澳門社會組織、社工在社區治理和服務中的作用及啟示＊

◎許亞敏

一、澳門的社區工作

澳門把“堂區”作為行政區劃單位，按照天主教圣堂所在地方劃分堂區，每一個堂區以其代表性的教堂作為堂區名稱，目前澳門行政區由花王堂區、望德堂區、風順堂區、大堂區、花地瑪堂區、嘉模堂區、圣方濟各堂區七個堂區和填海形成的路城組成。澳門實行特區政府一級管理模式，不設下一級地方政府，因此，“堂區”只是地域上的劃分，并沒有正式的行政機構建制。在社區層面，澳門也沒有正式的社區劃分，社區由民間自由劃分，劃分以一定地域為基礎，主要基于居民和社會的共同認識，通常以地標街名作為社區名稱。社區規模有大有小，平均每個社區約2-3萬人，但有的社區多達6萬多人。

在澳門，社區是政府推動各項工作和服務的重要平臺。總體來說，社區工作主要發揮三個方面的作用：一是提供社區服務。澳門的社區工作最早從社區服務開始，早期的社區服務主要是由民間慈善服務團體和宗教團體為貧困、病患、受災、逃難等困境人士或家庭提供協助，社區服務的重心是濟貧工作，后來服務范圍逐步擴大。特別是近年來隨著經濟、社會環境的變遷，澳門的家庭問題日趨嚴重，社區服務開始注重加強家庭服務的功能。二是組織居民參與。社區會經常開展豐富多樣的活動，通過組織動員居民加入社區關注小組、大廈互助小組等社區組織及參加社區座談會、公眾咨詢會等，發動居民關心社區內的問題，提高居民的參與意識。三是收集居民意見。回歸后，澳門民眾公民意識較回歸前顯著提高，與政府直接溝通表達自身訴求的意愿日益強烈。政府積極回應民眾的社會參與需求，在公共政策的制定過程中廣泛聽取民意，促進公民參與公共政策制定。社區作為民眾與政府之間的溝通橋梁，會定期舉行論壇，公開收集居民意見，再向有關政府部門及立法議員表達這些信息及意見。

澳門社區治理和服務由政府、社會力量、民眾等不同社會主體參與到治理過程中進行互動構成的。政府主要在政策制定、規劃設計、加強監管、財政援助、引導和扶持社區組織發展等方面發揮作用，確立政府部門在社區治理和服務方面的主導地位。政府部門社區治理和服務的職能主要由社會工作局及其下屬廳、處、中心等部門承擔。社會工作局有自辦的服務機構，例如，家庭和社區服務廳設有5個直接面向居民的社會工作中心和1個家庭輔導辦公室。除了自辦服務機構外，特區政府高度重視與民間機構的合作，通過技術支援、財政資助和設施讓與等方式，支持民間機構提供服務，促使政府資源與民間力量優勢互補。另外，居民也是社區治理的重要主體。回歸以后，為滿足民眾治理參與需求及提升社會治理水平，特區政府一直著力于構建一種能夠促進政府與民眾互動的治理模式。2008年，特區政府成立了社會服務咨詢委員會，其目的是吸納社區居民參與，通過征集民意、溝通信息等方式，就社區事務進行咨詢，加大社區居民和社區組織參與政策事務的范圍，加深參與的程度。

二、澳門社會組織在社區治理和服務中的作用

澳門被稱為“社團社會”。回歸前，由于澳葡政府對民生事務較不重視，被殖民期間，澳門本土居民大多政治地位低下，生活水平較低，許多社會問題主要依賴民間自行解決。因此，街坊鄰里之間守望相助、相扶共渡，早在上世紀三十年代，就有了澳門首個街坊互助會——河犁頭坊眾互助會。這些社會組織開展各種民生福利服務和活動，填補了政府在社會教育、醫療和社會救濟等方面的不足。回歸后，這些社會組織以“愛國愛澳”為己任，主動與政府溝通。特區政府也積極采取與民間社團協作的模式，共同推動社會服務的專業化、多元化發展。為加強與民間社會團體的合作關系，澳門政府主要通過以下幾個途徑規范和支持民間社團參與社會治理和服務：一是財政資助。如表1所示，過去幾年政府對民間社會服務機構的資助逐年增加，每年預算一半左右用于資助民間機構提供社會服務。二是為民間社團提供活動場所、基礎設施、活動設備，通過準照制度，管理和規范民間社團的設置和運作。三是在服務運作、人員培訓和技術信息方面為民間社團提供支持。例如協助民間社團推動社工注冊、建立會計制度、加強人員培訓等。

在澳門，參與社區治理和服務的大型社團有澳門街坊會聯合總會、澳門工會聯合總會、澳門婦女聯合總會和澳門明愛，這些社團在澳門不同的地區都設有社區中心及其他類型的服務機構，為澳門居民提供多元化的社會服務。澳門街坊會聯合總會建立了覆蓋全澳的社區服務網，屬下有26個街區總會和30多個社區服務機構，為居民提供多元化、專業化服務，服務項目包括長者、社區、家庭、青少年等數十項服務，相關服務覆蓋澳門社會各個階層和各個年齡層，其屬下的所有服務機構，均接受個案或轉介服務，長期為居民提供家庭、經濟、親子教育、人際關系等輔導。澳門工會聯合總會除了維護工人權益外，對民生權益和社區服務工作也相當重視，屬下有6間社區中心或家庭暨社區綜合服務中心。澳門婦女聯合總會把家庭服務中心作為新時期婦聯社區工作的主要依托，扎根社區，開展失業及生活較差的婦女培訓、家庭暴力受害婦女庇護、家庭問題輔導及支援等工作，致力于營造和諧家庭、和諧社區的良好氛圍。澳門明愛也把社區服務納入其四大服務（安老服務、康復服務、家庭及兒青服務和社區服務）版塊之一，積極促進居民參與，培養互助合作的鄰舍精神，推動社區建設和全面發展。除了這些常見的大型社團外，在社區內開展活動的還有形式多樣的體育會、歌舞隊等趣緣性社會組織，以及老年社團、青年社團、義工社團等各類社會團體。

這些社會團體擔當著保障弱勢群體、培養鄰舍互助精神、推動社區參與、緩解社會矛盾等多項重要角色，他們在配合政府工作的同時，也成了溝通政府和基層的橋梁，在密切居民與政府溝通聯系以及推動社區自治方面，發揮著關鍵性的樞紐作用，其在社區治理和服務方面的作用大致上可歸納為五大類：一是在政府因資源不足或其他限制而無法直接提供福利功能時，由社會組織提供多樣化服務，補充政府服務的不足，提升公共資源的服務效率；二是組織社區居民廣泛參與公共政策的咨詢與制定，促進居民對于公共事務的關注及參與；三是扮演監督政府和倡導政策的角色，透過游說及組織居民力量，對公共部門施加壓力，使他們正視議題，增加滿足各項社會需求的服務；四是利用自身網絡，進行跨組織合作，整合社區內外資源，聚合人力、物力、財力等，推動社區發展；五是收集、反映、回應社區居民的訴求，平衡和緩解因社會事件造成的政府和居民的矛盾沖突。

表1 澳門民間機構承擔社會服務情況 （單位：億澳門元）

三、澳門專業社工在社區治理和服務中的作用

澳門的社會工作較香港起步略晚，但也已初具規模。澳門的社會工作伴隨社會服務的精細化和專業化發展而產生。1976年，“澳門明愛”率先設立了第一所訓練本地社工人才的學校即澳門社工學院。澳門社工學院的成立，加速了社會工作專業化的步伐，使澳門社會工作服務業界發生了重大改變。1997年，澳門理工學院舉辦第一屆社會工作學位課程，成為澳門社會工作訓練的重要基地。隨著澳門社會急速的都市化和工業化的發展，產生了大量社會問題和社會需求，對專業社會服務提出了更高要求，非政府組織開始聘用受訓社工，隨后政府部門也相繼開始聘用受訓社工，并通過資助制度鼓勵非政府組織聘用社工，進一步推動了社會工作專業發展進程。宗教團體在澳門的社會工作中也發揮著重要作用。例如，“澳門明愛”就是天主教會最主要的慈善機構，天主教負責的社會工作絕大部分由“澳門明愛”承擔。宗教團體屬下服務設施數量在所有社會服務機構中也居于前列，占到總數的35%。以社區服務為例，澳門從事社區服務比較突出的宗教團體是下環浸信會社會服務中心和宣道堂社區服務中心，兩者均在上世紀90年代初期成立，社區服務的內容包括了功能輔導、兒童托管及興趣班、家庭生活教育、家庭探訪、參觀機構、小組活動等。

在社區工作領域，社會工作者主要發揮著以下功能：一是通過個案工作、日間中心、輔導服務、就業輔導及外展服務等多種形式對社區居民提供直接服務；二是擔任組織者、教育者及資源提供者的角色，通過協助服務對象組織自助性質及互助性質的小組，用小組經驗提高人的社會交往功能，使其更好地處理個人、群體及社區的問題；三是根據居民的需要，解決社區問題，改善社區環境，提升居民的社會意識，促進居民參與社區事務；四是通過社區介入的手法，強化社會工作的價值，充當居民參與社區溝通互動的橋梁；五是通過組織和動員社區內居民參與社會行動，爭取有關政府政策改變。在澳門，絕大部分社區服務中心都有專業社工，表2為街坊總會下設的社區中心聘用社工專業人員情況。

需要強調的是，澳門社會工作者在發揮角色功能時也面臨著一些和內地一樣的困境。例如，在有些工作機構里，社工與行政工作人員角色不清，常被安排執行一些非社工的任務，不能充分利用社會工作專業知識和技術。在有些機構里，社會工作的專業知識和技術在實際工作中，未能得到廣泛的認同，社會工作的獨特功能被忽略。加之持續培訓機制不足，導致社會工作者知識和技術未能與時俱進，有很多服務仍然維持在落后的水平，甚至脫離了社會工作專業要求，影響了服務水平。

表2 澳門街坊總會下設的社區中心聘用社工專業人員情況

四、澳門社區治理工作的啟示和借鑒

雖然內地同澳門的政治制度、經濟基礎、社會環境等各方面存在較大差異，但澳門社會組織和社工參與社區治理和服務的經驗對于正在進行基層社會治理創新的內地來說，仍然有一定借鑒意義。

（一）充分發揮社會組織在社區治理和服務中的作用。在澳門，政府與社會組織緊密合作，政府提供主要資源，社會組織自發創新服務，社區服務項目主要由大大小小的社會組織來承擔和提供。而且這些社會組織不只限于服務領域，而是進入政策制訂、政策倡導等更高層次。例如，前面所提到的“街坊總會”在回歸后歷屆立法會選舉中均取得席位，使民意能夠在法案討論與制定、督促政府施政等諸多環節得到充分表達與體現。目前，境內社會組織發展整體相對滯后，特別是社區社會組織大多規模小、能力弱、發展不均衡、社會認知度低，對社區治理的參與程度較低。借鑒澳門經驗，應當著力從以下幾個方面推動社會組織在社區治理中發揮積極作用：

一是重點培育一批能夠彰顯社會公共精神、提供社區服務的專業社會組織。目前，境內社區社會組織形態主要有三種：注冊登記的社會組織、備案社會組織和未登記備案實際發揮作用的草根社會組織。從目前掌握的資料看，社區社會組織少量為登記注冊，大量的是備案或尚未備案的草根社會組織。這些草根社區社會組織大多基于志緣、趣緣、業緣、地緣和學緣組織起來，對于提升居民生活品質、活躍社區氛圍、建立和諧人際關系和凝聚人心方面效果顯著，但在激發社區居民關注公共議題、實施集體行動、建立公共精神、提供社區服務方面功能較弱。因此，當前除了積極培育一批草根微型社區社會組織外，還要根據不同地區經濟發展和社區建設的實際情況，重點培育一批類似于“澳門街坊總會”“澳門明愛”的能夠承接政府轉移職能、提供社區公益服務的專業社區服務類社會組織。同時，還要探索建立社會組織之間的競爭機制，通過采取項目競標的獲資模式，使真正有競爭實力與發展潛力的社會組織脫穎而出。

二是大力支持社會組織參與社區治理和服務。《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》明確提出要統籌發揮社會力量協同作用，大力發展社區社會組織。各地應按照中央精神，積極培育發展社區社會組織，鼓勵社會組織參與社區治理和服務。通過政府競爭性購買社會組織事務性、輔助性服務，增強其參與社區治理的內生動力，探索建立社會組織綜合評估、信用評價和評先評優機制，并積極在政府采購中有效運用這些成果。進一步加大各類公益性、服務類社會組織的培育扶持力度，通過項目購買、項目補貼、項目獎勵和公益創投等方式，推動社會組織服務供給與社區需求對接。

三是發動工青婦等人民團體參與社區治理和服務。在澳門，工會聯合總會、婦女聯合總會等都把社區作為基礎平臺，開展教育、醫療、青少年、老人、婦幼等社區和家庭服務，滿足居民多元化服務需求，是澳門社區治理和服務的重要力量。我國現階段存在的共青團、婦聯等人民團體分別是為從事特定活動而建立起來的群眾組織，不僅植根民間，而且專業素養高。借鑒澳門經驗，內地也應當積極鼓勵這些人民團體參與社區建設，按照《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》要求，強化社區人民團體的基礎建設，加強對職工服務類、青年類、婦女兒童類等社會組織的聯系、服務和引領，鼓勵工青婦等人民團體依托社區開展各自領域內面向居民的各項服務。

（二）充分發揮專業社工在社區治理和服務中的作用。當前，內地傳統的社區服務，已經難以滿足居民的個性化、多樣化需求。澳門社區社會工作起步比大陸早，諳習“服務得民心”的道理，積累了豐富的實踐經驗，值得借鑒學習。

一是提高社區工作人員的社會工作專業素養。社會工作方法和理念的介入，有利于為社區建設培養一支專業的社區干部隊伍。當前，應當從以下幾個方面入手提高社區工作人員的社會工作素養：一是大規模輪訓社區工作者“社工實務”系統課程，用現代化治理能力替代傳統的社區管理手段，解決社區工作者專業知識和技能偏低的問題，全面提升基層社區工作者的專業服務能力。條件成熟的地方，探索把取得專業社工證書作為社區工作人員入職資格，提高入崗門檻，吸納更多的社會工作專業畢業生加入。二是加大對社區直接指導單位的街道（鄉鎮）領導干部的專業社會工作理論培訓，通過專題培訓，使其認同、接受專業社會工作理念，促其支持社會工作。三是對社區專職社工進行定崗，防止社會工作者上崗后疲于應付行政工作，從事與社會工作完全不相關的事情。

二是支持民辦社工機構扎根社區發展。民辦社工機構的快速發展，為社會力量參與社區服務提供了渠道、為開展社區社會工作提供了載體。鑒于當前內地民辦社工機構發展較為滯后，應當進一步降低民辦社工機構運行成本，對成立初期的民辦社工機構，在啟動資金、辦公場地、資源整合、信息共享、需求引導、費用減免等方面給予必要支持。鼓勵基金會等社會組織加強與民辦社工機構開展項目合作，共同推進社會服務事業的發展。加強民辦社工機構專業人員的權益保障工作，完善包括人員流動、工資福利、職稱評定、檔案管理、社保繳交等方面的措施，營造吸引和留住人才的條件和環境。

三是設計和實施社區社會工作服務項目。從社區居民最基本、最緊迫的需求出發，設計、細分需購買的社會工作服務項目，將孤兒、老年人、殘疾人、吸毒人員、社區矯正人員、精神病人、艾滋病感染者、閑散青少年、婚姻危機人群以及“新市民”中的困難人群的生活扶助、就業援助、生計發展、權益維護等服務內容經需求評估后納入項目庫。開展社區社會工作服務品牌項目評選活動，培育一批已經取得較好效果、有社會影響力的社區社會工作服務項目品牌，提升社區社會工作專業化服務、項目化管理水平。

四是加快形成“有困難找社工”的社會共識。由于現階段社會工作的需求沒有得到有效的開發，公眾對社會工作的缺乏了解，加上社工自身作用發揮不夠明顯以及相關的社會宣傳不夠，導致公眾缺少社會工作的理念和意識，對社會工作人才的認知率偏低。為此，應加大社會工作宣傳力度，讓公眾了解社工，讓他們認識到遇到自己無法解決的困難可以找社工，第一時間想到社工。

五是依托專業社工，開發社區協商技術。社工專業的理念、方法和技巧更適合運用于與群眾溝通，取得群眾的信任，同時各種社工小組活動更能調動群眾參與的積極性。應當在社區協商中，積極發揮專業社工優勢，吸引居民理性參與，讓參與者從中體會到協商的價值和意義，破解群眾不信任、不參與的難題。