權利貧困理論視角下的中部地區貧困治理現狀與反思

杜鵬輝 周政

摘要：本文以阿瑪蒂亞森的權利貧困理論為視角，從居民的個人權利保障和能力發展出發，通過文獻梳理了貧困治理的研究現狀，之后基于實地調查的情況分析了目前貧困戶的權利現狀以及扶貧工作中存在的問題，考量了政府和社會在政治權利、經濟發展能力、教育普及以及自由流動等方面給予居民的保障，從貧困戶發展能力培養、發動社會力量、精神貧困幫扶和合法權益保障四個方面分析了扶貧工作的不足，提出了建議。

關鍵詞：權利貧困；精準扶貧；發展能力

貧困是一種社會物資生活和精神生活貧乏的現象，體現為收入極低或者沒有收入導致日常生活需求難以滿足，缺乏社會資源使得個人正常的發展權利無法得到保障以及精神上極度匱乏教育落后。貧困問題已經成為當今世界上最尖銳的社會問題之一，各國政黨、政府和社會各界對貧困問題一直相當重視。近幾年來扶貧工作成為了中央政府的重要工作之一，2015年中央出臺了《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出了到2020年確保中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困的奮斗目標，并且將精準扶貧、精準脫貧作為基本方略。精準扶貧是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

國外關于貧困治理的研究中，Nurkse （1953） 從資本供給與需求方面討論了貧困產生的機理，Schultz （1992 ）分析了人力資本的匱乏與貧困形成的關系。國內關于精準扶貧的研究主要集中在幾個方面：一、關于目前精準扶貧存在的問題與不足，學界研究主要集中在精準的識別幫扶上：貧困對象識別不精準、扶貧資金整合困難、扶貧資源配置不均衡、幫扶缺乏差異性、政策死板、農戶參與不足等；二、關于精準扶貧的實現路徑，一些學者提出建立行之有效的工作機制，如采取自上而下和自下而上融合的貧困戶識別和幫扶機制和探索和建立貧困戶的受益機制。三、在分析國內農民和少數民族流動人口的權利貧困時，學者主要從經濟權利、政治權利、社會權利和文化權利缺失和不足方面入手。美國經濟學家Sen （2001）認為，認為貧困是權利不平等造成的，貧困的真正含義是創造收入的能力和機會的貧困。權利包括以交換為基礎的權利、以生產為基礎的權利、勞動的權利以及繼承和轉移的權利等等，這種觀點為欠發達國家反貧困活動提供了新的研究視角。

一、精準扶貧工作的現狀

通過2016年11月和2017年3月份對我國中部H省A市五個縣市的扶貧調研筆者發現，精準扶貧脫貧指標完成整體情況比較樂觀，同時相較于以往的扶貧和其他國家地區的貧困治理其有著自身的特色：貧困戶進入、脫貧，貧困村進入、退出遵守著制定的流程，村民民主評議會發揮民主作用；建檔立卡工作落實情況比較好，個人及貧困村檔案材料保存得相對完整，方便貧困戶的管理；在幫扶措施上市里制定“N+2”政策，保證每戶家庭每個成員都有相對應的幫扶措施；1第一書記、駐村工作隊、村干部、幫扶責任人多方力量共同幫扶，使得縣市省各部門與各個村對接聯系起來，調動資源進入農村；扶貧績效考核過程中注重農戶對幫扶工作的滿意度，體現了政策執行階段的民主。但是當前的扶貧工作也存在著一些問題，工作整體以政府為主導，農民自身發展能力欠缺，脫貧后返貧的可能性較大；村級別、貧困區鮮有項目，如何提高貧困群體的可持續發展能力，減小貧富差距將是扶貧工作后期穩固階段工作的一個難點。

二、貧困治理現狀的不足和反思

（一）培養貧困戶發展能力不到位

——教育資源匱乏

盡管在調查中貧困家庭的子女在義務教育階段上學有保障，但是農村實際的教育資源依舊十分匱乏，一個或幾個村中往往只有一所小學，并且村中學校的硬件設施和師資力量也無法與城里的學校相比。農村的孩子上初中以后一般都要到鎮上或者縣城寄宿讀書，上學要求條件苛刻、家庭經濟條件不允許、父母思想觀念落后不重視教育等因素往往使得貧困居民家中的孩子很少有機會接受更深層次的教育，失去了教育這條晉升的快速通道，貧困家庭的學生輟學或者初中畢業去城里打工，改變命運的機會更加渺茫，越貧困越無法擺脫貧困，陷入惡性循環。

——個人成長空間不足

技能培訓的內容以短期和見效快為特點，往往技術含量不是很高，貧困群體接受了短期臨時的培訓后雖然可以較快地獲得收入，但是往往是比較低端的工作，沒有繼續學習和升級技能的空間。貧困戶通過這種渠道也許能夠短暫地脫離貧困，但是長此以往也只會呆在社會的底層，想要提升社會地位和進一步增加收入還需要尋求其他的機會。

（二）促進社會力量發揮作用缺失

政府和社會在為貧困群體提供發展機會和晉升空間方面應該是互相促進、互補互助的，政府和社會間形成良好的互動，政府根據社會群體的需求提供政策保障以及技術資金支持；社會積極響應政府，充分發揮政策優勢，營造良好的發展氛圍和充足的晉升空間。而實際上政策帶動效應不強，如上文提到過的僅有2.7%的受訪貧困戶表示企業和社會愛心組織發揮了重要作用，宣傳大多數只是集中在農村，幫扶工作的主體是基層的公務員，社會力量未能充分發動。

（三）精神貧困幫扶不足——貧困負面心理缺乏矯正

心理作用對于個人行為的影響十分巨大，而貧困不但代表著該群體經濟收入和生活水平低下，往往還意味著長期貧困的狀態使得貧困群體非常容易受到外界環境和自身因素的影響，產生負面心理。對貧困戶的幫扶除了停留在物質上，把實現收入過線達標作為衡量扶貧工作績效的唯一考量，還應該注意貧困給家庭帶來的心理問題。一些貧困戶因為長期貧困產生自卑和消極的心理，失去生活的信心；也有部分貧困戶因為政策上的優待產生等、靠、要的懶惰思想而不愿意奮斗，調查的216名第一書記中有48.5%的人表示所在的村存在瞞報收入不愿脫貧的情況。貧困戶普遍存在精神貧困的問題，然而目前的貧困治理工作缺乏相應的應對措施。

三、總結和建議

（一）培養貧困戶發展能力

教育提升個人發展能力方面有著顯著的作用，是個人向上層流動最基本和最佳的途徑。普及教育和教育資源均等不僅僅是貧困治理的要求，也是社會公平長期發展的要求。各階段教育的普及依靠于大力度的財政投入，在基層的村鎮級完善基礎設施和豐富教育資源。重視基礎教育和職業教育共同發展則有利于形成更加合理的教育結構。職業技術教育的完備，可以為勞動力的生產技術提供保證，也能夠為年輕人提供更多的選擇和學習機會。村中的特色產業發展受到了村干部的重視，其作用也受到了認可，產業能夠在村中落地主要依賴于政策的制定和落實，比如為特色產業脫貧提供專項政策和資金保障，扶持建設貧困人口參與度高的特色農業基地，鼓勵貧困戶根據自身情況因地制宜地發展種養業和傳統手工業等。通過政府積極配合，提供技術和資金的支持，為貧困戶開辟發展道路的同時解除后顧之憂，給貧困戶提供自我發展的機會和空間。

（二）促進社會力量發揮作用

政府應重視社會力量的作用，積極地引導社會力量合理有效地進入貧困治理工作，健全社會力量參與機制；社會應當配合相應政府號召，充分激發自身的活力，做到政府與社會互補互助，相互促進。政府通過各種媒介加強扶貧工作在社會上的宣傳力度，弘揚公益精神，著力打造扶貧公益品牌，全面及時公開扶貧工作進展和捐贈信息，提高社會扶貧公信力和美譽度。鼓勵支持民營企業、社會組織、個人參與扶貧開發，實現社會幫扶資源和精準扶貧有效對接，引導大量社會資源進入農村。對吸納貧困戶的企業提供政策支持和稅收優惠。構建社會扶貧信息服務網絡，探索發展公益眾籌扶貧。

（三）精神貧困幫扶

貧困戶的精神狀況因為不易考察，沒有客觀標準而在貧困治理中容易被忽視，然而內在的精神力量有著巨大的能動作用。扶貧先扶志，首先應當幫助貧困戶樹立正確的價值觀和人生觀，以社會主義核心價值體系和中華民族傳統美德為精神源泉，在扶貧工作中培育和切實踐行社會主義核心價值觀，弘揚中華名族自強不息、勤勞致富的傳統美德，樹立積極有效脫貧的典型，影響和鼓勵貧困戶，矯正其負面心理，振奮其精神。同時發揮村規民約在日常生活中的指導作用，合理化解糾紛沖突，創造和諧發展環境。對貧困戶的心理矯正應當針對不同的情況采取不同的措施，對 于缺乏信心和斗志的貧困戶，應當積極鼓勵，激發其擺脫貧困和對未來生活的信心，比如鼓勵其參與村中包括扶貧在內的事務，保障個人權利等，有利于增強貧困戶信心；對于存在懶惰思想的貧困戶，應當扶貧先扶志，通過宣傳教育樹立正確的人生價值觀，樹立勞動奮斗光榮、不思進取可恥的觀念。健康的心態和正面的心理對于貧困戶脫貧致富至關重要。

（四）保障合法權益

一是保障貧困群體自由流動的權利，要求上級政府和所在地政府密切關注流動貧困人口，與輸入地政府積極溝通，使其承擔相應幫扶負責，優先提供基本公共服務和保障其他權利，加快社會管理體制改革，解決社會保障、社會救助、公共衛生、醫療、住房、教育、治安、拆遷等迫切的民生問題；加快戶籍制度、土地制度、勞動制度等改革，推動城鄉之間、地域之間、性別之間、行業之間事實上的身份平等以及國民的權利、義務普遍平等。促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農村貧困人口有序實現市民化。二是保障貧困群體政治參與權利，將其納入貧困治理過程，積極保證和鼓勵貧困戶在村中的治理參與。根據世界銀行的研究報告，良好的村級治理水平（例如，擴大村委會成員的數量，增加村民會議的次數）能夠提高項目所在村的富人和貧困人口的受益水平。應加強對村級規劃制定過程的相關研究，以找到提高貧困家庭參與的方法，并探索實施村級規劃的新辦法。2三是保障貧困群體的法律權益，推進扶貧開發法治建設，善用法治思維和法治方式在規劃編制、項目安排、資金使用、監督管理等方面推進工作，提高規范化、制度化、法治化水平。

注釋：

1.N代表該農戶家庭人口數，“N+2”指對針對貧困戶家庭每個成員有一條幫扶措施，針對貧困戶家庭有兩條總體的幫扶措施。

2.世界銀行： 《從貧困地區到貧困人群： 中國扶貧議程的演進——中國貧困和不平等問題評估》，世界銀行中國官方網站： http： / /www. worldbank. org.cn/china，2009 —03—01。

作者簡介：杜鵬輝，鄭州大學公共管理學院碩士研究生，主要研究方向：地方政府治理和績效評估。

周政，鄭州大學公共管理學院碩士研究生。