地方視角下貴州地方政府性債務(wù)問題研究

辛榛

摘要：文章基于地方視角分析了貴州地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀，并將貴州與全國(guó)各省份地方政府性債務(wù)面板數(shù)據(jù)作差異分析，探究貴州地方政府性債務(wù)走高的原因，包括地方經(jīng)濟(jì)、政府職能、行政體系與債務(wù)管理等方面；接著分析其風(fēng)險(xiǎn)并提出合理的對(duì)策，主要涉及貴州借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、理順貴州地方政府與中央政府的關(guān)系以及貴州建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合管理機(jī)制等方面。

關(guān)鍵詞：地方視角；貴州；地方政府性債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)；面板數(shù)據(jù)

一、引言

近年來，歐債危機(jī)所造成的主權(quán)債務(wù)、銀行業(yè)和流動(dòng)性三大領(lǐng)域危機(jī)破壞強(qiáng)烈，引起中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)高度警惕。因此，我國(guó)地方債務(wù)系列問題受到政府的空前重視。

地方視角即從政府同社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)民生之間的視角來考察地方政府債務(wù)問題。因此對(duì)于地方視角來說，對(duì)內(nèi)既要分析地方實(shí)際情況，對(duì)外又要在地方之間作比較分析。基于貴州省情，深入探究其現(xiàn)狀問題、提出合理意見很有必要。

二、貴州地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

在2014年以前，包括貴州在內(nèi)全國(guó)各省份地方債務(wù)均為代發(fā)與代還，其既有利于降低發(fā)行成本，又能增加債券的安全性。這種由國(guó)家代發(fā)代還的模式實(shí)際上是由國(guó)家來兜底、由國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施，不利于地區(qū)根據(jù)自己的實(shí)際情況來盤活和建設(shè)經(jīng)濟(jì)。

2014年5月，浙江、廣東等10個(gè)省市獲得自發(fā)與自還權(quán)，標(biāo)志我國(guó)地方政府性債務(wù)的發(fā)行已經(jīng)進(jìn)入資本市場(chǎng)化。給予地方發(fā)債的自主權(quán)，能夠成為控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最為關(guān)鍵的舉措。2015年6月，貴州獲批自主發(fā)債權(quán)，發(fā)行債券336億，其中3年、5年、7年、10年期債券分別為68億、100億、100億和68億，利率分別2.91%、3.3%、3.58%和3.6%。

到2015年，貴州地方政府性債務(wù)9135.5億，債務(wù)總量高居我國(guó)第6位；地方政府性債務(wù)率達(dá)207.73%，高居全國(guó)第1位。在舉債方式中，貴州非信貸融資占比最大；在債務(wù)投向中，貴州以交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)投資為主。

三、貴州與全國(guó)各省份地方政府性債務(wù)面板數(shù)據(jù)差異分析

（一）債務(wù)率對(duì)比

IMF規(guī)定債務(wù)率的合理控制范圍是90%～150%。從2015年全國(guó)地方政府性債務(wù)率排名前10的省份數(shù)據(jù)（表1）來看，全國(guó)僅有5個(gè)省債務(wù)率處于超警戒水平。貴州、遼寧大大超過我國(guó)規(guī)定的100%警戒線，寧夏、山西也已經(jīng)處于“臨界點(diǎn)”。財(cái)政部2015年8月發(fā)布公告，稱“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在蔓延”。貴州債務(wù)率是唯一突破200%的省份，說明貴州地方政府性債務(wù)發(fā)債速度快、風(fēng)險(xiǎn)大。

（二）債務(wù)余額及增速對(duì)比

到2016年1月，全國(guó)有25個(gè)省份發(fā)布2015年地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)，相關(guān)數(shù)據(jù)見表2。2015年貴州地方政府性債務(wù)為9135.5億元，債務(wù)總量居全國(guó)第6位。

除了貴州以外，地方政府性債務(wù)規(guī)模靠前的省份均位于沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量較大，發(fā)債規(guī)模大毋庸置疑。貴州發(fā)債規(guī)模在近幾年持續(xù)增長(zhǎng)，從2013年6月到2015年底，貴州地方政府性債務(wù)從4622.58億激增到9135.5億元，3年間增長(zhǎng)了97.63%。

由表2可知，2014年為全國(guó)地方政府性債務(wù)發(fā)行爆發(fā)期，其中廣西、寧夏、貴州、福建四個(gè)省份的地方政府性債務(wù)增勢(shì)迅猛。貴州2014年地方政府性債務(wù)較2013年增長(zhǎng)96.42%，增速列第2名。顯然，貴州發(fā)行大量地方政府性債務(wù)且增速之快的現(xiàn)象，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)勢(shì)必會(huì)帶來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。

四、貴州地方政府性債務(wù)持續(xù)走高的原因

（一）貴州地方經(jīng)濟(jì)

貴州地方政府性債務(wù)持續(xù)走高主要是源于貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展與債務(wù)支持之間的關(guān)系。“十二五”以來，貴州提出“后發(fā)趕超，推動(dòng)跨越”的發(fā)展思路，全省迎來工業(yè)化強(qiáng)省建設(shè)熱潮，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)民生事業(yè)蓬勃發(fā)展。貴州經(jīng)濟(jì)高位發(fā)展社會(huì)投資需求旺盛，需要政府發(fā)行地方政府性債務(wù)券以補(bǔ)充大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、社會(huì)民生項(xiàng)目的建設(shè)資金。同時(shí)，除了基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)欠賬、穩(wěn)增長(zhǎng)壓力大等正常增長(zhǎng)的原因外，還有可能是將以前應(yīng)納入、卻未納入的債塞進(jìn)去進(jìn)而持續(xù)推高貴州地方政府性債務(wù)規(guī)模。

（二）貴州政府職能

1. 政府對(duì)市場(chǎng)發(fā)展存在過度干預(yù)的問題。換句話說，政府不能明確地界定自己的職能，尤其習(xí)慣于包辦本應(yīng)由市場(chǎng)來解決的經(jīng)濟(jì)問題，過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)會(huì)導(dǎo)致本應(yīng)可以通過市場(chǎng)機(jī)制化解的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到公共財(cái)政上來，政府承擔(dān)著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2. 目前，貴州地方政府需要國(guó)務(wù)院實(shí)施轉(zhuǎn)移支付才能正常履行職能。因此，一方面觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)帶來的是各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不對(duì)等，這使得上級(jí)政府能夠干預(yù)下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)事務(wù)；但另一方面觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然貴州地方政府舉債條件不成熟，但卻可以促進(jìn)地方融資平臺(tái)的發(fā)展。

3. 政府間轉(zhuǎn)移支付也是產(chǎn)生地方債風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)原因。中央原本通過轉(zhuǎn)移支付來填補(bǔ)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的差異，但近年來隨著財(cái)權(quán)逐漸向中央集中，事權(quán)逐漸向基層下放，轉(zhuǎn)移支付需求增大，地方政府為獲得專項(xiàng)配套撥款反而需要相應(yīng)配套的資金支撐，無形中迫使地方政府尋求支持。

（三）貴州地方行政體系

貴州缺乏獨(dú)立的地方稅治理制度，因此產(chǎn)生財(cái)權(quán)與事權(quán)錯(cuò)位。現(xiàn)行分稅制度下，共享稅占比過高，而且中央占比越來越大。貴州地方財(cái)政收入有相當(dāng)比重來自共享收入，導(dǎo)致收入來源的穩(wěn)定性和預(yù)期性都大為降低。此外，政府想要進(jìn)行大規(guī)模的融資無法通過地方公債的渠道， 不得不利用尚不規(guī)范的地方融資平臺(tái)籌集資金，以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。同時(shí)，貴州地方政府機(jī)構(gòu)復(fù)雜和人員臃腫導(dǎo)致行政成本的升高，龐大的公務(wù)員系統(tǒng)也增加了行政成本，導(dǎo)致政府債務(wù)不斷擴(kuò)大。

（四）貴州地方債務(wù)管理

目前，貴州并未實(shí)現(xiàn)債務(wù)監(jiān)管追責(zé)體系的完善以及信息披露制度的規(guī)范，導(dǎo)致一些干部無視發(fā)債對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，片面地認(rèn)為借到錢才是最重要的。各級(jí)政府對(duì)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡薄，導(dǎo)致各個(gè)部門在決策時(shí)注重發(fā)債帶來的短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而忽略其長(zhǎng)期存在的隱患。

五、貴州地方政府性債務(wù)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）政府性債務(wù)規(guī)模與增速風(fēng)險(xiǎn)

近年來，地方政府性債務(wù)增速大大甩開中央政府。根據(jù)官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：我國(guó)地方政府性債務(wù)由2012年的9.6萬億元激增至2015年末16萬億元，而中央政府債務(wù)三年間僅增長(zhǎng)1.2萬億元。貴州近幾年債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張，從2013年6月到2015年底，貴州地方政府性債務(wù)從4622.58億元激增到9135.5億元，3年間增長(zhǎng)了97.63%。

（二）地方政府“拆東補(bǔ)西”產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后移

貴州2015～2017年到期償還政府債務(wù)分別占債務(wù)余額 24.68%、20.46%、15.84%。基于貴州省情，其償債能力較弱，“拆東補(bǔ)西”已成為一種趨勢(shì)。“拆東補(bǔ)西”也就是借新債還舊債，其實(shí)質(zhì)是使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向后推移并未從根本上消除風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)央行收緊銀根，市場(chǎng)上貨幣資金趨緊的情況下，地方政府融資平臺(tái)“拆東補(bǔ)西”就會(huì)帶來一系列嚴(yán)重后果，如資金鏈斷裂、債務(wù)違約率激增、導(dǎo)致地方范圍內(nèi)乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）房地產(chǎn)市場(chǎng)震蕩產(chǎn)生地方政府性債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)

近年來貴州房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)走高，各地房?jī)r(jià)攀比嚴(yán)重，相應(yīng)的土地價(jià)格也呈現(xiàn)“一片繁榮”的景象，因此地方財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)高位增長(zhǎng)。地價(jià)上漲進(jìn)一步滋生地方政府的發(fā)債意圖，造成地方政府性債務(wù)井噴式增長(zhǎng)。但是，隨著國(guó)務(wù)院“國(guó)一條”政策的空前問世，房地產(chǎn)市場(chǎng)正在被消滅，市場(chǎng)秩序正在發(fā)生變化，從以前的賣方為主變成現(xiàn)在買方為主。當(dāng)貴州房地產(chǎn)泡沫破滅，土地價(jià)格跌至谷底，貴州地方政府償債能力也將被大大削弱，此時(shí)用土地來抵押的各類融資項(xiàng)目，必將遭受毀滅性的信用違約。

六、控制貴州地方政府性債務(wù)的建議

（一）理順中央與地方的關(guān)系：調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度與明確“不托底”原則

1. 加快貴州財(cái)政體制建設(shè)，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付手段。我國(guó)實(shí)行分稅制以來，中央與地方財(cái)收能力與權(quán)利不匹配，亟待中央通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支持貴州。加快貴州行政管理體制的革新，完善貴州債務(wù)約束制度的建設(shè)，避免貴州出現(xiàn)地方債務(wù)的混亂與爆炸。

2. 堅(jiān)決執(zhí)行中央對(duì)貴州債務(wù)“不兜底”制度，明確權(quán)責(zé)、主體和界限，徹底解決貴州地方債務(wù)有借無還的尷尬處境。堅(jiān)決杜絕地方萌生“由中央兜底”的錯(cuò)誤意識(shí)，明確債務(wù)償還主體，防止地方借貸恣意妄為，保障貴州地方政府債務(wù)實(shí)現(xiàn)自我控制與約束。

（二）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合管理機(jī)制

1. 建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。相關(guān)部門可根據(jù)貴州債務(wù)現(xiàn)狀，分級(jí)測(cè)算綜合債務(wù)率、債務(wù)逾期率與償債率等指標(biāo)，構(gòu)建地方政府性債務(wù)預(yù)警機(jī)制，防范貴州地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2. 建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。相關(guān)部門應(yīng)對(duì)使用地方政府債務(wù)資金支持公益建設(shè)做好前期風(fēng)險(xiǎn)控制與評(píng)估工作，同時(shí)應(yīng)對(duì)償債收入實(shí)施全程監(jiān)管，最大程度控制好地方政府連帶責(zé)任。

（三）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：發(fā)行市政債券

1. 在推進(jìn)城市建設(shè)與控制政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的雙重壓力下，貴州應(yīng)借鑒美國(guó)、德國(guó)、日本發(fā)行市政債券低價(jià)融資經(jīng)濟(jì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)成果，有序推進(jìn)地方市債發(fā)行，建立符合貴州省情的市債市場(chǎng)，完善貴州地方政府舉債體系建設(shè)，將市政債券用于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的層面上來，推動(dòng)貴州資本市場(chǎng)的均衡化。

2. 規(guī)范市債的發(fā)債主體與渠道、規(guī)模與用途，建立健全市債風(fēng)控體系，完善信息披露制度。務(wù)必嚴(yán)格控制市債發(fā)行規(guī)模，防止過度超發(fā)的現(xiàn)象，不能將市債風(fēng)險(xiǎn)蔓延到整個(gè)資本市場(chǎng)。

七、結(jié)論

本文基于地方視角分析貴州地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)在舉債方式中，貴州非信貸融資占比最大；在債務(wù)投向中，貴州以交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)投資為主。并將貴州與全國(guó)各省份地方政府性債務(wù)面板數(shù)據(jù)作差異分析，探究貴州地方政府性債務(wù)走高的原因，包括地方經(jīng)濟(jì)、政府職能、行政體系與債務(wù)管理等方面；接著分析其風(fēng)險(xiǎn)并提出合理的對(duì)策，主要從貴州借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、理順貴州地方政府與中央政府的關(guān)系以及貴州建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合管理機(jī)制等方面來闡述。

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（作者單位：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）