事業(yè)單位內(nèi)部控制制度制定中的難點(diǎn)與對(duì)策

吳菁

摘要：規(guī)范的內(nèi)部控制能提高事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，有利于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，是國(guó)家加強(qiáng)單位內(nèi)部監(jiān)督，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要舉措。文章針對(duì)內(nèi)部控制制度制定在實(shí)際工作中存在的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了闡述。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要意義

內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度，實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。規(guī)范的內(nèi)部控制能提高事業(yè)單位管理水平，有利于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，是國(guó)家加強(qiáng)單位內(nèi)部監(jiān)督、維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要舉措。但在實(shí)際工作中，各單位如何根據(jù)自身特點(diǎn)，因地制宜，制定有針對(duì)性的、實(shí)操性強(qiáng)的內(nèi)部控制制度，是各單位面臨的重大問(wèn)題，也是單位財(cái)務(wù)工作的難點(diǎn)，本文針對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要的分析。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制制定過(guò)程中的突出問(wèn)題

（一）內(nèi)控基礎(chǔ)薄弱

財(cái)政部早在2012年就發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），并于2014年月1月1日起全面正式實(shí)施，但是無(wú)論是事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層面，還是事業(yè)單位的普通工作人員，在工作中均沒(méi)有建立內(nèi)控理念，內(nèi)部控制意識(shí)普遍缺乏。具體表現(xiàn)為：1.很多單位基礎(chǔ)的內(nèi)控制度都沒(méi)有建立；2.制定的內(nèi)控制度左抄右摘，不適合本單位實(shí)際，可執(zhí)行性差。3.已經(jīng)制定的內(nèi)控制度更新慢，不適應(yīng)單位發(fā)展和變革的需求。4.內(nèi)控制度及相關(guān)措施與單位內(nèi)部組織管理相脫節(jié)等。領(lǐng)導(dǎo)們簡(jiǎn)單的認(rèn)為內(nèi)控就是單位的財(cái)務(wù)制度，安排財(cái)務(wù)部門(mén)出幾個(gè)制度文件、畫(huà)幾張表格流程應(yīng)付了事。另外，由于事業(yè)單位內(nèi)部資源是由國(guó)家統(tǒng)一配置的，不存在核算成本和計(jì)量收益等問(wèn)題，也并不存在所謂的風(fēng)險(xiǎn)，這種意識(shí)歸根于不了解《內(nèi)控規(guī)范》出臺(tái)的背景淵源，更沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制制度建設(shè)對(duì)事業(yè)單位管理帶來(lái)的重大意義。

（二）內(nèi)部監(jiān)督體系不夠完善

具體表現(xiàn)為一些基層的、小型的事業(yè)單位沒(méi)有紀(jì)檢部門(mén)、內(nèi)審機(jī)構(gòu)；有的單位機(jī)構(gòu)龐大、下屬機(jī)構(gòu)眾多，主管單位的紀(jì)檢、內(nèi)審部門(mén)難以兼顧，無(wú)法全面的、準(zhǔn)確的進(jìn)行監(jiān)督。有的單位雖然設(shè)有紀(jì)檢和內(nèi)審部門(mén)，但缺乏專(zhuān)業(yè)的、獨(dú)立的、高素質(zhì)的審計(jì)人才，對(duì)管理中存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)改正；再者紀(jì)檢和內(nèi)審部門(mén)由于管理體制等因素影響，監(jiān)督缺乏權(quán)威性、獨(dú)立性。鑒于以上原因，在內(nèi)控制度建設(shè)、執(zhí)行中缺乏有力的內(nèi)部監(jiān)督，進(jìn)而發(fā)生濫用職權(quán)、貪腐漏洞。單位的紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)部門(mén)是內(nèi)部控制的組織架構(gòu)的重要組成，其在內(nèi)控建設(shè)中的地位的作用舉足輕重。

（三）財(cái)務(wù)人員水平整體不高

內(nèi)控的主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控工作大部分都由事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭完成，會(huì)計(jì)人員是內(nèi)部控制的具體操作人員，一個(gè)單位的內(nèi)控建設(shè)與財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平、責(zé)任心息息相關(guān)，因此如何梳理業(yè)務(wù)流程、如何準(zhǔn)確把控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、如何形成執(zhí)行力強(qiáng)的規(guī)章制度、以及在做好日常財(cái)務(wù)工作的同時(shí)，如何及時(shí)完善、修訂內(nèi)控制度、防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，都對(duì)單位財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德和業(yè)務(wù)水平極具挑戰(zhàn)。而在實(shí)際工作中，大部分事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員只能做到日常會(huì)計(jì)核算，記賬報(bào)賬，不能適應(yīng)內(nèi)控體系建設(shè)過(guò)程中對(duì)財(cái)務(wù)人員思想上、業(yè)務(wù)上的高要求。此外，受事業(yè)單位人員編制、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等因素影響，有的單位財(cái)務(wù)崗位多為兼職，財(cái)務(wù)人員整體素質(zhì)不高，直接影響內(nèi)控建設(shè)具體實(shí)施效果。

（四）現(xiàn)行事業(yè)單位管理模式導(dǎo)致內(nèi)控失效

首先，根據(jù)現(xiàn)行的事業(yè)單位人事管理制度，人員在職務(wù)晉升、工資待遇等方面受本單位領(lǐng)導(dǎo)管理，其行為必然受制于管理層。其次，事業(yè)單位工作人員工作績(jī)效難以與工資待遇掛鉤，整體工作積極性不高，而內(nèi)控制度建立貫穿于單位的各個(gè)層面，需要各職能部門(mén)、所有職工協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。最后，會(huì)計(jì)監(jiān)督職能成為空談。有的財(cái)務(wù)人員甚至不能遵守不相容崗位相互分離原則，只要領(lǐng)導(dǎo)簽字，就能支出并入賬，多數(shù)單位的會(huì)計(jì)人員只扮演“付款員”的角色，只能履行會(huì)計(jì)的核算職能，而會(huì)計(jì)的另一個(gè)重要職能監(jiān)督成為空談。

（五）內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制尚未完全建立

根據(jù)《事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范》的要求，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制。但在實(shí)際工作中，做好這項(xiàng)工作面臨很大困難，具體表現(xiàn)為：

1. 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作難以實(shí)施

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制要求事業(yè)單位成立評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，由財(cái)會(huì)、采購(gòu)、基建、紀(jì)檢等部門(mén)抽調(diào)人員，對(duì)單位層面和業(yè)務(wù)層面的活動(dòng)進(jìn)行分析，量化評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能程度及其造成的后果。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作要求工作人員要了解國(guó)家相關(guān)政策、熟悉單位業(yè)務(wù)流程和特點(diǎn)，但事業(yè)單位普遍存在一人多崗現(xiàn)象，有的職能部門(mén)根本不予配合，認(rèn)為徒增工作量。在既缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)、又沒(méi)有專(zhuān)家指導(dǎo)的前提下，僅靠財(cái)務(wù)部門(mén)很難全面的、系統(tǒng)的完成本單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。再者在現(xiàn)實(shí)中各事業(yè)單位具體情況各有異同，不像企業(yè)具有鮮明的生產(chǎn)特點(diǎn)、工藝流程，有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)、模板可以借鑒。受時(shí)間、能力、人員等各方面影響，無(wú)法有效、準(zhǔn)確開(kāi)展對(duì)業(yè)務(wù)流程的梳理，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)更是困難。

2. 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的可控性差

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，事業(yè)單位至少每年進(jìn)行一次經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，剖析風(fēng)險(xiǎn)存在的原因及導(dǎo)致?lián)p失的可能性。風(fēng)險(xiǎn)分析的時(shí)候，需要運(yùn)用定量和定性的分析方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性定性測(cè)評(píng)和影響程度分析測(cè)評(píng)，但目前事業(yè)單位由于缺少相關(guān)人才，此項(xiàng)工作開(kāi)展難度大，大多數(shù)只能應(yīng)付差事；還有的單位領(lǐng)導(dǎo) ，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估花費(fèi)過(guò)多的人力財(cái)力，但效益并不明顯。事業(yè)單位無(wú)論從基礎(chǔ)內(nèi)控環(huán)境、還是人力財(cái)力、方方面面都存在實(shí)際困難。

3. 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施制定難度大

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是針對(duì)單位所存在的風(fēng)險(xiǎn)，提出各種風(fēng)險(xiǎn)解決方案，經(jīng)過(guò)分析論證與評(píng)價(jià)從中選出最優(yōu)方案并予以實(shí)施的過(guò)程。可以選擇風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)承受等四種應(yīng)對(duì)策略。應(yīng)對(duì)措施要求仔細(xì)分析可能導(dǎo)致分險(xiǎn)的因素，設(shè)立應(yīng)急機(jī)制，有的風(fēng)險(xiǎn)要求借助外部力量，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)確定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不到位、沒(méi)有覆蓋關(guān)鍵點(diǎn)、制定的應(yīng)對(duì)措施與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不對(duì)稱(chēng)、成本高、可操作性差等現(xiàn)象。大部分單位東拼西湊，應(yīng)付檢查。

三、相應(yīng)的對(duì)策和建議

（一）強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，加強(qiáng)和完善單位的基礎(chǔ)制度建設(shè)

首先，財(cái)政部門(mén)要做好培訓(xùn)，加強(qiáng)宣傳、引導(dǎo)，采用定期開(kāi)展評(píng)比、經(jīng)驗(yàn)交流、競(jìng)賽等各種形式，讓內(nèi)控的理念和重大意義深入人心；審計(jì)和主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織與指導(dǎo)。其次，單位領(lǐng)導(dǎo)要充分重視。《內(nèi)控規(guī)范》規(guī)定：?jiǎn)挝回?fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。因此，要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識(shí)，使其清楚地認(rèn)識(shí)到：內(nèi)控工作是需要整個(gè)單位范圍內(nèi)所有相關(guān)人員和相關(guān)部門(mén)的全面參與，有效的內(nèi)控可以防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，提高資金使用效率，提高公共服務(wù)的效率效果。為建立內(nèi)控體系做好保障。按照《內(nèi)控規(guī)范》的要求，建立并不斷完善本單位的預(yù)算、收支、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)、合同管理等方面的制度，同時(shí)合理設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)，以確保不相容崗位互相分離，堅(jiān)持內(nèi)部授權(quán)審批控制、集體決策和會(huì)簽制度等，做好這些工作，才能營(yíng)造一個(gè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境，有效規(guī)避錯(cuò)誤和風(fēng)險(xiǎn)。綜上，加強(qiáng)事業(yè)單位人員內(nèi)控意識(shí)、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)培訓(xùn)，提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。這些措施將使整個(gè)單位自上而下、由外而內(nèi)形成全員參與內(nèi)部控制管理的局面。

（二）注重內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

1. 加強(qiáng)事業(yè)單位文化建設(shè)，倡導(dǎo)職工誠(chéng)實(shí)守信，愛(ài)崗敬業(yè)，良好的文化氛圍對(duì)提高職工素質(zhì)至關(guān)重要，確保單位良好的內(nèi)控環(huán)境，保障后續(xù)內(nèi)控建設(shè)順利進(jìn)行。

2. 切實(shí)加強(qiáng)會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)財(cái)務(wù)人員建立長(zhǎng)期的培訓(xùn)，結(jié)合會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育開(kāi)展，應(yīng)將職業(yè)道德修養(yǎng)與專(zhuān)業(yè)勝任能力作為會(huì)計(jì)人員選撥、任用、考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)會(huì)計(jì)人員學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識(shí)，提高業(yè)務(wù)水平，注重建立思想、業(yè)務(wù)素質(zhì)雙過(guò)硬的會(huì)計(jì)隊(duì)伍。

3. 必要時(shí)在內(nèi)部控制建設(shè)初期對(duì)外部人才進(jìn)行引入，借助專(zhuān)家力量完成內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)，同時(shí)為日后的內(nèi)控建設(shè)人才制定培訓(xùn)計(jì)劃，做好人才儲(chǔ)備。

4. 爭(zhēng)取相關(guān)部門(mén)支持，完善內(nèi)部監(jiān)督體系。建立日常監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督制度，外部審計(jì)不僅可充分避免內(nèi)部審計(jì)因缺乏獨(dú)立性所帶來(lái)的低效率，還可以為單位在會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)與內(nèi)部控制過(guò)程中存在的問(wèn)題提出建議，找出差距。對(duì)于外部監(jiān)督，審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)三個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)，要合理分工，充分發(fā)揮政府綜合監(jiān)督力度。事業(yè)單位應(yīng)該要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，從而形成監(jiān)督合力。

（三）夯實(shí)內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行的有效性

1. 加強(qiáng)內(nèi)控的內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部和外部的監(jiān)督工作應(yīng)一同開(kāi)展，并確保二者在相互獨(dú)立的基礎(chǔ)上又具有一定的聯(lián)系。通過(guò)積極引入外部審計(jì)力量，來(lái)提高會(huì)計(jì)內(nèi)部控制工作的效率。在進(jìn)行會(huì)計(jì)內(nèi)部控制的時(shí)候，必須要提高監(jiān)督的力度。

2. 夯實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作。梳理業(yè)務(wù)流程，針對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，結(jié)合預(yù)算管理，有效利用政府采購(gòu)系統(tǒng)、事業(yè)單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)，制定符合實(shí)際的、切實(shí)可行的財(cái)務(wù)制度。管理基礎(chǔ)薄弱的單位，首先要不斷修改完善殘缺的內(nèi)控制度，在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)行內(nèi)控制度進(jìn)一步建設(shè)。同時(shí)發(fā)揮財(cái)務(wù)部門(mén)的監(jiān)督職能，確保對(duì)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督與指導(dǎo)，進(jìn)而保障相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)科學(xué)規(guī)范。

3. 開(kāi)展內(nèi)控有效性評(píng)價(jià)工作。2016年7月中旬，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，全面啟動(dòng)事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，這個(gè)指標(biāo)體系明確了單位建立與實(shí)施內(nèi)控制度的重點(diǎn)內(nèi)容和基本要求，消除了內(nèi)控工作中的畏難情緒，我們應(yīng)該依據(jù)這個(gè)指標(biāo)體系，有的放矢地根據(jù)自身性質(zhì)及業(yè)務(wù)特點(diǎn)，據(jù)實(shí)評(píng)價(jià)并不斷完善，以進(jìn)一步推動(dòng)內(nèi)控制度的建立與實(shí)施。

（四）全面建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，合理確定應(yīng)對(duì)策略

1. 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制常態(tài)化，重點(diǎn)是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。內(nèi)控制度建設(shè)是系統(tǒng)的、長(zhǎng)期的、繁雜的工程，事業(yè)單位目的旨在通過(guò)實(shí)施系列的機(jī)制能夠提高效率，減少腐敗的空間，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)應(yīng)根據(jù)單位建設(shè)自身需求，重點(diǎn)關(guān)注導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的單位內(nèi)部因素，例如人力資源因素、財(cái)務(wù)因素等。風(fēng)險(xiǎn)分析時(shí)以點(diǎn)帶面、從局部推向全面，從小處著手，例如選取本單位主要的1～3項(xiàng)業(yè)務(wù)，進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)排查、確定應(yīng)對(duì)策略。在風(fēng)險(xiǎn)排查上實(shí)行點(diǎn)線面結(jié)合，節(jié)點(diǎn)控制，全面覆蓋。

2. 人才培養(yǎng)精進(jìn)化，基礎(chǔ)是儲(chǔ)備高水準(zhǔn)的內(nèi)控人員。內(nèi)部控制制度涵蓋了管理學(xué)、審計(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)等多門(mén)學(xué)科，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其控制活動(dòng)是內(nèi)控制度的核心，應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)和專(zhuān)業(yè)的人員來(lái)完成。有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在人員編制、儲(chǔ)備等給予政策扶持，單位除重點(diǎn)培養(yǎng)這方面的人才之余，還要強(qiáng)調(diào)內(nèi)部與外部力量的配合，聘請(qǐng)專(zhuān)家、借助社會(huì)中介力量開(kāi)展，用科學(xué)的方法解決評(píng)估中存在的問(wèn)題，以使內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更加精準(zhǔn)。

3. 信息建設(shè)高效化，目標(biāo)是保障控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。完善內(nèi)控建設(shè)，打造科學(xué)有效的內(nèi)控管理平臺(tái)，對(duì)信息化建設(shè)有更為強(qiáng)勁的需求。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，我們期待能有一個(gè)高效便捷的信息化平臺(tái)，整合事業(yè)單位資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)、預(yù)算管理制度等，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制的手段、方法不斷更新，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)代化、科學(xué)化并持續(xù)發(fā)展。

總之，事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)在我國(guó)才剛剛起步，各事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)任重而道遠(yuǎn) ，我們面臨的問(wèn)題和困難還有很多。本文只是粗淺的提出了一點(diǎn)觀點(diǎn)和建議。在今后的內(nèi)控建設(shè)工作中克服畏難情緒，大膽探索創(chuàng)新，提高事業(yè)單位工作效率，提升事業(yè)單位公益服務(wù)水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔣崴.行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度的誤區(qū)反思[J].財(cái)會(huì)月刊，2017（07）.

[2]李超.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2017（03）.

（作者單位：甘肅省張掖市水務(wù)局）