貴州農村貧困現狀觀察及精準扶貧研究

當前貴州農村的貧困或反貧困呈現出“多、廣、深、集、綜、曲”等特點，即：貧困人口底數“多”、貧困發生面“廣”但分布不均、貧困程度“深”、地理集群性貧困和復合型貧困交織、貧困人口的“四多四少”、減貧速度的“快——慢——快”曲線變化等。近些年來，貴州農村的扶貧開發雖然取得了不小成績，但第三方評估發現其面臨的形勢依然嚴峻：個別地方“不精準”現象嚴重；“三精準”工作聚焦不夠；幫扶方法陳舊、幫扶下力不深；干部的知、行不太到位；產業扶貧整體效應發揮有限；扶貧政策宣傳“短板”突出；部分村寨基礎設施建設薄弱，人居環境較差；個別村寨干群關系較緊張；相關檔案資料或信息管理較欠缺等。對此，要進一步提升貴州農村精準扶貧工作成效，還必須牢固樹立“五大扶貧理念”、補救式落實好相關基礎工作、做好“糾錯”“檢錯”和“四抓”工作、多方培育鄉村“新的經濟增長點”、加強基礎設施建設和人居環境改造、加大“縱向”的扶貧考核力度等。

近年來，在中央和國家的大力支持下，在貴州省委、省政府的堅強領導下，貴州農村的扶貧開發取得了一系列輝煌戰果。然而，在我們前期就其精準扶貧工作進行跟蹤式調研后發現，貴州農村面臨的扶貧形勢依然嚴峻、脫貧攻堅任務依然艱巨，相關情況亟需我們系統審視并予以精準化施策，方可達到預期目標。

貴州農村貧困現狀觀察

總體來看，當前貴州農村的貧困或反貧工作呈現出如下幾方面的特點。

（一）貧困人口底數“多”

截至2016年底，貴州省有農村貧困人口402萬人，也是全國惟一一個貧困人口超過400萬的省份，其貧困人口占全國貧困人口總數（4335萬）的比重高達9.3%，占西部地區貧困人口2251萬的17.9%，占民族八省區農村貧困人口1411萬人的28.5%①；與之相對應，貴州農村貧困發生率也相對較高、達11.6%，比全國同期4.5%的平均發生率高7.1個百分點、比西部地區7.8%的平均發生率高3.8個百分點、比民族八省區9.3%的貧困發生率高出2.3個百分點。由此可見，貴州農村貧困人口之多是不爭事實。

（二）貧困發生面“廣”但分布不均

貴州省共有貧困鄉鎮934個、已識別的貧困村9000個，分別占全省鄉鎮總數（1388個）、村寨總數（16859個）的67.3%、53.4%。若以縣域為單位劃分，貴州全省88個縣（市區）中83個縣都有扶貧開發任務，其中新階段扶貧開發工作重點縣50個，占全省縣（市區）總數的56.8%，占全國扶貧開發重點縣總數（592個）的8.4%（僅低于云南省的12.3%）。截至2015年底，這50個扶貧開發重點縣年末常住人口達1787.2萬人、占貴州全省常住人口總數3592.5萬人的49.7%；其國土面積達11.63萬平方公里、占全省17.61萬平方公里的66.0%②。由此可見，貴州農村的貧困發生面相當大，一定程度上可謂之為一種整體性貧困。

不過，貴州農村的貧困面雖大，但其分布也還是呈現出了一定的區域差異性。如下表1所示，2015年全省9個地（市、州）中農村貧困發生率低于全省14.7%平均水平的只有4個即貴陽市（0.8%）、遵義市（8.4%）、安順市（13.7%）和黔西南州（13.8%），而其他5個地（市、州）即六盤水市（15.7%）、畢節市（16.5%）、黔南州（16.5%）、銅仁市（15.5%）、黔東南州（21.7%）均高于全省平均水平，其中貧困發生率最低的貴陽市較全省平均水平低13.9個百分點，而貧困發生率最高的黔東南州則較全省平均水平高7個百分點，尤其是所轄的榕江縣（其貧困發生率全省最高）的貧困發生率則較全省平均水平高出12.9個百分點。若從貧困人口的絕對數來看，畢節市的農村貧困人口數有115.45萬人，占全省貧困人口總數的22.8%（全省最高），而貴陽市僅有1.52萬人、僅占全省貧困人口總數的0.3%（全省最低）。可見，這種貧困的區域差異性也是挺大的，這也預示著貴州的扶貧工作一定要瞄準靶向，要實施指向性更明確的精準扶貧。

（三）貧困程度“深”

這里可用三個指標來度衡貴州農村貧困程度“深”的問題：

（1）扶貧工作重點縣農民人均純收入甚低。據統計，2016年貴州省農村居民人均純收入為8090元③，全省88個縣（市區）中有45個縣（市區）的農民人均純收入高于這個平均水平，而扶貧工作重點縣中僅有11個縣（市區）的農民人均純收入居于平均水平之上，這就意味著其余39個扶貧工作重點縣的農民人均純收入均低于全省平均水平、占全省總縣數的44.3%。例如，排名全省居末的望謨縣2016年農民人均純收入僅為6542元，其分別僅占貴州省平均水平、全國平均水平的80.9%、52.9%。當然，若具體到某個貧困家庭（2016年人均收入低于2952元），其人均純收入與之差距則更大。

（2）貧困家庭對相關消費品的消費“量”偏少。據統計，2016年貴州農村20.0%的低收入家庭中（家庭人均可支配收入為2291元，因此這部分家庭可視為待脫貧的貧困戶），相關生活消費品的人均消費情況是糧食131.1公斤、肉禽及其制品22.88公斤、蔬菜及菜制品76.2公斤和干鮮瓜果類17.8公斤（如表2），而較全省平均水平分別低了13.04公斤、10.05公斤、9.86公斤和5.06公斤。在耐用消費品方面，每百戶貧困家庭即低收入戶擁有洗衣機87.05臺、電冰箱69.33臺和摩托車51.15輛，較全省平均水平分別少2.75臺、8.27臺和4.55輛。可見，貧困農戶的物質生活水平是相當低下的。如糧食消費方面，2016年每個貧困農戶才消費201.64斤大米即每天消費0.55斤大米，若一天按3頓計算的話，則每人每頓才吃0.18斤或92克大米。顯然，這樣的消費量對一個成天以重體力活為主的農民來說是遠遠不夠的，若要“吃飽”則必須添以“輔食”——肉禽及其制品、蛋類及蛋制品、水產品、蔬菜、瓜果等，而這些在實際中也遠未達標，更不用說達到《中國食物與營養發展綱要（2014-2020年）》所提出的“2020年目標”（“吃好”），即全國人均全年肉類消費29公斤、蛋類16公斤、水產品18公斤、蔬菜140公斤、水果60公斤。事實上，在貴州很多貧困村寨“三月不知肉味”者不僅存在且還為數不少，所謂的“包谷飯”、“土豆飯”或“菜葉飯”等都是家常便飯。

（3）貧困地區社會事業建設滯后。貴州農村尤其是一些貧困村還一定程度地存在吃水難、行路難、用電難、上學難、就醫難等問題。如到2016年底，貴州14619個行政村中自來水受益村僅有13518個，而諸如通有線廣播、通電話、通汽車的村數也分別只有8014個、14001個和14490個④，這就意味著至少還有1101個村未通自來水、6605個村未接通有線廣播、618個村未接通電話、129個村未通汽車，如果按照自然村統計，這種“未通村”可能更是比比皆是。當然，某種程度上說這些“未通村”絕大多數或幾乎都屬于山高路遠、自然生態環境惡劣的貧困村，有些村民甚至一輩子都未下過山，常年將雨水作為飲用水以及過著跋山涉水、肩挑背扛生活的也大有人在，其貧困程度超過常人所想。

（四）貧困人口存在“四多四少”現象

從微觀“人”的視角看，貴州農村貧困人口還存在“四多（高）四少（低）”現象：一是職業方面純務農者多、非農勞動者少，或者說以農業為主、兼營他業者多，而以非農勞動為主業者較少。正因如此，貧困農戶一般都是低技化就業，且就業還不充分。另外，在工作地域方面，貧困農戶一般以縣內尤其是鄉（鎮）范圍內工作為多，而縣外尤其是貴州省外工作的則較少。二是恩格爾系數高，生活質量低。2016年貴州農村居民家庭恩格爾系數為38.7%，大體相當于全國農村2012年的生活水平（39.3%）。顯然，貧困戶家庭恩格爾系數應高于38.7%，有些地方甚至還可能超過了50.0%，這也就意味著其生活水平大體相當于甚至還可能落后于2000年時的全國農村平均生活水平⑤。三是有異質情況家庭貧困多，而一般情況家庭貧困相對較少。異質情況家庭是指家庭成員中有殘疾或傷殘者、精神病患者、長期慢性病患者以及未成年子女多等情況的家庭。在相關保障制度還不太健全的情況下，異質情況家庭一般易陷入貧困甚至是深度貧困、慢性貧困狀態，而一般情況家庭雖也有貧困，但貧困發生率、貧困程度都相對較輕，脫貧的渠道、機會都相對較多。四是追求生存理性的相對多，追求發展理性的相對少。在貴州，貧困農戶首要追求的還不是“收入最大化”，或者說還來不及追求“收入最大化”，對他們來說當務之急是如何保基本、保生存的問題——“能添置新衣、有干凈水喝、有安全住處、有病能得到及時治療、教育有保障”，亦即追求的是較高的生存保障與較低的風險擔當，而諸如所謂的經濟理性、社會理性等層面的發展理性問題還得“緩一緩”，也許只有在“生活無憂”的情況下再作考慮。因而，在貴州部分村寨也就出現了令人不可理喻的“今朝有酒今朝醉”、“短視”、“社會參與度低”、“等靠要”等現象，因為在貧困戶看來，“（喝）酒”比“（干）事”永遠更為重要。

（五）減貧速度呈“快——慢——快”的曲線變化

減貧速度是指當年減貧人口占上年貧困人口的比重。從2004年到2010年期間（除2008年、2009年特殊情況外），貴州農村的減貧速度基本上是呈越來越快趨勢變化，如2004年減貧速度為1.9%，而到2007年則上升到14.2%，到2010年則進一步上升到24.7%（如圖1）。自此之后，貴州農村的減貧速度則呈不斷下降的趨勢，如2012年其減貧速度為19.67%，就比2010年低5個多百分點，到2013年、2014年其減貧速度則進一步下降為19.3%、16.4%。不過，由于扶貧力度的加大以及受相關政策利好因素的影響，自2015年始，貴州農村的減貧速度又呈現出了加速趨勢。

這種曲線變化的態勢至少說明兩點： 一是貴州農村的扶貧工作絕不是一蹴而就之事，尤其是當前，其減貧難度進一步加大，可以說是到了真正的“攻堅期”。二是貴州農村的減貧速度整體上低于全國平均水平，雖然2009年后二者速度差稍有縮小，甚至貴州還一度反超，但總體上其減貧速度還是低于全國平均水平，如2015年、2016年較全國平均水平就分別低2個百分點、1.5個百分點。這說明要真正形成“貴州經驗”、講好貴州的“扶貧故事”，貴州還有很長的一段路要走。也就是說，貴州農村還必須要“苦練內功”，必須要靶向瞄準，“真扶貧”、“扶真貧”，要將相關資源真正用在刀刃上即實施精準扶貧，且“貴在堅持”。

（六）具有明顯的地理集群性特征

貴州農村貧困發生面雖廣但若“細究”，這些貧困“點”在分布上還具有如下特點：一是基本上都屬于石山區、深山區、高寒高海拔地區，這就意味著當地的生態環境處于一種脆弱或極度脆弱的狀態。二是這些貧困“點”還呈現出集中連片的特點，如在中國劃定的11個集中連片特殊困難地區里，貴州就涉及武陵山、烏蒙山和滇桂黔石漠化三大片區、合計65個縣（如表3）。三是貧困“點”以少數民族聚居區居多。如在由3州、10縣、218個民族鄉所構成的貴州省民族地區“版圖”中，貧困縣、貧困鄉（鎮）和貧困村數分別有36個、708個和4828個，分別占全省貧困縣總數的72%、貧困鄉鎮總數的75.8%和貧困村總數的53.6%；在人口方面，2016年民族地區貧困人口數占全省總貧困人口數比重高達53.1%。可見，貴州的貧困“點”大多分布在民族地區。因此從某種程度上說，貴州貧困“點”的分布在地域空間上就具有明顯的疊加性（山區、集中連片區、民族地區等），即地理集群性特征顯著，從而也預示著其脫貧難度極大。

（七）具有明顯的復合型貧困特點

這里的復合型貧困主要包括如下幾方面的涵義：一是指貴州農村貧困的成因是復雜的，即很難用某一種理論或某一種“致因”來認識或解讀貴州農村貧困的“全貌”。反過來說，如若真要認清其“全貌”，還必須綜合運用相關知識或理論如經濟學的二元經濟結構理論、貧困惡性循環理論、低水平均衡陷阱理論以及人口學的人力資本理論、社會學的可持續發展理論、民族學的地理區隔理論、政治學的權利理論等來解釋，也還必須要從更多角度來進行綜合性的“因子”分析，這些“因子”可能是生態環境的脆弱、自然資源的匱乏、人口素質的低下、產業結構的單一、基礎設施的薄弱、就業渠道的不足、社會制度建設的滯后以及生活開支的高企等。二是指貴州農村貧困類型的復雜多樣。正因“致因”的錯綜復雜，也就必然使得貴州農村的貧困表征出不同的類型，如貴州農村的貧困就可劃分為絕對貧困與相對貧困、物質貧困與精神貧困、生存性貧困與發展性貧困、區域性的整體貧困與非區域性的局部貧困、能力約束性貧困與資源約束性貧困、制度約束性貧困和權利不足性貧困、生產性貧困和社會性貧困以及知識貧困、信息貧困、人文貧困等類型，因而從這個角度來說，貴州農村的貧困也是一種復合型或綜合性貧困。當然，這也就預示著在精準扶貧過程中，必須要幫助貧困戶找準致貧因子再精準施策，是為上。

精準扶貧中存在的突出問題——基于第三方評估視角

隨著2020年全面建成小康社會進入倒計時，加快脫貧步伐刻不容緩。為了檢驗貧困地區的減貧成效，黨中央作出實行最嚴格的考核評估的決策部署。其中，引入第三方評估是國家精準扶貧工作成效考核中的一項重要制度創新，它很好地發揮了“指揮棒”、“質檢儀”和“推進器”的作用（汪洋語），為脫貧攻堅取得決定性進展提供了重要保障。這里的第三方評估是指獨立于政府外的社會組織或專業機構利用自身所具有的優勢，通過制定科學合理的評估指標體系，并運用一定的評估方法對政府部門及其扶貧績效作出評估或評價。當前，國家所實施的精準扶貧工作成效第三方評估的核心內容就是評估“三精準”問題即“兩率一度”——貧困人口識別準確率（精準識別）、貧困人口退出準確率（精準退出）和因村因戶幫扶工作群眾滿意度（精準幫扶）。其中，反映貧困人口識別準確率的指標主要是錯評率、漏評率，反映貧困人口退出準確率的指標主要是錯退率、漏退率。

近兩年來，筆者所在的研究團隊受托承擔了貴州省多個地方的扶貧工作成效第三方評估，在其中發現有些縣（市）還是存在一些精準扶貧的走形變樣，即“三精準”工作聚焦不夠、方法陳舊、下力不深，相關的難點、痛點以及隱患點、失分點還較多，離第三方考核評估所要求的“摘帽”標準、精準脫貧等還有不小差距，這些問題亟需引起高度重視。

（一）個別非貧困縣不精準現象較嚴重

在貴州某非貧困縣，我們評估調查所獲得的629戶有效樣本中，發現“問題戶”或“不精準戶”高達93戶，另提請特殊關注的還有39戶家庭。其中：漏評率為10.69%，高于相關國家標準，即漏評率不得高于1%的退出標準9.69個百分點；錯退率為20.61%，高于相關國家標準，即錯退率不得高于2%的退出標準18.61個百分點。可見，這種非貧困縣精準扶貧中的“不精準”現象亟需引起扶貧部門重視。

（二）干部的知、行不太到位

（1）部分縣或鄉鎮領導精準扶貧缺乏系統性思維。在評估調查中，我們發現某些縣政府尤其是鄉鎮級政府的系統性思維、創新性思維普遍缺乏，所做工作很大程度上依賴于上級給“指示”，上面催做什么就做什么，上面不催不喊時就無所適從，這種找不到工作“抓手”或“支點”的茫然現象也是基層干部“很苦很累、效率低下、事倍功半”的一個深層原因。

（2）部分干部“六種心理”問題突出。一是存“僥幸心理”。有些領導或干部總是希望自己所在的縣、鎮、村或戶不要被考評組抽到，僥幸心理明顯。二是存“突擊心理”。如存在突擊“走訪”、突擊為貧困戶掛門前“信息登記牌”等問題。三是存“推卸心理”。有些基層領導發現有工作紕漏或失誤時總是將責任推給下屬或他人，不愿承擔主體責任。四是存“等待心理”。一些干部抓扶貧工作時一定程度地存在“等一等、看一看”現象，即工作主動性和創造性明顯不夠。五是存“松懈旁觀”心理。當前形勢下仍有些基層干部精神萎靡、緊迫感差，尤其在一些非貧困縣，有相當多的干部總覺得自己身處非貧困縣而對待精準扶貧工作更松更懈，即神經不是那么緊張，責任意識、擔當意識和主人翁意識不是那么強烈，甚至還有干部表現出了扶貧工作成效考核與己無關的旁觀心態。六是存“一心二用”思想。有些縣（市）的鄉鎮書記、鎮長在抓扶貧工作時缺乏章法，不能處理好扶貧工作與其他工作的關系，未能以扶貧工作為抓手來統攬其他相關工作如移民搬遷工作、城鎮化建設等。

（3）部分干部對相關政策掌握不深、不透。一些干部對精準識別、精準幫扶、精準退出的政策精神、識別/退出標準、識別/退出程序以及相關的易地扶貧搬遷或教育補助等政策一知半解、理解不透、把握不準。

（4）部分縣領導尤其是鄉鎮干部對自己的“家底”不明。在評估訪談過程中，部分基層領導對所轄區域的基本信息（如貧困人口數、脫貧人口數、每年脫貧情況等）掌握得不是很清楚和全面，回答提問時要么吞吞吐吐或“好像是這回事”，要么需要不斷借助電話、現場查閱資料或“下屬幫忙”才能答出，甚至還有些干部直接用“記不清”來搪塞。

（三）精準幫扶問題多多

評估調查發現，貴州省精準幫扶工作還存在如下幾大突出問題：

（1）幫扶工作的有“說”無“做”。即在查看相關佐證材料時，發現有幫扶“記錄”但實質上其幫扶措施不到位或缺失。

（2）幫扶工作的有“做”無“說”。即事實上對貧困戶給予了一定幫扶（如幫其處理一些事件），但其連心袋等登記材料中卻沒有相應記錄或說明，同樣讓人心生“懷疑”。

（3）幫扶工作的華而不實。一是“虛”，即有些幫扶要么只是停留在“口頭說教”上（如該這樣做而不該那樣做），要么就是將幫扶花名冊直接等同為幫扶臺賬來應付考評。二是“簡”，即幫扶措施單一，除了送油米還是油米。三是“緩”，即幫扶措施兌現遲緩，有些貧困戶退出系統時其措施都還未到位或未兌現。四是“軟”，即幫扶力度小，只是停留在“小恩小惠”層面。五是“錯”，即幫非所需，貧困戶被動接受非自己所需的幫扶可能適得其反。六是“缺”，有些縣市、鄉鎮未見有明顯的產業幫扶項目，也許只是一個美好的“餅”而已。

（4）個性幫扶與普惠舉措未能“并肩齊進”。有些縣市高度重視個性化幫扶，而對面上的普惠性舉措辦法不多、成效不顯；有些鄉鎮如通組路、人畜飲水工程建設等普惠性措施的推進有序有方有效，但對貧困戶的個性化幫扶則相對不力。

（5）幫扶責任人到訪率低、責任心不強。部分幫扶責任人工作浮于表面，雖有聯系或走訪貧困戶，但走訪目的已逐漸異變為與幫扶對象“攀關系”或“混臉熟”，未真正幫助貧困戶分析主要致貧原因、理清脫貧發展思路、用心用力解決其實際困難或落實好相關政策措施等。甚至還有部分幫扶責任人平時到訪次數少，因評估考核組到來才“臨時抱佛腳”而入戶走訪，并電話“交待”、現場“引導”等。

（6）駐村工作隊駐村而未駐“心”。部分駐村工作隊缺乏探索創新精神，疲于應付各類檢查和考評，而未有與群眾真正打成一片，其駐村的實際效果非常有限。評估調查中，就有村民反映駐村工作隊很少來村里走訪和了解情況（也許是真駐村和走訪了，但村民不了解），并表示對駐村工作隊成員和其工作情況不太了解，對駐村第一書記也不知曉。顯然，這種狀況必然影響群眾的滿意度評價。

（四）產業扶貧整體效應發揮有限

總體來看，貴州各縣市產業扶貧措施有限，力度不甚大，所謂的產業扶貧基本上還是停留在搞傳統種植和養殖。一般來說，養殖業見效快，但投資大、風險也較大，持續增收有一定難度；而種植業周期長、見效慢，且風險也較大，難以產生穩定的、顯著的產業效應。少數發展較好的產業項目，由于利益鏈接機制不健全，其覆蓋面又較窄，帶動貧困戶脫貧也有限。且有些項目（如生豬養殖）在縣域范圍內還有“村村搞”、“鎮鎮上”的扎堆現象，這樣極易形成過度競爭局面，沒能真正將“山字經”念好念透、念出效應。

（五）扶貧政策宣傳“短板”

扶貧宣傳短板問題主要體現“點”是：（1）貧困戶對自家田地面積、政策補貼資金到位與否等“家底”信息不清不楚，宣傳解釋不夠。（2）貧困戶對自家識別為貧困戶時間、以及對精準識別或退出程序（“兩公示一公告”）、精準識別或退出結果、自家得到的幫扶項目信息等知之有限，這也會直接導致群眾對其扶貧工作滿意度的差評或低評。（3）部分村民對現有扶貧政策（如特惠貸政策）及惠農政策知之不深或一知半解，也不知道駐村第一書記與村支書有何區別，多有抱怨和不滿情緒。（4）對易地搬遷知情不夠。有貧困戶只知道自己是搬遷戶，但“搬哪”、“何時搬”、“如何生計”等知之甚少，也沒有人專門解釋或通知。

（六）個別村寨干群關系較緊張

由于受前期（主要是2014年建檔立卡時期）政策執行“后遺癥”影響，好些地方群眾都有向評估組反映（有些甚至是攔路反映）本村扶貧工作存在不公平、不公正、不精準甚至優親厚友現象。再加上部分基層干部對精準扶貧政策掌握不透徹、責任擔當意識不強，對村民反映的問題或敷衍塞責、推諉拖拉，或解釋不到位、缺乏耐心，甚或搞“一言堂”，從而使得相關矛盾糾紛不斷積累、激化，干部關系也漸變緊張，這些情況無疑都是有關精準扶貧滿意度考評的隱患點。

（七）部分村寨基礎設施建設薄弱

基礎設施建設薄弱主要體現在水、路、訊等方面：一是部分村仍存在飲水困難和飲水不安全的問題，尤其是居住在高山、深山的農戶，安全飲水工程還未完全落實到位，還有些村組即使已接通自來水但實際利用效果差，所謂的自來水又常停、長停或常渾。二是很多鄉鎮交通路網建設不足，通村路建設還需加快修復完善，尤其通組路或入戶路是“短板中的短板”，既影響農戶出行，又限制產業發展，阻礙貧困戶脫貧致富及其可持續發展。三是部分村寨或村組通訊網絡還需進一步完善，還存在無信號的“盲區”。四是部分鄉鎮易地搬遷項目建設滯后。有些“易地扶貧項目”原計劃2016年或2017年完成的，但到2017年底時仍有些項目還未開工，更不用說“完工”了，一定程度上這必然會影響貧困戶的“可退”狀況。

（八）部分農戶人居環境亟待改善

貧困戶中有部分家庭住房不安全，處于“危房”與“非危房”的邊緣帶，對這類情況還需相關部門拉網式重新鑒定或認定，確有問題的還需下大力改造。同時，部分村或戶的衛生環境狀況也較堪憂，主要體現在入戶路路面坑洼、房屋及巷道周邊亂堆亂放、糞堆或垃圾隨處可見等方面。

（九）相關檔案資料或信息管理仍有欠缺

評估發現，精準扶貧的內頁檔案材料整體上是“模板好、執行差”。具體表現為：

（1）規范性問題。有些檔案材料沒有蓋章、缺乏原件等；部分材料中有關信息（如幫扶計劃、幫扶措施信息）記錄缺少或記錄不全；存在關鍵數據用鉛筆填寫或隨意涂改現象，不嚴謹、不規范；有關材料裝訂也不太規范，要么缺頁少項（如缺貧困識別/脫貧公示材料、缺脫貧確認書），要么不作分類而無序裝訂等。

（2）邏輯性問題。存在時間邏輯錯誤問題（如相關會議或公示時間前后銜接不妥）、程序邏輯錯誤問題（相關資料在裝訂時存在精準識別、幫扶、退出的程序有“顛倒”現象）、數字邏輯錯誤問題（如收入分項之和與總收入不相等）、信息邏輯錯誤問題（如貧困戶實際的致貧原因和幫扶計劃表、脫貧確認表上所記載的致貧原因不相同）等。

（3）“身份”信息材料管理不到位。一是部分村沒有按照戶有檔、村有冊的要求來歸類建檔。二是有些地方將一戶一檔材料放鄉鎮扶貧辦管理，反而村委會無一戶一檔材料，不利于相關信息的核實和更新；還有些村將一戶一檔材料一部分放村委會管理，而另一部分又放鄉鎮扶貧辦管理。三是一戶一檔材料無專人管理。四是無專門的檔案室管理。五是管理設備陳舊、不先進。六是管理制度缺乏，一戶一檔材料“查閱”手續不嚴格。七是部分貧困戶的房屋門口未貼有貧困戶信息登記牌；有些貧困戶家庭還沒有發放貧困信息卡或連心袋材料等。

（4）各縣（市）檔案資料管理水平參差不齊。即有些縣（市）相對較好，而有些縣（市）可以說是差或很差，“慘不忍睹”。

（5）系統數據信息和實際信息不一致問題。如存在系統登記戶主與戶口薄戶主不一致、系統登記家庭人口數與家庭實際人口數不一致、系統登記健康信息與家庭成員實際健康信息不一致等情況。

（6）相關信息更新滯后問題。有的貧困戶基本信息（如婚喪嫁娶信息）變動了很長時間但相關紙質材料未作備案或未作更新處理；還有的貧困戶明明享受了“特惠貸”、“易地移民搬遷”、“助學補助”等政策，但其檔案材料并未得到記錄或體現。

（7）貧困人口戶籍管理有些亂。評估發現，有些貧困戶家庭有多個戶口本，且這些戶口本上的人口信息還互不相同，“戶主”常常換來換去。

進一步提升精準扶貧工作成效的對策建議

截至2017年底，貴州農村仍有貧困人口272.8萬人，且基本上都是難啃的“硬骨頭”，在接下來的不到三年時間里，貴州全省上下必須要極力按照第三方考核評估的內容要求精準施策、精準幫扶，以實現扶貧成效最大化。

（一）牢固樹立“五大扶貧理念”

（1）要樹立以“人”為本理念。這里的“人”就是指“貧困戶”，即要時時刻刻急貧困戶之所急、想貧困戶之所想，真心真意地幫助貧困戶解難題、謀發展。

（2）要樹立大扶貧理念。在縣級層面，其“大扶貧理念”至少有兩層含義：一是當前形勢下縣鄉兩級黨委、政府的中心工作就是要打好脫貧攻堅戰，其他諸如移民搬遷、人居環境改善、城鎮化建設等工作均要服務或服從于這個中心工作，而不可本末倒置，即大扶貧的“大”是指大方向、大中心。二是當前的扶貧工作絕不是某一家單位尤其不是“扶貧辦”一家單位的事，它必須要投入縣（市）全部的“精銳力量”，必須要多部門聯動，即大扶貧的“大”是指大參與。

（3）要樹立狠抓“四率一度”工作思路。評估發現，很多鄉鎮領導對第三方評估工作還非常陌生，不知道到底評估什么內容，所以在實際工作中就必然茫然失措或靶向失準，這樣一來的結果就必然導致人力、物力和財力的大量浪費。因此，實際扶貧工作中除了要抓好“兩率一度”外，還必須要樹立狠抓“四率一度”（即識別準確率、退出準確率、貧困發生率、返貧率、群眾滿意度）的工作總思路。

（4）要樹立大宣傳理念。精準扶貧工作絕不能是“只做不說”，一定要強化宣傳工作，且宣傳要永遠在路上，要無時無刻不在宣傳著，即“做了什么”、“如何做的”、“打算做什么”等類問題要時時刻刻都向農民尤其是貧困戶說清講透，決不能含含糊糊。

（5）要樹立“自我摘帽”理念。評估發現，很多非貧困縣精準扶貧工作還是有很多盲點和痛點，某種程度上說，其貧困面、貧困發生率并不比某些貧困縣的情況理想。因此，本著對黨、對人民負責的態度，非貧困縣還必須要自我加壓，認認真真把精準扶貧工作做實做好，力爭自我“摘帽”早日實現。

（二）補救式落實好相關基礎工作

一是各縣、各鄉鎮要采取措施盡快讓農民知道自家的田地面積、年收入、建檔立卡時間、擬脫貧退出時間、駐村工作隊及第一書記姓名等基礎性信息。

二是各縣、各鄉鎮要采取措施盡快讓貧困農戶知曉精準識別/精準退出等有關的扶貧政策或程序、標準等，以切實提高貧困戶有關的知曉率和滿意度。

三是各縣、各鄉鎮要盡快將諸如貧困登記卡、特惠貸合同書及“連心袋（卡）”、宣傳冊等發放到位，不能搞臨時突擊或應檢式發放。

四是貧困戶相關信息須精準化補錄或更新，如個人或家庭信息要準確、及時更新，以及線上、線下要同步更新，要嚴加管理戶口發放或注銷工作等。

五是各縣、各鄉鎮要抓緊制定好符合本縣、本鎮實際的扶貧戰略規劃，而不能扶貧毫無章法。

（三）“糾錯”須常態化，“檢錯”須便捷化

（1）自上而下地“糾錯”要常態化。各縣要采取強力措施，認真地、經常化地開展好精準識別、精準退出“回頭看”糾錯工作，要嚴格實行層層負責制，縣鄉兩級黨委、政府要嚴把審批關，若發現錯評、漏評、錯退等現象時要及時調整、并要嚴肅追責，每個縣鄉都要把建檔立卡“精準率100%”視為自己工作的第一目標。

（2）自下而上地“檢錯”要便捷化。要綜合運用舉報電話（全省統一的扶貧專線：0851-86833668）、舉報信箱或其他舉報平臺來收集各縣、各鄉鎮所檢舉揭發的錯評、漏評、錯退、漏退等信息。這種便捷的“檢錯”方式至少有三大作用：一是可以迅速發現各縣、各鄉鎮“痛點”、“盲點”或是“風險點”，進而有助于精準糾錯和提升扶貧效率。二是對責任心不強或有違法亂紀傾向的干部起到警醒、高壓、震懾作用。三是對“非精準戶”也可起到一定的情緒宣泄、情緒疏導甚或情緒安撫作用，從而間接提升滿意度評價值。

（四）以壯士斷腕決心做好“四抓”工作

（1）要狠抓工作“透明度”

毋庸置疑，工作透明度越高，就越能提升群眾滿意度。抓“透明度”就是要掌握好三條原則：一是把不規范的事項搞規范了就是透明；二是把不按程序做的工作程序化了就是透明；三是要力戒信息的“例行式公示”，即要創新公示方式，讓相關公示信息真正入腦入心、入戶入組，要讓過程或結果大白于天下。

（2）要狠抓幫扶工作

幫扶工作好壞直接影響到群眾滿意度評價，為此需要做好三個方面的工作：

一是各縣、各鄉鎮要加大幫扶力度，“真扶貧”給實惠，即要堅決杜絕幫扶工作搞形式、走過場，要靜靜地幫助貧困戶分析致貧原因、理清脫貧發展思路。也就是說，所謂的幫扶千萬不可停留在口頭上的“給意見”，要能真正“看得見”、“有實效”，要用好產業幫扶、就業幫扶、教育幫扶、醫療幫扶等組合拳。

二是幫扶措施要因戶施策，要“精準化”和個性化，而不能“幫非所需”或“千篇一律”。

三是各縣、各鄉鎮幫扶措施要及時到位，不能“千年等一回”，要盡量多次數地帶著“目的”和“方案”入戶幫扶。

四是幫扶工作要注重時效性與實效性緊密結合，要根據貧困戶實際情況及時調整幫扶措施和力度，要盡可能做到如影隨形式的“影子”幫扶。

五是要從縣級層面加大對駐村工作隊和“第一書記”、幫扶責任人及幫扶措施精準性等的考評力度。

（3）要狠抓宣傳工作

其一是要弄清宣傳什么的問題。一是要宣傳精準扶貧的相關政策問題（如精準識別/退出的標準和程序政策、“特惠貸”政策、醫療或養老保險政策、移民搬遷政策）；二是宣傳貧困戶自家的基本信息（如其田地面積大小、哪一年脫貧、幫扶責任人和第一書記是誰、相關補貼資金類型和數量等信息）；三是宣傳各級政府為老百姓做了什么；四是宣傳政府“下一步打算做什么”問題。總之，千萬不要總是宣傳“領導很忙”。

其二是要回答好如何宣傳的問題。一是可要求幫扶責任人持牌或穿統一定制的服裝進村入戶與貧困戶面對面宣傳，這樣可以形成對貧困戶的強化記憶。二是要充分利用電話、報紙、廣播、電視或微信等新媒體手段進行定時定點、定欄目、定內容地宣傳。三是可利用送春聯、送年畫或“點對點”編發特定短信的形式進行相關信息的宣傳。四是可讓發展較好的脫貧戶到群眾中去“現身說法”，講述自己如何從貧窮到脫貧、再到致富的“脫貧故事”，這樣可起到很好的鼓舞和示范效應。

其三是要掌握好宣傳的時機。一是可利用開院壩會、群眾會、黨小組會等的機會加大宣傳。二是要特別關注和利用好外出務工人員返鄉的機會，對其做好扶貧政策的宣傳和培訓工作，切實提高精準扶貧工作的整體滿意度。

其四是要建立宣傳工作的保障機制。如可從“設立專門的宣傳經費”、“完善辦公設備設施”、“開設特色化的精準扶貧政策宣傳欄”等方面做好相關保障工作。

（4）要狠抓培訓工作

一是可專門針對第三方評估開展相關的迎評工作培訓。二是要針對“四率一度”的薄弱環節開展相關業務技能培訓。三是培訓形式要多元化，即可有針對性地分類分層、按崗按需地組織好相關培訓工作。四是培訓內容要務實、管用。

（五）千方百計培育鄉村“新的經濟增長點”

一是要加快發展特色產業。要大力支持諸如茶葉、中草藥、花卉、鄉村旅游等見效快、可持續項目的產業化發展，要通過延長產業鏈不斷提升產業綜合效益。二是要將整村推進、易地扶貧搬遷、農業產業化經營和農村勞動力轉移培訓緊密結合，通過整合相關資源以培育出新的經濟增長點。三是要積極探索建立貧困戶與農業專業合作社的利益鏈接機制，切實解決好貧困戶信息不對稱、技術資金不足、抵御市場風險能力弱的問題，以實現貧困戶穩定增收和可持續脫貧。

（六）基礎設施建設和人居環境改造須提速

一是要著力加強貧困地區基礎設施建設力度，以通組交通路網和進寨入戶路為重點，加大資金投入，集中人力、物力、財力，暢通人流、物流、信息流，以期推動貧困地區行路難、飲水難、通訊差、居住條件差等問題的解決。二是要通過設立專項資金積極開展農戶庭院美化靚化工作，各縣“靚化”工作也要設立時間表，以期提升人居整體形象。三是要以村為單位，廣泛發動群眾，集中清理村莊周邊及巷道內亂倒亂堆的垃圾，并要引導群眾嚴格落實“門前三包”責任制，切實改善村容村貌、戶容戶貌。

（七）文檔資料亟需統一化、高標準化

在建檔立卡等文檔資料方面，省扶貧辦可以制定一個高要求高標準的、甚至可以代表全國水準的范本，并請各縣遵照執行。不過，在出臺正式標準前，要充分討論并廣泛征求專業人士意見，包括征求各縣及第三方評估組意見等，這樣才能保證所制定標準既“接地氣”又“高大上”。

（八）相關標準需進一步明晰

省級層面要結合實際對某些標準進行相關的“頂層設計”。如危房認定標準、飲水安全標準、有關的經營性收入計算標準和人均收入計算中“人口數”確定標準、“兩不愁”的標準、長期外出的“時間”標準、“老人戶”退出處理標準、易地扶貧搬遷戶脫貧認定標準、農戶家庭債務性質的判定標準等都較模糊，亟需科學界定。只有標準清晰明朗，才能最大程度地避免“不精準”現象的發生。

（九）加大“縱向”上的扶貧考核力度

加大對縣領導和縣政府在“扶貧工作”上的考核問責力度，不要過分偏向對經濟指標的考核，考核時更多地以縱向評價為主（各縣自我比評），而橫向比較（各縣之間的比評）只是參考。同時，建議有扶貧任務的鄉鎮的黨委書記或鎮長也一般不要輕易調動，進一步強化責任意識、行政首長負責意識。

（十）自評估的內容和形式需提升

要準確定位貴州省扶貧開發領導小組所組織開展的相關自評估或考評的作用。所謂的自評估或考評不應只是通過抽樣調查而得出錯（漏）評率、錯（漏）退率等指標，它應該是一項系統性的評估，包括對扶貧政策的掌握程度、扶貧政策執行到位程度、扶貧政策效果等的評估。亦即自評估的內容和形式亟需提升：

一是要專門針對各縣（市）扶貧工作設計出一套接地氣的、綜合性的評估指標體系，一方面供考評組對被評估縣市“當場”打分使用，另一方面還可發揮相應的“指導”作用，而千萬不可只是簡單地根據如錯（漏）評率、錯（漏）退率等幾個指標來定某縣之“優劣”。

二是自評估的內容不僅應包括國家評估的規定“動作”，還應設置一些有貴州省特色的自選動作，即自評估的內容和形式可適當高標。

三是精準扶貧的自評估或考評要將過程考評與結果考評相結合。如為了能客觀反映各縣市精準扶貧工作的“改進”成效，可考慮選擇適當時機（如半年左右）再進行一次第三方的“回頭評”工作，這樣就可將“過程評”與“結果評”很好結合。

四是自評估要盡量壓縮考評的次數，一些督導、檢查或考評能合并實施的則盡量合并實施，要本著不給基層“增負”、“擾民”的原則。

（該文部分內容已得到相關部門采用。）

參考文獻

[1]李華紅.完善第三方評估推進貧困治理現代化[N].貴州日報，2018-01-16（012版）.

[2]陳康海，李華紅.貴州省6個縣（市）精準扶貧工作成效第三方評估報告（C包）[R].貴州省扶貧辦公室委托項目，2016：10-54.

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注釋

①數據來源：《中國農村貧困監測報告（2017）》。其中，民族八省區是指云南、貴州、青海、新疆、內蒙古、西藏、廣西、寧夏等八個省區。

②數據來源：《貴州統計年鑒（2016）》。

③數據來源：《貴州統計年鑒（2017）》，下同。

④數據來源：《貴州統計年鑒（2017）》。

⑤2000年全國農村居民恩格爾系數為49.1%。

作者簡介

李華紅 貴州省社會科學院農村發展研究所副所長、副研究員。主要研究領域為貧困與反貧困問題、第三方評估、城鎮化與人本經濟問題等