論環境生態損害專門救濟制度的建構

摘要：《生態環境損害賠償制度改革方案》為加強生態環境保護，提供了政策指引，通過深刻領會“習近平新時代中國特色社會主義思想”，堅持公眾參與、充分賠償、保護與發展相統一的原則，構建權利主體明確、賠償磋商規范、賠償范圍科學、責任承擔方式靈活多樣的生態環境損害賠償制度。

關鍵詞：環境生態；損害救濟制度；改革方案

現代文明帶來了物質財富的極大繁榮，然而隨之而來的卻是一系列始料未及的社會風險，特別是工業生產引致的生態環境污染問題，引發了全球范圍的關注。作為發展中國家，我國在工業水平崛起的同時，對生態環境的污染程度也是史無前例的。而目前的立法對生態環境保護卻明顯不足：《侵權責任法》僅規定了環境污染的人身財產賠償責任，沒有相關生態損害的賠償規定；《環境保護法》和《民事訴訟法》僅從程序角度規定了公益訴訟制度，尚未涉及生態環境損害賠償問題。《海洋環境保護法》以及《海洋生態損害國家損失索賠辦法》僅規定了政府有權對海洋大型生態環境侵害提出賠償，并未涉及其他生態環境損害問題。可見我國生態環境損害賠償制度尚不能與新時代背景下生態環境現狀相契合，不能夠滿足當下人民對生態環境治理的要求。構建新時代生態環境損害賠償制度亟待在新思想的引領下，實現適合我國國情、具有中國社會主義特色的制度創新。

一、權利主體明確化

《改革方案》中的一大亮點就是確認了省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府）作為“損害賠償權利人”的身份。然而上述政府部門作為權利主體的理論基礎卻尚待明確。根據傳統的侵權責任理論，有權提出損害賠償的權利人應為財產或其他法益受到侵害的主體，包括財產所有權人，以及享有非財產利益的人。生態環境損害賠償的理論基礎根源于侵權損害賠償，因此我們認為《改革方案》提出的政府為生態環境損害賠償權利人，其權利人的性質應為生態資源環境所有人的代表人，即享有環境權的公民的代表人。

二、賠償磋商規范化

環境損害賠償磋商，最初由2015 年12 月印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》予以規定。而《改革方案》進一步明確了這一制度。訴前磋商是頗具中國社會主義特色的訴前制度，是指由當事人自行達成，或通過第三人調解達協議的一種糾紛解決制度。該制度與我國特有的人民調解制度一脈相承，并經地方法院實踐總結，逐步為《民事訴訟法》等法律規范所吸納和確認。當前，針對環境損害賠償的磋商剛剛展開，還處在制度的調適階段。我們認為在這個過程中應結合“新時代”的要求，堅持平等自愿的基本原則。生態環境損害賠償的磋商主體為行政機關和損害賠償義務人。如上所述，這種訴前磋商的本質是訴辯雙方進行協商的過程，即磋商雙方的法律地位是平等的，意思表示是自由的，這是磋商具有法律效力的前提條件。然而對于生態環境損害賠償案件的磋商來說，其特殊性在于磋商的一方是行政機關，對生態環境負有管理職責。因此，對于生態環境損害賠償磋商是平等協商還是基于行政管理權的協商，目前學界多有爭論②。我們認為，當事人一方的特殊身份不足以成為改變協商性質的理由，協商的主體原則仍然應當是自由自愿的，這也是磋商完成后法院予以司法確認的重要條件。如果行政權力主導磋商結果，勢必會影響賠償義務人的訴前磋商意愿。

三、賠償范圍科學化

《改革方案》提出“生態環境損害賠償范圍包括清除污染費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用”，為后續立法奠定了良好基礎。盡管如此，我們認為在實踐中賠償范圍還應細化，賠償費用計算等規則還應進一步科學化具體化。

首先，由于生態環境的損害是一個動態的過程，其損害結果可能在損害行為發生后很長時間才能夠逐漸凸顯出來。因此，生態環境損害賠償還應包括對后續生態破壞的賠償。其次，在環境污染事故發生后，有時還可能存在污染控制、應急監測以及人員轉移安置等應急處置行動，而上述應急處置中發生的費用也應納入損害賠償的范圍③。最后，《改革方案》中提及環境健康損害賠償問題，但沒有進行具體指引。在這方面美國、日本等其他國家在賠償范圍、計算方法等雖然存在成熟的立法可資借鑒④，但仍存在因果關系證明等普遍難題，有必要根據我國國情進行有中國特色制度創新。另外，雖然《改革方案》中倡導地方立法實踐，但基于我國目前各地區發展不充分不平衡的現實情況，還應注重國家層面同統一立法，各地方立法不宜存在過大差異。

四、結論

“新時代”是對我們所處歷史階段的重要科學論斷，習近平新時代中國特色社會主義思想為我國的環境法治建設提供了深刻指引和廣闊的空間，但同時也提出了更高的要求和挑戰。我們在開展生態環境損害賠償制度的理論與實踐過程中，只有做到緊緊圍繞和時刻遵循，立足于解決新的主要矛盾，立足于有中國特色社會主義的制度創新、理論創新，才能保證制度設計的方向性與可操作性。

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[3]孫佑海，郭娜.生態環境損害責任者依法擔責的法律分析[J].環境保護，2016，44（02）：35-38

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作者簡介：丁亮（1980-），女，長春市人，博士在讀，講師，研究方向：環境法學，社會法學。

基金項目：黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目資助，項目批準號：（17FXE277）

基金項目：中央高校基本科研業務費專項資金項目，項目批準號：（2572017CC10）