深化審計監督機制背景下完善審計公告制度的思考

時嵐

[摘 要] 黨的十九大在十八大的基礎上提出改革審計管理體制，以推進審計監督，而完善審計公告體制就是其中的重要抓手。文章從現今審計公告體制的法律法規、理論和實務框架出發，結合審計規劃發展要求，總結了現今審計公告制度值得沿用的地方和不足之處。通過對不足之處的原因分析，從審計需求的角度提出的完善思路，即從健全以加強公告獨立性和強制性為主的生產機制和以審計機關主動拓寬渠道為主的雙向溝通機制，以及推進審計公告平臺建設等幾方面入手，以期為完善審計公告制度、推進審計監督機制提供借鑒和參考。

[關鍵詞] 審計監督；審計公告；體制改革

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 03. 012

[中圖分類號] F239 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）03- 0029- 03

0 前 言

黨的十八屆三中全會以來，審計監督作為“強化權力運行制約和監督體系”的重要組成部分被多次強調，完善審計體制、推進審計全覆蓋成為時代要求。在此基礎上，十九大提出改革審計管理體制，從加強審計機關自身管理的角度推進增強監督合力，這是在新時代背景下對審計建設的新要求。

審計公告制度是審計監督的重要途徑，通過審計信息公開促進政務透明，推進審計監督效果的實現和最優化。審計報告公開促進審計信息在人民群眾、政府機關、黨派組織之間流動，使審計機關和被審計單位同時接受各方監督，是各方監督發揮效用的紐帶和關鍵環節。審計報告公開不僅有利于發現審計自身管理缺陷，也有利于加強其他政府部門或組織對人員和事務的管理，如一般財務審計結果公開幫助推動政府加強自身財務管理，經濟責任審計結果公開能倒逼領導干部切實履行經濟責任。因此，公開審計報告、進行信息披露通過加強審計機關、政府部門管理，使得審計監督能在服務國家治理體系和治理能力現代化建設中充分發揮免疫系統作用。

1 現今審計公告制度格局及不足之處

1994年以來，《審計法》、《審計實施條例》的修訂和一系列規章制度的出臺為深化審計結果公開鋪平道路，形成了現今兩報告一公告制度（即審計結果報告、審計工作報告和審計結果公告），其中，審計公告以向社會公眾公布的審計工作報告和審計結果公告為主要方面。

在法律法規層面，審計機關依據2006年修正的《審計法》第三十六條“可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”，和2010年修正的《實施條例》第三十三條“可以就有關審計事項向政府有關部門通報或者向社會公布對被審計單位的審計、專項審計調查結果”。在法律的框架下，審計機關按照2003年《審計署審計結果公告試行辦法》（以下簡稱試行辦法）中對公告可以涵蓋的內容、公告渠道及公告條件等細化規定落實審計公告。

從實務層面來看，審計報告的三種主要類型（即兩報告一公告）中，審計結果報告并不公開，只在體制內向政府首長和上一級審計機關提出，而審計工作報告則在向人大報告的同時，會與審計結果公告一同由審計署以專門出版物方式向社會公眾公開。另外，在2017年8月18日，中央全面深化改革領導小組第十五次會議通過了《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制》，這意味著審計整改報告會成為向社會公眾公開的又一報告類型。

按照審計機關出具的審計報告的報告對象和傳遞范圍，可以將審計報告歸類為在體制內循環的審計報告（即只向上級審計機關和本級政府首長報告的審計結果報告）和向社會公眾公告的審計報告（即審計工作報告和審計結果公告，以及審計整改報告，下文統稱為審計公告）。作為普通的社會公眾，只能通過政府和審計機關的專門出版物、網站平臺等接觸到有關信息，信息獲取渠道相對有限，且在認知上只能以公告內容為準，可能無法洞悉審計工作全貌。所以要使審計監督在黨的十九大提出的“健全黨和國家監督體系”的建設中能夠發揮重要作用，需加強審計監督的同時促進監督各方聯動，而公開的審計報告作為信息流動紐帶，能夠真實且完整地反映審計結果將起到關鍵性作用。

審計署 “十三五”規劃依然把堅持和完善審計公告制度放在重要位置，但是我國審計報告（即審計工作報告和審計結果公告）的公開仍受較多約束。具體表現為：一方面，在公告程序上，審計公告尤其是審計工作報告的公開，需要由國務院進行審批，公告與否和內容的詳細程度受制于政府，將會存在政府出于保持自身形象而回避不利內容公開的風險；另一方面，從審計機關自身來說，從2003年至今，審計署層面公告次數逐年增長，而省、市、縣層面卻不能滿足公告需求，且一味拘泥公告“模式”，阻止了審計公告“全覆蓋”（劉穎，2016）。在新時代不斷強調增強審計監督的背景下，對審計公告的約束將造成審計信息不全面以及其流動受阻，使審計成果難以充分利用，審計監督效用無法有效發揮，不能充分符合時代發展要求。

2 現今審計公告受限原因分析

筆者認為審計公告受限原因主要在于以下幾個方面：第一，在法律層面，公告的強制性和獨立性不足。審計法、審計實施條例僅授予審計機關有限的信息披露權，但對審計機關應當披露的內容和披露形式、公告應當開展的相關程序均未明確規定，使得審計機關獨立披露權未能得到肯定和保證。這體現為，一方面，僅試行辦法第四條指出審計機關“可以”公告的內容，條款中未使用義務性規范的用語，在用詞上就不能充分肯定和保障公告強制性（劉霜菊，2017）；試行辦法第八條規定了公告在保守秘密時需遵守國務院的有關規定，但沒有具體說明，這不利于審計機關和社會公眾學法用法，也由此，公眾有理由質疑公告內容完整性。進一步而言，除上級審計機關出于審計質量控制而審定審計報告外，上文所述公告審批程序在向政府部門通報有關問題的同時并不有利于質量控制目標達成，更重要的是其在法律層面沒有相關依據。除開保密因素，這種交由國務院審批的程序可理解為審計人員對審計對象進行審計后，需經過審計對象的批準才能出具以及公布審計報告，讓審計機關獨立性面臨挑戰。審計公告將成為沒有明確規范、且不具有獨立性的審計產品，審計結果使用者無法完全信服，可能不能作為評價政府部門等組織的完整、充分的有效依據，如此也就不能使審計結果得到充分利用。

第二，較深層次原因在于制度層面，即我國實行的“雙重領導”審計體制。地方審計機關在行政上受本級政府領導，在業務上由上級審計機關領導，實質上以政府管理為主，所以存在審計機關在出具報告時受制于審計對象而影響獨立性的風險。而現今在審計管理體制改革背景下推行省以下地方審計機關人財物統管，強化上級審計機關領導和管理，筆者認為如此將有利于審計機關強化審計信息的獨立披露權，推進完善審計公告制度，充分發揮審計監督效用，對此下文不再贅述。

第三，在實踐層面，審計機關未充分滿足公告需求，公告內容不充分，渠道不廣泛。一方面，試行辦法的規定不具有強制性使得可公布的經濟責任審計結果等內容實際上只對干部管理部門負責而并不公開，審計署公布的審計工作報告和審計結果公告中只針對處理處分人數進行了通報，這遠沒有達到公開審計信息以推進成果利用的要求。另一方面，審計機關尤其是地方審計機關在進行審計公告時沒能充分利用新興媒體，公告渠道不廣泛。調查研究顯示，省、地、縣等地方政府審計新聞發布會普及率逐級降低，各地對于審計新聞和審計信息的發布未常態化，且信息披露不足（鄭小榮，2017）。審計新聞發布會作為審計信息公開主要途徑未被充分利用，將不利于公告效用的有效發揮。

3 審計公告制度的完善路徑

在新時代，當從推進審計監督、從加強審計機關自身管理出發思考審計公告制度的完善途徑。審計報告作為審計產品，將定位審計工作價值，即發揮其提升審計信息使用者對信息的信賴程度和揭示被審計單位體制機制等方面的潛在風險的作用。而公告作為連接信息生產者和使用者的橋梁，當從生產機制和溝通機制以保障其質量，并推進審計公告平臺建設以加強信息披露力度，增強信息獲取便捷性，加快審計信息流動。

3.1 健全審計公告生產機制

審計公告的生產機制作為審計公告質量的決定性因素，直接影響審計公告利用的充分性。審計公告生產機制的完善應著重放在堅持健全審計公告制度相關的法律法規上。從上文的分析來看，現今審計法、審計實施條例對于審計公告的制度構建不完善，滯后于現今社會發展和審計需求等方面，而審計公告作為審計工作的最終產品，其形成過程依賴于法律規章的規范，所以在之后的審計法系修繕中應對現有體制已暴露出的問題予以明確規范和解答，深入研究和思考新時代背景給審計和審計公告帶來的深刻影響。審計公告需要通過法律法規對制度程序等的合理構建，來保證審計產品的規范、有效。筆者認為，法律法規至少可著眼于公告內容、形式和公告程序等方面來規范審計公告行為。

第一，審計法律法規應對審計公告內容進行界定，尤其是經濟責任審計結果，明確規定公告內容的范圍和形式，進行對除涉密內容以外的所有審計結果進行公告，落實以公開為原則、不公開為例外的公告制度，使得審計機關在開展公布審計結果實踐時能有法可依。現今關于注冊會計師審計報告形式內容等規范已發展得較為完善，所以對此可考慮借鑒其有關規定，并結合政府審計相關特點和遵循保密原則進行制定，使得審計公告能夠盡可能展現審計動態、充分披露審計信息。

第二，法律法規應保障審計獨立性，肯定審計機關進行審計公告的權力和義務。這主要應著眼于規范公告程序，修繕無法律依據的審批制度。由此存在兩種思路。一是取消審批，由審計機關直接在保密原則下獨立進行公告，更大程度保障公告的審計結果真實完整。如美國在1997年就實行在公布財務報告同時將審計報告一并向社會公眾等信息使用者公開，且對行政機構的不定期檢查結果由主計長認為合適時向國會公布。二是保留審批，但應擴大審計機關披露權。法律應賦予審計機關更強有力的發言權，這是因為審計機關對審計結果了解更充分，對需公開的審計信息把握更準確。促進公告程序規范化、透明化，不僅保證審計獨立性，也有利于審計機關規范自身管理，使審計機關從滿足審計需求出發，以服務于國家治理為己任。

3.2 完善審計公告溝通機制

溝通機制同樣是審計公告的重要環節。該環節中公告被予以落實并得到解讀，實現審計信息流動。溝通不僅需有充分性，也應是雙向的充分，不僅體現在審計機關對審計結果的公示，還應包括社會公眾的反饋。充分的雙向溝通使得政府部門和社會公眾能洞悉審計動向、審計成果，且能讓社會公眾有渠道獲悉，甚至參與社會管理；另一方面，各方的反饋將檢驗審計機關對熱點、重點事項的公告完整度和針對性，同時公告能反映審計機關的工作內容、工作績效，因此能從公告角度對審計機關自身管理作出評價。

實現充分的雙向溝通在于審計機關如何落實充實內容、完善形式、拓寬渠道等方面。第一，審計機關自身應貫徹落實規定的公告要求。在健全法律法規的基礎上，審計機關有法可依，但也需有法必依才能實現立法效果。要嚴格依照法律要求，以滿足人民需求為目標，圍繞現今扶貧、經濟責任履行、環境保護等熱點問題，努力提高對重大項目的審計公告覆蓋率。當然，新時代下社會更新發展快速，立法者的有限理性將無可避免地出現法律法規滯后現象，但審計機關可以基于立法的目的性擴張，從審計依據的立法宗旨出發，兼顧各項重大政策方針的要求和社會各方的審計信息需求進行披露。

第二，審計機關作為拓寬公告渠道的主動方，尤其要充分利用新型媒體講好審計故事。對于公告的審計結果，審計署在對其進行書面解讀的同時，可以借鑒美國在公告中采用的聽證會形式，召集對審計、法律前沿等方面有深入研究的相關專家進行討論質詢，從而能從理論和實踐上給出更專業的切實意見。同時，審計機關應充分利用新聞發布會，在促進審計新聞時效性的基礎上，盡量減少宣傳性內容，增加關鍵話題的闡述，使得發布會內容更具有針對性（鄭小榮，2017）；而選擇更具影響力的媒體則有利于擴大審計信息的流動范圍，拓寬審計信息傳播廣度。審計工作專業性較強，要加深公眾理解、提高審計關注度需全方位進行報告解讀；同時聽取各方意見，關注人民關注的問題，披露人民希望披露的信息，增進審計報告科學性、完整性和改進建議的合理性。

3.3 推進審計公告平臺建設

從公告形式來說，審計機關應建立固定公告平臺，以優化審計信息管理和促進成果利用?？梢詫徲嫻姘磳徲嫎I務切分成如財政、金融等模塊，并配備審計信息檢索功能，如此針對不同的審計信息使用者建立適合的審計信息公告模式。同時，公告的形式不應拘泥于對審計發現問題、處理處罰和審計整改等相關情況的羅列，審計案例也應涵蓋其中，以便各級審計機關總結并推廣審計經驗，也為學者專家研究相關領域提供利用素材，有利于審計信息管理和審計人才隊伍建設。

另外，在進行省以下地方審計機關人財物改革中，由上級審計機關統籌地方審計資源，對審計組織方式等諸多方面帶來影響。因此，審計機關需重新思考審計公告形式，統籌組織地方審計機關進行審計信息披露。

主要參考文獻

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