農村互助合作金融發展模式探析
——以浙江省麗水市為例

近年來，浙江省各地通過積極探索，發展出多種模式的互助合作金融組織，這些模式為解決“三農”融資難、融資貴問題提供了一條重要路徑。本文以麗水為個案，總結該地農村互助擔保組織、農民資金互助會、專業合作社擔保基金等發展模式，分析其優勢與不足，提出農村互助合作金融發展建議，為完善“三位一體”農民合作經濟組織內部金融服務體系提供模式參考。

一直以來，農村都是金融服務的薄弱環節，金融供給“向城不向鄉、向工不向農、向富不向貧”，使普通農戶、農村個體戶、微小企業難以獲得有力的信貸支持，“融資難、融資貴”嚴重制約了農村經濟社會的發展。在巨大的資金需求面前，正規金融供給不足，給民間自主金融創新提供了空間，催生了非正規金融制度安排。近年來，浙江省各地通過積極探索，發展出多種模式的互助合作金融組織，這些模式為解決“三農”融資難、融資貴問題提供了一條重要路徑。本文以麗水為個案，總結該地農村互助擔保組織、農民資金互助會、專業合作社擔保基金等發展模式，分析其優勢與不足，提出農村互助合作金融發展建議，為完善“三位一體”農民合作經濟組織內部金融服務體系提供模式參考。

一、麗水市農村互助合作金融發展情況

麗水市是全國農村金融改革試點地區，2012年以來，在農村金融改革試點過程中，通過產權制度改革、推進“三權”抵押貸款、城鄉一體化信用體系建設，為農村互助合作金融發展創造了良好基礎。近年來，為解決“三農”融資難、融資貴問題，麗水市各地在正規的銀行金融之外，探索發展了植根于草根的農村互助合作金融，這些金融組織的發展對正規金融進行了有益補充，主要模式有以下三種：

（一）互助擔保模式。由村委會或者村經濟合作社發起設立村級互助擔保組織，金融辦負責審批和監管，并在民政部門登記注冊為民辦非企業。互助擔保組織設立擔保基金，基金來源于三個一點，即村民交一點，村集體籌一點，政府投一點。互助擔保組織與相關銀行建立合作關系，在合作銀行設立賬戶，存入擔保基金。農戶有資金需求時，首先向互助擔保組織提出申請，并將手中的“三權”作為反擔保資產。互助擔保組織審核通過后，與農戶簽訂貸款反擔保協議書，并提供同意擔保的承諾書。合作銀行根據同意書，為農戶辦理貸款手續，并給予貸款農戶享受優惠的貸款利率。擔保貸款總額一般控制在村擔保基金總額的5-10倍以內。截至2016年末，已建成村級互助擔保組織170家，累計為農戶提供貸款擔保8.54億元，有效破解農村融資擔保難的問題。

（二）資金互助模式。由農民專業合作社、社員等共同出資組建資金互助會或者資金互助社，實現內部互助合作，解決合作社生產經營資金需求，如蓮都區農產品經紀人協會、縉云縣興農資金互助協會、縉云縣五云鎮欣禾資金互助會等。以縉云縣五云鎮欣禾農村資金互助社為例，該社于2010年2月掛牌成立，由縉云縣景禾畜禽專業合作社社員及自然村村民、小企業自愿入股組成，互助社經銀監部門批準成立，為本社社員提供存款、貸款、結算等業務。互助社處室社員335名，初始募股總量369萬元。2011年經過銀監部門批準，互助社社員增至728人，注冊資本金增至518萬元。截至2016年末，該社存款余額6473.14萬元，貸款余額5211.55萬元，當年利潤89.17萬元。與銀行、信用社、擔保公司不同的是，欣禾農村資金互助社實行封閉運行，同時利潤全部由社員擁有。從一定意義上說，資金互助社具有早期農村信用社的屬性。

（三）擔保基金模式。農民專業合作社通過社員共同出資建立擔保基金，為社員貸款提供擔保服務，與銀行建立合作關系，銀行在基金基礎上放大授信額度。目前采用這一模式的有蓮都區綠園豐年畜禽養殖專業合作社、云和縣云河漁業專業合作、松陽縣松州畜牧合作社等。以松陽縣松州畜牧合作社為例，該合作社由9名養殖大戶聯合創辦并按比例出資，形成500萬元的資金池，縣政府另給予40萬元的引導資金，合作社與稠州銀行松陽縣支行建立合作關系，稠州銀行松陽縣支行為合作社提供擔保金5倍以內的授信，單筆貸款最高額度不超過300萬元。截至2016年末，通過該擔保基金，稠州銀行松陽縣支行累計放貸26筆，金額4345萬元。

二、農村互助合作金融模式優勢與不足

農村互助合作金融與正規金融機構合作，在銀行與農戶之間搭建起一座橋梁，有了這些組織的擔保銀行的貸款收回有了保障，銀行支農支小的積極性明顯提高。從運行機理看，此類模式具有明顯的優勢：

一是體現了互助合作的屬性。農村屬于熟人社會，自古以來就有互幫互助的制度設計。中國合作金融有著久遠的歷史，如合會、標會等多種形式的“會”就是早期民間自發形成的合作金融的雛形。農村互助合作金融一般不對外吸收存款，不直接放款，主要針對行政村、合作社內部收集原始資金，開展資金內部調劑，或者依托現有的銀行業金融機構開展貸款放大，同時銀行給予貸款利率優惠，它是農民在市場化、現代化進程中為解決金融供給不足所做的制度設計，更多的是一種自發的有效的集體行動，它較好地解決了農戶貸款缺乏擔保方和抵押物問題，一定程度上緩解了農戶融資難、融資貴問題，與正規金融的盈利性相比，它充分體現了互助性和合作性。

二是解決了信息不對稱問題。貸款的風險防范信息對稱是前提，從銀行防范風險的角度看，發放貸款需要關注還款來源，更要關注貸款用途。農村互助擔保組織、農民資金互助會、專業合作社擔保基金在貸款審批上，一般都成立審批小組，審批小組由村里的村干部、黨員或者合作社的帶頭人、能人組成，他們對農戶（社員）都非常了解，對農戶（社員）的個人信用、資產狀況、貸款需求及貸款用途、抵抗風險能力比金融機構信息更對稱，由擔保互助社在金融機構放貸之前對貸款對象進行核實把關，為防范貸款中的道德風險和逆向選擇提供了有力保障，有效降低了擔保機構和金融機構的運營風險。

三是建立了風險分散和防范機制。對于互助合作貸款，麗水市在銀行機構與農村互助擔保組織、農民資金互助會、專業合作社擔保基金等組織都建立了風險分散機制，出現不良貸款首先從入會的擔保基金中扣除，或者利用村集體資產便于內部流轉的法律優勢，處置農戶反擔保的“三權”；有的還與銀行簽訂責任分擔機制，如8/2，9/1模式，銀行給予不良貸款8折9折的優惠；還有的引入保險機構，進一步分擔風險。松陽縣政府設立擔保貸款風險補償金，對金融機構發生的擔保貸款風險損失給予適當補償。

雖然麗水市在農村互助合作金融的發展上有了較好的探索和實踐，但也面臨許多現實的難題，這些難題具有很大普遍性，如果不能解決，必將成為農村互助金融持續發展的制約。

一是合法性問題。農村互助合作金融不屬于正規金融，不具有法定地位，其設立和運營沒有頂層設計。近年來，雖然我國的金融立法有了較快的發展，但有關農村金融和合作金融的法律、法規仍沒有制訂出臺，致使合作金融組織無章可循。麗水市為推進農村互助擔保組織建設，制訂出臺了《麗水市人民政府辦公室關于開展農村互助擔保組織建設試點的若干意見》（麗政辦發〔2015〕120號），但是這也只是地方政府的行為，缺乏政策依據。農村互助合作金融組織往往因為權限不明確，組織的設立面臨無部門審核的尷尬，登記難問題突出。

二是風險監管問題。我國的金融監管體制主要是一行三會，其監管的對象為證券、銀行、保險等正規金融，而農村互助合作金融設立沒有法律依據，監管也沒有法律規定。地方金融辦雖然作為地方政府的金融綜合協調部門，由于體制不順，力量有限、手段有限，對于農村互助合作金融監管非常困難。目前，全國各地仍然不斷爆出農村互助合作金融組織出風險導致農戶（社員）入社資金的損失。農村互助合作金融的監管困難制約了農村互助合作金融推廣和復制。

三是可持續問題。農村互助合作金融作為正規金融的補充，推動了金融資源的下鄉，但與正規金融難以有效銜接，如無法接入征信系統等，難以統計。同時，有的組織的資金盤子小，內部調劑能力有限，無法適應農業規模化經營的需要。農民專業合作社由于財務制度不規范，內部組織和民主管理機制不健全，缺乏有效資產和信用基礎，能夠建立內部金融服務體系的合作社較少，難以廣泛建立。發放的貸款一旦出現風險，基金池就要履行代償，產生一損俱損的連帶效應，使得模式可持續性受到挑戰。

三、加快農村互助合作金融發展的舉措

金融是現代經濟的核心，推進“三農”發展，金融是保障，是血液。生產合作、供銷合作、信用合作“三位一體”改革中，信用合作是關鍵環節。根據浙委發〔2015〕17號文件精神，構建農合聯體系內部農村金融體系的主要模式就是按照“三封閉”原則構建農民資金互助會，運用農民繳納的會費來實現內部調劑使用。從性質上看，農民資金互助會屬于農村互助合作金融的范疇。自“三位一體”改革推進以來，浙江省累計組建資金互助組織118家，累計發放貸款2.17萬筆38億元，一定程度上解決了農戶和社員貸款需求。但從調研的情況，浙江省多地在推進“三位一體”改革中建立起的農民資金互助會在實際運作中已經變成擔保基金，或者是內部調劑和擔保并舉，資金池變成了擔保基金，通過與銀行合作實現放大，銀行給予利率優惠和風險指導，達到四兩撥千斤的效果，與此同時又可以避免內部直接放貸帶來的貸款風險。從麗水市的農村互助合作金融實踐經驗看，互助擔保有著其特有的優勢。因此，筆者認為，為完善新型農民合作經濟組織內部金融體系，推進信用合作，應將著力點放在擔保互助上。

（一）推廣復制專業合作社擔保基金。鑒于當前金融業發展步伐不斷加快，農村金融服務體系已日漸完善，如何推進銀農合作，撬動銀行機構的資金為農戶服務才是解決“三農”融資難、融資貴的關鍵。從全國的情況看和以往的歷史教訓看，開展農民資金互助會容易造成較大風險，我省也有個別資金互助會出現大額不良問題。采取專業合作社擔保基金模式，由銀行放貸并實施風險控制，專業合作社依托信息對稱優勢實施貸前前置審批，風險相對小很多。鑒于當前浙江省農村互助合作金融發展日益專項擔保模式，并且擔保模式能夠撬動更多的資金，解決農業現代化過程中新型經營主體的較大額資金需求，浙江省農合聯應在全省推廣專業合作社擔保基金，制訂出臺專業合作社擔保基金，為新型農業經營主體提供相對的金融服務。

（二）廣泛構建和推廣風險共擔機制。銀行的本質是經營風險，擔保是幫助分散風險的途徑之一。從近來國務院下發的《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》，財政部、農業部和銀監會聯合下發的《關于財政支持建立農業信貸擔保體系的指導意見》以及省政府制訂的《關于推進政策性融資擔保體系建設的意見》等文件精神來看，一個核心的內容就是要完善銀擔合作機制，幫助擔保機構建立風險分擔和補助機制，實現風險在政府、銀行業金融機構、融資擔保機構、借款人之間合理分擔，這對于促進擔保行業發展具有重要的歷史意義。“三農”具有天然的脆弱性，發展農村互助合作金融首要考慮的就是風險，這就必須改變農戶（社員）單打獨斗的模式，在政府、銀行、農村互助合作金融組織、社員之間合理劃分責任，廣泛構建和推廣風險共擔機制，例如麗水市所采用的8/2、9/1共擔機制，還可以在上述幾者之外，再與擔保公司、保險公司等機構開展合作，實現風險在更大范圍分散，只有這樣才能實現農村互助合作金融持續健康發展。

（三）進一步加大政策支持力度。農村互助合作金融具有公益性，其存在與農村金融需求的多元化相關。改革開放以來發展農村金融的經驗已經證明,農村金融需求是多層次的,應該允許不同形式的農村金融組織存在。政府層面要加大政策支持的力度，浙江省應盡快研究出臺相應的扶持政策，支持農村互助合作金融組織發展，明確地位和性質，對符合條件的農村互助合作金融組織，鼓勵地方政府加入引導資金，壯大資金池。對不良貸款建立一定比例的風險補償，如從農合聯的農民合作基金中切出一部分資金，給予專業合作社擔保基金風險補償，提高擔保組織的運作能力。同時要加強主體監管，2017年中央1號文件指出：“規范發展農村資金互助組織，嚴格落實監管主體和責任。”浙江省在地方金融監管體制改革的過程中，應盡快落實農村互助合作金融的監管主體和責任，促進農村互助合作金融的健康發展。

四、結論

“三農”是金融資源配置的薄弱領域。我國現有的涉農銀行機構包括農業發展銀行、農業銀行、郵政儲蓄銀行、農村信用聯社（農商行）、村鎮銀行等四類，雖然機構比較多元，但逐一分析起來，各機構在服務“三農”發展上都有局限性。現有的金融體系中找不出一家直接服務農戶、專業合作社、家庭農場的，可以提供長期、低息貸款的政策性涉農銀行機構，更多的金融機構是將農戶的存款搬到城市，用于工商業發展。農村互助擔保組織、農民資金互助會、專業合作社擔保基金通過互助合作的方式，努力將金融機構的信貸引入農村，是對現有金融體系的有益補充，是現行體制下推進銀農合作的有效途徑。農民互助合作金融的發展能彌補商業金融和政策性金融在農村金融服務上的空白，使農村經營體制和經濟體制發生革命性的變化，有利于構建一個功能全面的農村金融機構體系。浙江省要在加強監管和完善運營機制的前提下，規范和引導農村互助金融發展，為實施鄉村振興戰略提供強有力的金融保障。