行者往往面臨著是否執行、如何執行的悖論，他們面對的是直接的社會矛盾和利益沖突，這些也是決策機制不成熟的后續影響。

(三)政策作用面困境

公共政策是需要對社會產生影響的，因此，公共政策的作用面就是廣大的社會群眾。中國是一個幅員遼闊并且人口眾多的國家，每一個基層的執行機關或者是決策機關，所面對的公共政策影響面，都是涉及到眾多的人口以及國土面積，這就會出現客觀的施政壓力。政策能力并不完全體現在制定者或執行者的經驗或知識上，還和政策的施行作用面有著非常密切的關系。因此，同樣的公共政策在不同的國家或者民族中會出現不同的效果，即便是采用相同的政策執行者群體，也未必可以改變這樣的情況。人口眾多和管轄面積巨大的情況，會出現多種利益群體，并且這些利益群體相互之間可能存在沖突和矛盾。這些都是當前政策執行面出現矛盾和危機的一個客觀問題，而這也是當前中國政策困境當中無法回避的重要問題。

二、中國公共政策能力危機分析

公共政策在制定以及執行的過程中，涉及到社會的方方面面，包括政策的制定方、執行方、作用方以及反饋機制等多個方面，通常政策的制定和執行者往往是國家政策能力的具體體現者。對于當前的中國而言，政策能力的實現遇到了一定的困境，實際上任何政權在制定以及執行公共政策的過程中都必然會遇到矛盾和困境，但是中國有其特殊的國情，因此，在政策能力角度分析中國的公共政策制定與施行情況時，必然要對中國的政策困境進行分析，才可以有針對性地提出建設性建議[4]。

(一)政策細化能力缺乏

中國公共政策細化能力不足。由于我國的公共政策制定者往往是上層機關的群體組成，在決策過程中往往缺乏廣泛且具備意義的調研，這就導致了一個現實問題，即公共政策在制定之后出現一定的“水土不服”狀況。這個問題如果在公共政策的執行層面沒有真正意義上進行調整，就可能出現公共政策成為虛位政策，無法對社會和人民群眾起到積極的作用。公共政策的細化，包括政策的影響面、政策反饋機制以及政策的資源調配模式等，一旦決策層考慮不周，就會出現無法徹底執行或不到位執行的情況，最終影響施政者的權威，更有甚者會出現社會和施政者之間的對立與沖突。這也是近年來很多地方政府出現比較突出的“干群沖突”的根源之一。

(二)政策轉化能力不足

在中國公共政策能力結構當中，存在著轉化能力不足的危機。公共政策之所以會出現政令不暢的狀況，主要還是因為中國政策轉化能力不足，無法把公共政策轉化成為現實。很多群眾往往會感慨“政策雖好，但到基層就走形變樣”，排除公共政策執行者所出現的腐敗、優親厚友等問題，從能力層面分析，公共政策執行者缺乏將政策轉化的能力，將公共政策完全照抄照搬，喪失了地方的彈性。雖然公共政策的制定者也明確了執行的容錯機制，但是執行者仍然從規避責任的角度，盡可能地壓縮彈性的空間。這種做法本意是避免公共政策出現“變形走樣”的問題，但是從現實角度看，由于完全抹殺了下層執行者的意見反饋渠道，往往很多公共政策變成了流于形式、疲于應付的“空架子”，下層執行機關完全是在“提防”被檢查出問題，在賬面數據、臺帳以及一系列的工作內容上都變成了所謂的“迎檢模式”，公共政策沒有真正實現初衷，這就是政策轉化過程最終喪失價值的原因所在。

(三)政策檢討機制缺位

中國公共政策中的檢討、反饋機制基本上是缺位的。公共政策的制定者和執行者相互之間存在行政級別的高度差異，下層機關無法對公共政策提出異議，上層機關層層壓實下層機關言路，出現了政策問題毫無檢討、毫無反思的現象。公共政策的決定者雖然是社會行政精英，但是小規模的決策精英在政策經驗、政策能力上未必是“萬事俱備”，僅僅采取聽證會等小規模的決策公開方式，無法將公共政策存在的問題進行及時糾正。公共政策也是由特定的行政群體實現決策，因此必須客觀承認缺陷的存在，不存在完美決策。決策的容錯機制雖然存在了，但決策的檢討機制不足，檢討機制不同于“失責追責”的紀律框架，而是幫助制定者、執行者客觀應對公共政策能力存在的缺陷，并且嘗試以合理的方式對缺陷進行修改。這項機制的缺位，是當前中國公共政策問題的客觀困境。

三、從政策能力角度優化中國公共政策體系的思考

從政策能力角度對中國公共政策的體系優化進行思考，需要從施政群體現實困境、能力問題等方面入手，通過增設機制、形成常態化的監督與優化模式等，幫助中國政策施行者群體實現全面進步。

(一)增設公共政策的細化機制

公共政策的制定者必須要有公共政策的細化機制，要出臺相關的規定和政策制定準則，不允許公共政策的制定機關出臺“假大空”的政策，特別是空話連篇且毫無實踐意義的公共政策文件，這些文件對于公共政策的執行者是毫無意義的，并且會增加執行者的壓力[5]。對于上層決策機關所決定的公共政策，也不能夠以簡單地復制、轉發等方式進行“決策”，必須要有常態化的細化機制。公共政策的細化，需要有研判機制、采集機制以及形成機制，在制定層面上，公共政策的制定者需要定期研究和判斷，對現實的問題與情況進行采集分析，避免抽象決策，要結合實際狀況制定合理、合規、合法的公共政策。公共政策的決策者還應該在形成公共政策的過程中，廣納意見，特別是要形成專業的公共政策考察小組，以決策專用的方式，跟進特定領域的決策情況，學習先進、優秀的公共政策，才能夠在公共決策的過程中做到有效決策，從決策層面就考慮到執行層面的合理性，避免下層機關在執行的時候出現盲從、舉足無措等情況。

(二)形成公共政策的檢討機制

公共政策的執行者和制定者相互之間要形成一種聯系機制，這種聯系機制其實就是政策的檢討與修正機制。既然公共政策不可能做到盡善盡美，就需要在容錯機制的基礎上，形成公共政策的檢討機制。公共政策的檢討機制需要專業的檢討機關執行，并且檢討機關是獨立于公共政策的決策機關之外，能夠客觀看待執行者、制定者以及作用面三者之間的利益軌跡，其最主要的任務就是檢討公共政策中的利益各方出現沖突和矛盾的狀況。只有從檢討和反思的角度，對公共政策進行系統性的修正，并且持續性跟進公共政策本身的問題，才能夠不斷提高施政者的決策能力、執行能力。公共政策的監督機制，當前中國已經從紀律監督機關等方面形成了相對完備的體系，但是公共政策的檢討、修正并沒有納入到公共政策體系。所以，反思當前中國公共政策體系的問題，要選擇合理的切入點，從公共政策的全面優化角度，提高施政者容錯、糾錯的能力，并將這種局部糾錯逐漸形成一種政策跟進的慣性，形成公共政策的持續性檢討和優化的行政模式，這必然會帶動國家的行政機關在公共政策的精準性及合理性的范疇內不斷發展。

(三)對執行者與制定者的合理交流

為了提高公共政策的執行者和制定者相互之間的體會以及理解，我國對于行政機關干部的持續性交流機制是相對重視的，但也沒有完全做到“能者上”的合理交流模式。事實上，公共政策的制定者一定要具備基層一線的執行經驗，不能將中國的公共政策轉化成為高不可及的“空中樓閣”，所以要鼓勵并且選用具備充足基層執行經驗的執行者。這些執行者在制定公共政策上更善于權衡利弊、平衡社會不同的利益群體，只有在社會的利益交錯格局當中找到一個合適的平衡點，公共政策才能夠在更加廣闊的社會范圍內產生積極、持續的影響。因此，施政者內部要有交流機制，并且要循序漸進，從執行者和制定者的兩個群體中持續地選拔具備一線執行經驗的人員，充實到公共政策的體系中，保持公共政策執行群體和制定群體的活性，給予反饋者充分尊重和幫助，讓施政群體真正成為經驗豐富、知識充足、執行到位的群體。

四、結語

中國的政策能力危機是在政策困境的基礎上進行討論和思考的一個重要問題，主要是對公共政策權力擁有者的能力進行分析的過程。中國的政策執行者和制定者都是施政權力的所有者，但是在檢討、細化以及轉化等過程中都存在一些需要解決的現實問題，這些問題是影響中國的政策能力全面、持續發展的重要問題。要從整個施政方的角度進行深入分析，特別是透視當前公共政策存在的一些內在問題，并且以縱深切入的方式，幫助中國政策能力以“刮骨療毒”的方式給予解決。