社會組織參與精準扶貧的機遇、挑戰與路徑

張 摯

(廣州大學公共管理學院,廣東廣州 510006)

2015年6月,習近平指出推進扶貧開發工作要切實強化社會合力,動員和凝聚全社會力量廣泛參與[1]。社會組織參與精準扶貧意義重大,它能夠防范精準扶貧工作中的“政府失靈”和“市場失靈”,幫助政府實現對貧困人口的精確的識別、幫扶方案的制定、項目的貫徹落實,做到針對性的扶持、動態化的管理、精細化的考評,提高扶貧的針對性和有效性,真正做到“真扶貧、扶真貧”[2]。當前,我國社會組織參與扶貧過程中存在組織建設不夠健全、整合社會資源力度不足、精準扶貧能力欠缺等問題。因此,有必要加強社會組織參與精準扶貧研究,助力實現消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕的最終目標。

一、社會組織參與精準扶貧面臨的機遇

(一)貧困人口脫貧的愿望為社會組織參與精準扶貧提供需求基礎

全國目前有7 000多萬貧困人口,他們有著強烈的致富愿望,特別渴望獲得政府和社會組織給予生活關懷、醫療救助、助老助殘、物資捐贈、公益慈善、就業培訓、創業扶持等方面的指導和幫扶。然而貧困人口的數量較大,扶貧資金需求量大,僅靠政府財政資金難以滿足脫貧的需求。社會組織是扶貧工作中一只重要的生力軍,據不完全統計,僅“八七”扶貧攻堅期間,各類社會組織動員的扶貧資金超過500億元,2015年社會組織數達66.2萬個[3]。社會組織自身所具有的優勢恰恰彌補了政府資金、技術方面的不足,契合了貧困人口的脫貧需求。社會組織與貧困人員接觸較多,它與貧困群體天然的親近關系有利于準確瞄準扶貧對象,與貧困人群深入互動,了解貧困人群的真實利益訴求。社會組織具有專業性、針對性的優勢,能夠因地制宜、因戶制宜,根據不同貧困人員的意愿、需求、生活實際,設計出針對性強的扶貧項目與方案,提高扶貧工作的效率和針對性,真正做到扶真貧、真扶貧。

(二)全面小康目標的提出為社會組織參與精準扶貧提供政策基礎

十八屆五中全會對全面建成小康社會進行了系統部署,并將其上升為“四個全面”戰略布局之一,同時提出到2020年全面建成小康社會的“百年目標”。全面小康目標要求克服貧困這個“攔路虎”和“絆腳石”,強化社會組織合力在2020年全部摘掉貧困帽子,對貧困全面宣戰,這一既定目標時間緊迫、任務繁重,要達到全面脫貧僅靠政府難以保證應有的供給,需要多方整合資源,這為社會組織參與精準扶貧提供了政策支撐。社會組織在整合社會資源、資金、技術、信息與人才等方面具有優勢,能夠有效深入參與精準扶貧,有助于實現資源的優化配置,提升精準扶貧的效果,加速全面小康進程。

(三)國家法治體系逐漸完善為社會組織參與精準扶貧提供法規基礎

十八屆四中全會對全面依法治國進行了戰略部署,逐步完善了國家法治體系,這為社會組織參與精準扶貧提供了法規基礎。2011年頒布的《中國農村扶貧綱要(2011-2020年)》鼓勵民間組織和個人通過多種方式參與扶貧開發,實現社會組織在貧困治理領域參與方式的多樣性和全面化。《國務院辦公廳關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》(國辦發[2014]58號)要求政府部門對社會組織參與精準扶貧提供信息服務、業務指導,以及鼓勵其參與社會扶貧資源動員、配置和使用等環節,為社會組織服務精準扶貧提供政策依據和行動領域。不僅如此,各省市還根據地方實際制定了一系列社會組織參與精準扶貧配套性法律法規,為社會組織參與精準扶貧提供了強有力的保障。

二、社會組織參與精準扶貧面臨的挑戰

(一)社會組織整合社會資源的“造血”功能未有效發揮

社會組織整合社會資源的造血功能主要體現在社會組織自身對資金的籌集能力、社會各項資源的整合統籌力度、資源的可持續運用等方面。當前,我國社會組織整合社會資源的“造血”功能尚未有效發揮。體現在:一是自身組織建設滯后。大部分社會組織在改革開放的浪潮中產生,有些是尚未得到法律承認的民間組織,各社會組織層次不齊、機構設置及管理制度松散、人員結構不夠優化、開發資源能力有限等,市場主體在扶貧開發領域效率不高[4]。二是扶貧資金籌集乏力。社會組織對財政撥款和財政補貼的依賴較強,除部分具有官方背景的社會組織能夠獲取較多的政府支持和民間捐贈外,大部分社會組織可支配的扶貧資源比較有限,自身籌資能力不強。三是凝聚社會資源的力量單薄。社會組織沒有較強的號召力和感染力,加之運行成本投入大,幫扶政策缺乏差異性和靈活性不足等問題[5],除了自身有限的財富積累和供給外,難以有效的整合各種社會資源,在資金、技術、資源等方面都存在欠缺。四是在扶貧的可持續性方面仍未擺脫粗放式的救助之路。有些社會組織直接將籌集的扶貧資金以粗放的形式、單調的救助方法發到困難人員手中,將扶貧工作作為慈善公益,缺乏扶貧資金投入的產出考慮,致使許多社會組織在開展精準扶貧過程中缺乏后續的資金支持。

(二)社會組織專業化、精細化的扶貧優勢未能充分凸顯

社會組織開展精準扶貧的優勢在于社會組織更具靈活性和務實性,能更了解基層貧困人員的需求和真實情況,發揮專業化、精細化的優勢,有效防范精準扶貧中的“政府失靈”和“市場失靈”。然而,當前我國社會組織的這種專業化、精細化的扶貧優勢卻未能凸顯。體現在:一是缺少健全的制度保障和專項法律法規支持。雖然國家出臺《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》等文件,但在實踐操作層面缺乏必要的配套政策和具體的實施細則,社會組織在扶貧參與方面因缺乏精準的法規規范,精準扶貧中仍然擺脫不了全能型政府的思維,而影響了其專業化的判斷[6]。二是對貧困對象的識別不夠全面和精準。社會組織參與精準扶貧的專業化和精細化,應從貧困對象的精準識別起步,但是因為社會組織自身力量中人、財、物的缺乏,調研深度廣度不夠,影響了對貧困對象的鎖定。三是扶貧項目的設計針對性不強。社會組織扶貧方案的設計和制定應該“私人訂制”,但是實際中社會組織往往單兵作戰,未能對貧困對象的特點、需求、貧困原因等進行精準研究和扶貧項目開發,使得精準扶貧項目不夠精準和專業。四是扶貧項目實施方面乏力。社會組織參與精準扶貧存在虎頭蛇尾、雷聲大雨點小等特點,缺乏對扶貧全過程的監測與評估,影響其專業化、精細化優勢發揮。

(三)社會組織承接政府扶貧項目的能力有待進一步加強

社會組織參與扶貧的能力受制于組織的建制與人員配備、對政府項目的參與和承接能力、扶貧經驗與社會治理能力、資源動員統籌能力等各方面。當前,我國社會組織的精準扶貧能力不足問題較為突出。體現在:一是組織建制不健全、隊伍建設和人員配備不足。大量社會組織在組織架構、組織制度及組織自身建設方面還處于初級發展階段,沒有完善的內部管理制度。部分社會組織在運作中偏離了公益性的價值理念,嚴重的沖擊了社會組織的公信力,且隊伍建設有待完善,工作人員的知識儲備和能力水平有待提升[7]。二是對政府項目的參與和承接能力不足。受“全能型政府”的影響,政府基本上壟斷了優質扶貧資源[8]。而社會組織因為自身能力不足,資源動員力量有限,不具備強大的承載項目的能力和經驗,社會組織參與政府扶貧項目的機會不多,獨自拿到政府資助的扶貧項目更是難上加難。三是社會組織扶貧經驗與社會治理能力不足。我國社會組織的扶貧經驗主要從效仿和借鑒西方發達國家扶貧模式開始的,缺少適合本土化、針對性的精準扶貧經驗和能力。四是資源動員統籌能力缺乏。當前,我國扶貧資源分配不均勻,有些地方資金重復投入、大量浪費,有些地方卻資金匱乏、走投無路,社會組織受可支配經費不足、自身力量薄弱、工作條件和資源動員能力有限等多重因素的影響,不能最大限度的統籌社會扶貧資源,制約了社會組織開展精準扶貧能力的提升[9]。

三、社會組織參與精準扶貧的路徑選擇

(一)以資源整合為重點,強化社會組織自我“造血”功能

首先,凝聚社會組織參與精準扶貧的各方力量。習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上指出:“脫貧致富不僅僅是貧困地區的事,也是全社會的事”,要求更加廣泛、更加有效地動員和凝聚各方面力量,加快形成全社會參與的大扶貧格局;十九大報告指出要動員全黨全國全社會力量,堅持精準扶貧、精準脫貧。一是凝聚社會組織與政府的協力開展精準扶貧工作。理順政社關系,加強與政府及各社會組織合作互動,政府在精準扶貧中發揮“掌舵者”和“領路人”的角色,處理好上下級扶貧部門的責權、事權關系以及平衡好政府的嚴謹性和靈活性[10],社會組織主動參與政府扶貧項目,發揮政社合力。二是鼓勵各民營企業、各專業社會組織、人民團體參與扶貧開發,凝聚合力。充分發揮慈善協會、商會、運動協會、中小企業服務中心、建筑業協會等協會的力量,發揮其在精準扶貧中的作用。切實開展好“千企扶千村活動”暨“非公有制企業和商會扶貧統一行動”工作。通過牽線搭橋,引導外縣非公企業對全縣貧困村進行幫扶。將各社會組織有機統一起來,通過開展產業扶持、勞動力就業、勞動技能培訓、捐資助學、愛心捐助等幫扶活動,有效助推貧困人口全面脫貧。

其次,提升社會組織在精準扶貧中的資金籌措能力。扶貧資金問題是扶貧開發工作中必須要解決的關鍵問題。一是充分發揮民間團體、國際組織、農村民間合作組織等自身的資金和資源優勢,形成資金籌集的合力,為精準扶貧提供強大的財力保障。二是加強各社會組織多渠道、高效率的對外資金籌集和資源聚合能力。既加強對政府渠道財政資金、信貸資金的利用,又發揮社會組織自身的資金籌集能力,通過在全社會發起募捐、建立扶貧基金會、企業捐贈資金、彩票公益金等形式籌集用于精準扶貧項目的公益資金,同時鼓勵先富起來的地區對貧困地區和貧困人員開展資金幫扶等,提升資金籌集力度。三是構建社會組織金融扶貧體系,增強扶貧項目的貸款,大力發展農村資金互助組織,推動村鎮銀行、小額信貸等小微金融機構,籌集精準扶貧項目專項基金。同時,加快各扶貧項目資金周轉速度和效應,提升資金利用率。因地制宜培育專業化扶貧項目,加快扶貧資金的周轉和循環力度,保障資金供給效率,提升扶貧效果。

最后,優化和完善社會組織的內部結構和管理制度。優化社會組織內部結構,構建高效運行的體制機制,能夠為社會組織參與精準扶貧提供組織和制度保障。一是完善社會組織內部結構。及時整治社會組織存在的隨意性、松散性,機構設置混亂,權責不清晰等問題,依據法律法規和相關政策建立健全法人治理結構,理順社會組織內部機構設置,根據職能需要劃分相關職能部門并細化其崗位職責和服務范圍,在社會組織中成立精準扶貧實施機構,配齊配強工作力量,統籌參與精準扶貧的能力,確保精準扶貧中事有人管、責有人負。二是處理好“放”與“管”之間的關系,構建統一登記、各司其職、協調配合、分級管理、依法監管的社會組織管理體制,完善政策法規,既要政社分開、簡政放權、優化服務,又要權責明確、依法自治,加強社會組織參與精準扶貧的事中事后監管,促進社會組織全過程、全方位、深層次的參與精準扶貧,切實提升扶貧效果。社會組織良好的內部結構和規范有序的管理制度,才能確保扶貧工作精準實施。

(二)以專業化、精細化為方向,凸顯社會組織扶貧優勢

首先,為社會組織參與精準扶貧提供法律保障。一是充分發揮現有法律法規的保障和兜底作用。國家日益重視并鼓勵社會力量參與精準扶貧的開發,制定了《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《國務院辦公廳關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》以及《建立精準扶貧工作機制實施方案》等宏觀性政策法規,要充分發揮現有法規的保障作用,對已有的法律法規要根據形勢的變化適時的修編,以法律法規中規定的社會組織參與精準扶貧的條件、要求、實施方案、保障等具體落實,設計社會組織參與精準扶貧路線圖,確保精準扶貧方向不走偏。二是從上到下應該逐級出臺引導、鼓勵社會組織參與精準扶貧的專項法律法規,制定《反貧困法》和《扶貧條例》等,進一步制定并細化,如山東濰坊市《全市社會組織參與精準扶貧實施方案》等地方性、區域性政策法規,并從設置、人員、權限、財政、管理等方面設計出可操作的具體配套措施;出臺專門的規范和引導社會組織有序、合理參與貧困治理的法律法規,打破扶貧工作民政部門獨管的局面,進一步提高社會組織扶貧的立法層次。

其次,提升社會組織對精準扶貧對象的識別能力。一是社會組織要確定貧困戶識別原則。嚴格按照國家扶貧對象識別標準,發揮社會組織與扶貧對象接觸深入、聯系密切的優勢,綜合考量扶貧對象的生活狀況、經濟收入、家庭財產、貧困原因等,嚴禁弄虛作假、優親厚友,確保識別的精準性。二是加大調研力度、規范識別標準、完善識別方法。社會組織要通過調研和實地摸排,找準真貧所在,扶貧對象的瞄準應該從單維瞄準嬗變為多維瞄準[11],要嚴格執行農民人均純收入標準,統籌考慮“兩不愁三保障”的因素,堅持公平公正公開的原則,通過大量的實踐調研、訪談、經濟評估、摸排等,確保對象精準無誤。三是完善“三級審核”程序,根據農戶的申請和調研情況初選扶貧對象,經村委會核查后報鄉鎮審批,鄉鎮逐戶核查確保不偏不倚、不錯不漏,再報縣級復審,最終確定精準扶貧對象。通過層層審核找到真貧所在,為后續的扶貧工作提供前提。

最后,加強社會組織參與精準扶貧的科學性。一是分工合作的科學性。通過各司其職、相互協作,確保社會組織在精準扶貧中的定位科學。既要發揮政府在精準扶貧方面的把控和引領作用,又要鼓勵各級各類社會組織發揮各自的專業化、精細化的優勢進行專項精準扶貧。二是確保扶貧項目和方案設計的科學性。落實制定“一村一策”及“一戶一法”幫扶計劃,了解真貧人群的貧困原因和實際需求,針對不同地區、不同家庭、不同貧困人員的差異性,對癥下藥制定扶貧計劃、因戶制宜探索扶貧項目。三是精準扶貧過程的科學性。社會組織要參與到精準扶貧中的計劃、決策、執行、管理、監督、評估的全過程。社會組織作為精準扶貧具體的實施者,深入到調研識別、方案設計、過程管理、監督考核等系列環節,促使各類社會組織在文化教育、醫療衛生服務、貧困群體關愛救助、生態環境保護、養老服務、農業技術、社區防災減災等項目領域發揮專業優勢,最大程度發揮自身所具有的專業、科學特點,提升精準扶貧效果。

(三)以多元協同參與為突破,找準參與精準扶貧的著力點

首先,編織社會組織參與在精準扶貧的支持網絡。一是“脫貧前”,各社會組織要凝聚廣泛的支持力量,整合社會所有扶貧資源和技術,共同打贏扶貧攻堅戰。各社會組織要注重融合大量公益資源,加強與政府及其他各類主體的合作互動,充分獲取民間團體、國際組織、農村民間合作組織等在資金和專業方面的支持,構建以點帶面的合作網絡,更好的整合社會資源,激發社會潛在能量,去做精準扶貧過程中政府顧不上、做不了、做不好的事。二是“脫貧后”,社會組織要構建多維度、可持續發展的社會支持網絡。要注重對扶貧全過程的監督和扶貧效果的評價考核[12],確保脫貧后能夠不反彈、不返貧。為貧困戶爭取到體制內的社會保障資源和制度性的政策倡導,構建外在社會支持網絡系統。同時,扶貧不只是要求“硬件”指標階段性地“提上來”,更要求貧困人口內在發展能力等“軟件”指標可持續地“跟上去”[13]。運用多元的手段,對貧困人員進行就業創業教育和幫扶、致富理念教育,培養致富技能和本領,開辦培訓班,讓脫貧人口獲得內生發展能力。對已經脫貧的人員進行后期跟蹤,及時了解脫貧后的生活狀況、收入渠道、消費支出、生存能力、利益訴求等,讓貧困人口獲得穩定的、制度性的、可持續的發展能力和生活保障。

其次,促進社會組織在精準扶貧中多方聯動發展。一是發揮各類社會組織的多方聯動。各類社會組織、人民團體、政府部門、貧困群眾要發揮聯動效應,多主體共同參與扶貧開發,充分發揮各主體在精準扶貧中所具備的優勢和特點,加強合作和資源共享,實現優勢互補,注重多元化貧困治理。政府和社會組織的分工合作與共同治理是社會發展的客觀趨勢[14],努力構建政府、社會組織和社會公眾參與精準扶貧的多元合力,構建多元化共治共建共享的精準扶貧管理體系,實現政府從“一元管理”向“多元共治”轉變,優化精準扶貧過程中各社會組織之間的系統性、協調性,提升扶貧質量和效果[15]。二是發揮各類扶貧項目的多管齊下、共同發力。因地制宜、扶貧到戶的基礎上,啟動一批獨具特色的產業扶貧項目,充分挖掘脫貧致富的多項扶貧項目。同時,將扶貧與扶志相結合,扶貧過程中將經濟支持、基礎設施建設、扶貧項目的培育、脫貧觀念養成、致富本領和技能的培養等有機結合、協調推進,共同發揮在精準扶貧中的合力作用。

最后,構建社會組織參與精準扶貧的平臺和載體。一是要暢通參與渠道,為社會組織參與精準扶貧項目提供平臺。社會組織要搭建“六位一體”的精準扶貧綜合平臺,全力構建好扶貧開發大數據平臺、扶貧開發融資平臺、扶貧項目資金整合平臺、扶貧攻堅工作落實平臺、社會扶貧對接平臺、溝通交流精準扶貧工作經驗平臺等,充分發揮平臺的保障作用,并通過法律政策明確社會組織參與扶貧的方式、途徑、形式和制度空間等,鼓勵各級、各類社會組織要積極融入政府主導的精準扶貧事業中來,由以前的“政府說了算”,轉變到“大家說了算”,提升社會組織參與精準扶貧的能力和水平。二是為社會組織參與精準扶貧提供載體。社會組織要拓寬精準扶貧渠道和載體,在充分利用傳統媒體的同時,積極建立社會組織扶貧信息服務共享載體,利用新媒體建立“精準扶貧”微信公眾號,展示社會組織在精準扶貧中培育的良好項目、樹立的先進典型和經驗做法。營造貧困群體踴躍參與、積極交流的良好氛圍。

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