能源效率市場激勵法律制度的檢視與重構
——以氣候變化應對為視角

邵道萍

（安徽財經大學法學院，安徽蚌埠，233030）

二氧化碳等溫室氣體排放所引發的氣候變化已成為人類有史以來所面臨的最復雜、最嚴峻的挑戰之一。歷史經驗和理論分析都已充分證明，引發氣候變化的主要原因是溫室氣體的過量排放，而溫室氣體過量排放主要由化石能源的使用引起。因而，解決氣候變化問題的最根本措施是減少人為溫室氣體排放，而提高能源效率是其最有效和最具成本效益的途徑之一。要使提高能源效率、減少溫室氣體排放成為長效機制，就要使其成為有利可圖的贏利性活動。市場激勵制度在諸多能源效率法律制度中最能夠滿足這種要求，因為“激勵是一種對人類行為起誘導或驅動作用的力量，引導人們按照特定的方式調整自己的行為”。正如肖國興教授所指出的，“節能減排是一個技術過程，更是一個制度過程，在這個過程中政府與市場對能源效率的提高都有作用發揮的領域。政府是激勵加約束，市場是激勵再激勵，節能制度的完善是政府制度的完善，更是市場制度的完善”。顯然，能源效率市場激勵法律制度的構建對于能源效率提高的效果最為直接和明顯，其主要包括合同能源管理、自愿節能協議、能源需求側管理等制度。

一、合同能源管理制度

（一）合同能源管理的內涵

合同能源管理是指以市場機制為基礎，節能服務合同為載體，通過節能服務的提供方節能服務公司與用能方分享節能所減少的能源費用來支付節能項目的全部成本和實現盈利的一種市場化手段。

合同能源管理是一種重要的能源效率市場激勵制度，符合外部成本內部化的要求，能夠充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，從而更靈活地促進能源資源的高效利用。這主要表現在：對用能方而言，按照合同規定節能服務公司通過為用能方提供專業系統的節能服務，使用能方在投入少量或者不投入資金的情況下實現降低能源消耗、提高能源效率的目標，并且在合同結束后還可以獲得節能設備和技術等的無償轉讓，因而對用能方有合同風險小、能源使用費用降低和提高企業競爭力的積極作用；對節能服務公司而言，只要在合同能源管理過程中能夠利用其專業優勢而產生節能效益，就能按照合同規定與用能方共同分享節能所獲得的收益。顯然，合同能源管理制度不僅能夠使合同能源管理雙方實現雙贏，而且在客觀上對氣候變化應對意義重大。因為通過提高能源效率，減少能源消耗，可以大幅降低能源消耗所產生的溫室氣體排放，從而更有效地應對氣候變化。

（二）我國合同能源管理制度評析

實踐中，合同能源管理制度取得了一定進展，促進了能源效率的提高。我國2016年修訂的《節約能源法》對合同能源管理做出了原則性規定，相關部門規章和規范性文件也涉及到合同能源管理的內容。然而，合同能源管理制度仍存在諸多不足，主要體現在以下幾個方面：

第一，合同能源管理過程融資困難。在合同能源管理中，節能服務公司通過為用能方提供節能服務所減少的能源費用來支付節能項目的全部成本和實現盈利。但是，節能服務公司前期節能設備成本投入較高且項目建設周期長，因而融資風險大，較難得到銀行等金融機構的融資。因此，融資困難成為合同能源管理取得發展的重要難題。

第二，對合同能源管理激勵措施不足。我國為發揮合同能源管理的優勢，采取了一些鼓勵性措施，但這些措施并未真正發揮其應有的作用。從我國對合同能源管理的相關鼓勵性政策看，主要是通過直接的金錢獎勵手段對實施合同能源管理的節能服務公司進行獎勵。這種做法對于需要資金的節能服務公司能夠起到積極作用，但也會造成小部分節能服務公司鉆空子，導致國家資源嚴重浪費，而沒有起到推動合同能源管理發展的作用。

第三，缺乏對節能服務公司準入門檻的設置。節能服務公司是合同能源管理的重要參與者，其擁有對節能項目系統和專業的改造實力，是合同能源管理項目實現預期節能效益的關鍵。目前，按照我國相關立法規定，成立節能服務公司僅需符合公司法規定，而未涉及對節能服務公司專業資質的認定，這就造成節能服務公司的專業性良莠不齊，嚴重影響了合同能源管理的實施效果。

第四，我國合同能源管理相關立法不完善。首先，我國目前相關立法中合同能源管理的程序、標準和風險管理等有關內容缺位。其次，我國現行《合同法》中缺少對合同能源管理中的能源管理合同性質的規定，造成能源管理合同難以在《合同法》中找到其應有的位置。最后，規范合同能源管理的能源效率標準、節能效果評估等具體工作實施標準不足，影響了合同能源管理工作的順利開展。

（三）我國合同能源管理制度的完善

合同能源管理制度對提高能源效率，減少溫室氣體排放的積極作用日益顯現。但是，合同能源管理制度還存在著融資困難、激勵措施不足、缺乏節能服務公司準入門檻的設置等難題，可以從以下幾個方面加以完善：

第一，創新融資模式。節能項目融資風險大、國家鼓勵性政策不到位導致合同能源管理項目融資困難。為解決合同能源管理的融資難問題，應從以下兩個方面著手：一方面，構建規范的合同能源管理項目投融資交易平臺；另一方面，改變傳統擔保形式，增加政府擔保，這可以使節能服務項目更容易得到資金支持。

第二，加大對合同能源管理項目的激勵力度。2016年《節約能源法》以法律形式明確國家運用財稅、價格等政策對“合同能源管理”予以支持。但這只是原則性規定，難以有效推進合同能源管理項目規模的擴大。因此，必須加大對合同能源管理的激勵力度。首先，我國應對節能服務公司進行稅收減免優惠，促進提高能源效率技術的成熟和市場結構的優化。其次，建立合同能源管理的中央和地方專項基金制度，通過用專項基金對合同能源管理項目進行獎勵。最后，落實國家的財政和稅收等方面的政策，用財政補貼、貼息等方式支持用能方和節能服務公司進行節能項目改造，促進合同能源管理規模的發展。

第三，設置合理的節能服務公司準入門檻。規范節能服務行業的良性發展，需要設置合理的節能服務公司準入門檻。首先，要保證節能服務公司資質認證機構得到社會的高度認可，這就要求認證機構的專家應是能夠對節能服務公司的資質做出獨立、客觀判斷的專業資深人士。其次，制定全面、系統、具有可操作性的認證指標體系以及能夠反映公司差別的資質等級。再次，定期對節能服務公司進行考核、評級，以督促其專業素質和業務水平的不斷提高。最后，建立第三方節能效益評估認證機構。第三方節能效益評估認證機構的建立，可以在一定程度保障節能服務公司服務水平的提高。為使節能效益評估認證機構的認定結果公平、公正，國家可以對各領域的專家建立專家庫，對于節能服務項目的認定采取隨機抽取方式，有效保障評估結果的公正性。

第四，健全合同能源管理相關立法。首先，通過出臺具有可操作性的規范節能服務公司運作的相關立法，對合同能源管理過程中可能出現的具體問題做出明確規定，以規范合同能源管理制度的運行和發展。其次，通過立法明確節能服務合同的性質為服務合同，建立節能服務質量的評價標準體系，規范節能服務行業的運行。最后，規范我國建筑、交通、工業等多行業合同能源管理的能源效率標準、節能效果評估等具體工作實施標準，不僅可以促進節能方積極與節能服務公司合作，而且也有利于節能服務公司在合同能源管理中工作的規范化。

二、節能自愿協議制度

（一）節能自愿協議的內涵

節能自愿協議，是指用能企業或者行業協會等社會組織在自主、自愿的基礎上，為實現減少溫室氣體排放和節約能源的目的，而與政府環境管理部門所簽訂的一種合同。合同一方主體為政府環境管理部門，另一方為企業（或行業組織），合同成立后，雙方均受合同約束。

毫無疑問，當某一事物在客觀的距離上感覺較近時，人們將感覺到更加強烈的情緒反應，也就是說情緒強度的增加與感知客觀距離的減少兩者之間存在著自然的聯系。[32]當用戶感知到更近的心理距離時，他們能感受到更高的情緒狀態，也就更可能積極主動地進入一個有目的的動機狀態，在此過程中相對更為集中注意力，這能夠幫助個體產生心流體驗。同步溝通中，由于溝通雙方身處同一個情境中，他們之間所分享的信息能夠更容易被對方所理解[33]，在互動過程中自身理解能力與所遇到的問題相對能達到更加平衡的狀態。而異步溝通由于時間上的延遲導致溝通過程中缺乏共享的情境，用戶感知的融入度不高。因此提出如下假設：

節能自愿協議是當前國際社會為提高能源效率所采取的一種有效的非強制性節能管理模式，對于節約能源、減少溫室氣體排放和應對氣候變化發揮著十分重要的作用。許多國家在長期的能源管理實踐中認識到，企業僅在政府環境管理部門的督促下被動提高能源效率，實現節約能源和減少溫室氣體排放的目的是不夠的，必須能夠調動企業的積極性，使企業主動配合，才能收到良好的效果。

（二）我國節能自愿協議制度評析

2003年4月22日，山東省經貿委分別與濟鋼和萊鋼簽訂了節能自愿協議，標志著我國第一個節能自愿協議的實施。此后，上海、寧波、南京等地也紛紛試行節能自愿協議并取得了良好的預期目的。2016年，我國修訂的《節約能源法》第66條規定，國家運用財稅、價格等政策，支持節能自愿協議等節能措施，使節能自愿協議在我國立法中又一次得到體現。然而，從我國目前相關實踐來看，節能自愿協議仍存在諸多不足，主要表現在：

第一，對企業的激勵力度不夠。實踐中，節能自愿協議試點完成后，企業會享受到政府免于能源檢測、國債貼息、授予榮譽稱號等優惠政策。然而，對企業而言，這些優惠政策和措施難以與節能自愿協議的實施所需大量資金投入等困難相比較，大大降低了企業實施節能自愿協議的積極性。

第二，我國節能自愿協議相關立法缺位。一方面，我國現行《合同法》中缺少對節能自愿協議性質的規定，造成節能自愿協議難以在《合同法》中找到其應有的位置。另一方面，我國現行節能自愿協議的相關立法中，缺少節能自愿協議的主體、內容、協議的效力、變更及解除、違約責任等相關內容。

第三，公眾對節能自愿協議的認知度不高。這嚴重影響節能自愿協議的發展，究其原因，首先，我國節能自愿協議項目是以試點的方式進行的，目前只在上海、寧波、南京等少數地區試點；其次，由于節能自愿協議還會涉及一些專業性較強的內容，因而普通公眾對節能自愿協議的認知程度不高；最后，大眾媒體對節能自愿協議的宣傳不到位，也是節能自愿協議社會認知度不高的原因之一。

（三）我國節能自愿協議制度的完善

節能自愿協議提高了企業節約能源的積極性，開拓了提高能源效率，應對氣候變化的思路和方法。為使節能自愿協議更好地發揮積極作用，應從以下幾個方面著手完善節能自愿協議制度。

第一，加大對實施節能自愿協議企業的支持力度。企業實施節能自愿協議的積極性不高，與政府在簽訂節能自愿協議時注重企業節能目標的實現，而忽略了企業要獲得經濟利益的需求是有很大關系的。因此，為提高企業實施節能自愿協議的積極性，政府要對實施節能自愿協議企業給予更多的優惠政策和經濟激勵措施，如對實施節能自愿協議企業在一定期限內給予補貼、免稅、投融資優惠等政策，在經濟上加大對企業的支持。

第二，健全節能自愿協議制度相關立法。其一，通過出臺具有可操作性的節能自愿協議立法，明確節能自愿協議的性質、主體、訂立、內容，以及效力、履行、變更、解除、違約責任和爭議解決等內容。其二，建立合理的節能評價標準體系，鼓勵企業和政府簽訂節能目標嚴于國家標準的能源效率標準，使節能自愿協議更好地發揮提高能源效率，應對氣候變化的作用。

三、能源需求側管理制度

（一）能源需求側管理的內涵

能源需求側管理（Demand Side Management）是當前國際社會推行的一種先進的能源管理方式。在能源需求側管理過程中，一方面，通過降低用能高峰時期對能源的需求，或增加用能低峰時期對能源的需求，以滿足社會對能源的需求；另一方面，通過提高能源效率、能源替代及能源回收等方式，在滿足社會能源需求的同時節約能源資源。簡而言之，能源需求側管理的目標就是使有限的能源資源得到最有效的利用，以實現社會對能源的基本需求。

基于此，能源需求側管理是指按照我國相關立法的規定，采取有效的激勵和引導措施，使能源企業、能源服務公司、社會中介組織和用能方等共同參與，通過提高能源效率和改變用能方式，在滿足用能方用能需求的同時，減少能源消耗和能源需求，從而提高能源效率，節約能源，滿足社會總體能源需求的能源管理活動。

（二）我國能源需求側管理制度評析

能源需求側管理制度首創于美國，其克服了傳統能源管理忽略對能源消費和利用環節的管理，對提高能源效率，保障能源需求作用顯著，被國際社會公認為一種有效的能源效率管理制度。在我國，能源需求側管理制度也得到了相關立法的重視。2008年2月，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于加強電力需求側管理實施有序用電的緊急通知》，這是我國有關能源需求側管理的首部行政法規。另外，我國還發布了《電力需求側管理辦法》、《電力需求側管理城市綜合試點工作中央財政獎勵資金管理暫行辦法》等部門規章。盡管如此，能源需求側管理制度仍存在諸多不足，主要表現在：

第一，能源需求側管理相關立法不完善。一方面，從我國目前能源需求側管理相關立法來看，能源需求側管理方面的立法大部分都是關于電力的，而對于其它能源領域涉及較少。這不利于如煤、石油、天然氣等能源效率的提高。另一方面，縱觀我國能源需求側管理相關立法，對于能源需求側管理的主體、范圍、各方主體的權利義務等還沒有明確、詳盡的規定，導致實踐中能源需求側管理相關立法的可操作性不強。

第二，對能源需求側管理的激勵力度不夠。對用能方而言，由于我國當前能源價格制度不完善，能源價格難以反映能源使用的負外部成本，用能方可以用較低的價格使用能源。因而在能源需求側管理制度對用能方激勵不足、能源價格低的情況下，導致用能方改變能源消費方式和生活方式的積極性不高。對能源供給方能源企業而言，實施能源需求側管理，用能方能源效率將會得到提高，進而用能方的能源消費量將會減少，最終將會影響到能源供給方的經濟效益。因此，在國家對能源供給方的經濟激勵力度不夠的情況下，能源供給方能源企業是不愿意主動實施能源需求側管理制度的。

第三，公眾對能源需求側管理認識不夠。實踐中，很多公眾將能源需求側管理等同于電力需求側管理，甚至片面地認為能源需求側管理就是實行階梯電價，而沒有認識到能源側管理對于企業、用戶、社會和環境的重要意義。這就導致了公眾對能源需求側管理的認知不夠、節能意識不強、參與程度不高現象的出現。

（三）我國能源需求側管理制度的完善

能源需求側管理通過提高能源效率以及改變用能方的用能方式，實現了提高能源效率，節約能源，滿足社會對能源總體需求的目的。為使能源需求側管理制度更好地發揮提高能源效率，應對氣候變化的積極作用，應從以下幾個方面著手完善：

第一，完善能源需求側管理相關立法。一方面，我國能源需求側相關立法不僅要關注電力領域，還要重視煤、石油、天然氣等能源領域的能源需求側管理。由于我國節能潛力大，對重要能源領域實施能源需求側管理，不僅可以使我國能源效率得到提高，還可以大量節約能源資源，從而減少由于化石能源的過度使用而對氣候系統產生的不利影響。另一方面，在當前立法條件還不夠成熟的情況下，我國可以通過頒布《能源需求側管理辦法》的方式，對能源需求側管理的范圍、主體以及各方主體的權利和義務等具體內容做出統一的規定，以增強能源需求側管理相關立法的可操作性。

第二，加強對能源需求側管理的激勵力度。首先，我國應通過能源價格制度的完善，使能源價格能夠反映能源的負外部成本。其次，為鼓勵用能方積極參與能源需求側管理，應通過如對購買能源效率低的用能產品進行補貼等經濟激勵方式，鼓勵和引導用能方改變能源消費方式和生活方式。最后，對實施能源需求側管理的能源供應企業給予財政補貼、稅收優惠和資金支持，如設立專項基金用于能源供應企業改進節能技術。

第三，增強公眾對能源需求側管理的認知程度。一方面，通過多種方式的宣傳使公眾認識到能源需求側管理有利于提高能源效率，減少溫室氣體排放，使有限的能源資源效用最大化；另一方面，通過對我國首批實施電力需求側管理的試點城市（如北京、蘇州、唐山等）的有益經驗進行宣傳和推廣，引導和激發公眾參與能源需求側管理的積極性。

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