鄉(xiāng)村旅游扶貧中PPP模式的應(yīng)用與探索

宿偉玲 鄭巖

[摘 要] 作為脫貧致富的重要手段之一，鄉(xiāng)村旅游扶貧在我國(guó)正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。PPP模式是西方國(guó)家興起并廣泛應(yīng)用的一種公共服務(wù)供給新模式，是以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的運(yùn)作模式。文章概述PPP模式的含義，分析我國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧采用PPP模式的必要性，提出PPP模式在我國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧中的運(yùn)作模式，最后探討PPP模式在我國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧應(yīng)用中需要注意的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村旅游扶貧；PPP模式；公私合伙伙伴關(guān)系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 03. 046

[中圖分類號(hào)] F830 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）03- 0115- 03

0 前 言

為貫徹落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，國(guó)家旅游局、國(guó)家發(fā)展改革委等12部委共同制定《鄉(xiāng)村旅游扶貧工程行動(dòng)方案》。“十三五”期間，力爭(zhēng)通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)全國(guó)25個(gè)省（區(qū)、市）2.26萬(wàn)個(gè)建檔立卡貧困村、230萬(wàn)貧困戶、747萬(wàn)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村旅游扶貧工程，使全國(guó)1萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)村旅游扶貧重點(diǎn)村年旅游經(jīng)營(yíng)收入達(dá)到100萬(wàn)元，貧困人口年人均旅游收入達(dá)到1萬(wàn)元以上。在鄉(xiāng)村旅游扶貧中引入 PPP管理模式是確保鄉(xiāng)村旅游扶貧資金，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)鍵。PPP 模式在我國(guó)一些城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中已經(jīng)得到成功應(yīng)用，但在公共服務(wù)的其他領(lǐng)域如鄉(xiāng)村旅游扶貧中卻研究和運(yùn)用較少，故探索在鄉(xiāng)村旅游扶貧中引入 PPP 管理模式具有重要的啟示意義和較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

1 PPP模式介紹

PPP模式是興起于 20世紀(jì) 90年代的英國(guó)，隨后在西方國(guó)家得到廣泛應(yīng)用的一種公共服務(wù)供給新模式。PPP（Public-Private-Partnerships）中文直譯“公私合作”，是指政府與社會(huì)資本為提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公共利益最大化、保證社會(huì)投資者合理收益等特征[3]。PPP模式以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本雙方的優(yōu)勢(shì)，是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的有效舉措[3]，是符合我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的一種投融資模式。

PPP模式是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的運(yùn)作模式，具有以下特質(zhì)：（1）PPP 模式是一種公私合作伙伴關(guān)系。PPP 模式的核心問(wèn)題是為了完成某些公共服務(wù)項(xiàng)目（主要是準(zhǔn)公共服務(wù)項(xiàng)目）而在公共部門(mén)與私人部門(mén)之間建立合作伙伴關(guān)系。（2）PPP模式是一種項(xiàng)目融資和管理運(yùn)行模式。PPP模式的實(shí)質(zhì)是通過(guò)公共部門(mén)與私人部門(mén)的合作，以期達(dá)到借助私人資本提供公共服務(wù)或引入私人部門(mén)的管理與運(yùn)作機(jī)制，在公共服務(wù)供給中以改善和提高公共部門(mén)運(yùn)作績(jī)效的一種新嘗試。因此，它既是一種項(xiàng)目融資模式，又是一種管理運(yùn)行模式。（3）PPP 模式是一種多元主體參與公共服務(wù)供給的模式。在PPP模式中，不僅有公共部門(mén)與私人部門(mén)的合作，還可能有社會(huì)組織或公民個(gè)人的參與，多元化的合作主體協(xié)作模式形成了多元化的主體監(jiān)督制約機(jī)制[4]。

PPP模式以其政府參與全過(guò)程經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小，達(dá)到真正的“雙贏”或“多贏”。

2 我國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧采用PPP模式的必要性

長(zhǎng)期以來(lái)，困擾鄉(xiāng)村旅游扶貧的關(guān)鍵性難題就是旅游扶貧過(guò)程中面臨的資金問(wèn)題。通過(guò)對(duì)旅游貧困村當(dāng)前基本現(xiàn)狀調(diào)研，發(fā)現(xiàn)絕大部分旅游貧困村旅游基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，當(dāng)?shù)卮迕褡灾鹘?jīng)營(yíng)旅游項(xiàng)目的能力不強(qiáng)，并且缺少統(tǒng)一組織和管理。旅游扶貧村要想通過(guò)發(fā)展旅游的方式達(dá)到脫貧致富的目的，首要的任務(wù)是進(jìn)行旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如需要建設(shè)較為完善的道路、游步道、停車場(chǎng)、道路標(biāo)識(shí)標(biāo)牌以及給排水、供電、環(huán)保、公共衛(wèi)生、通訊等設(shè)施；需要建設(shè)游客服務(wù)中心、旅游飯店、餐廳、商店等旅游服務(wù)和輔助設(shè)施。只有將這些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)齊全，才能進(jìn)行旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)。而進(jìn)行旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，目前各旅游扶貧村的集體經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)的需要。

基于上述情況，本文認(rèn)為我國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧采用PPP模式正好對(duì)癥下藥。

首先，鄉(xiāng)村旅游扶貧本身具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。根據(jù)《旅游法》規(guī)定，“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門(mén)票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場(chǎng)所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲”。鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)并不是完全市場(chǎng)化的，而是具有一定的公益性[5]。

其次，有利于解決旅游扶貧過(guò)程中的資金難題。鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)，需要巨大的投資。如前所述，旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，僅依靠政府財(cái)政和村集體經(jīng)濟(jì)不能滿足建設(shè)需要。因此，通過(guò)引入具有資金實(shí)力的社會(huì)資本開(kāi)發(fā)，能夠很好地解決鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和建設(shè)的資金問(wèn)題。

第三，有利于解決當(dāng)?shù)卮迕褡灾鹘?jīng)營(yíng)旅游項(xiàng)目能力不夠的問(wèn)題。眾所周知，旅游項(xiàng)目具有經(jīng)營(yíng)性。經(jīng)營(yíng)旅游項(xiàng)目需要有專業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，旅游從業(yè)人員需要具有一定的綜合服務(wù)素質(zhì)，而旅游貧困村的當(dāng)?shù)卮迕翊蠖鄶?shù)都不能滿足這個(gè)要求。因此，引入PPP模式通過(guò)具有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本來(lái)運(yùn)營(yíng)旅游項(xiàng)目，并對(duì)村民進(jìn)行旅游綜合素質(zhì)培訓(xùn)，能夠加強(qiáng)當(dāng)?shù)卮迕褡灾鹘?jīng)營(yíng)旅游項(xiàng)目的能力，提高當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游的管理和服務(wù)水平。

3 PPP模式在我國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧中的運(yùn)作模式

PPP模式是一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，鑒于我國(guó)廣大貧困鄉(xiāng)村人均收入低下，村民不能依靠自身能力完成旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以建議在我國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧中設(shè)計(jì)PPP模式的運(yùn)作模式為：村委會(huì)（代表全體村民）通過(guò)一定形式與投資企業(yè)組建“鄉(xiāng)村旅游服務(wù)公司（或合作社）”，并簽訂特許合同，由該公司負(fù)責(zé)投資或籌資，進(jìn)行當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)配套建設(shè)。

項(xiàng)目建成后由該旅游服務(wù)公司進(jìn)行當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)。村委會(huì)與該鄉(xiāng)村旅游服務(wù)公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，要求該旅游服務(wù)公司通過(guò)技術(shù)和投資等方式幫助當(dāng)?shù)卮迕翊蛟燹r(nóng)家樂(lè)等旅游項(xiàng)目，承諾讓村民參與旅游經(jīng)營(yíng)，取得旅游收入，達(dá)到脫貧致富的目的；同時(shí)，村委會(huì)有權(quán)根據(jù)該公司所提供服務(wù)的質(zhì)量、效益等指標(biāo)，對(duì)該旅游服務(wù)公司進(jìn)行考核。在項(xiàng)目成長(zhǎng)期，村委會(huì)將其投資所形成的資產(chǎn)，無(wú)償或象征性地租賃給鄉(xiāng)村旅游服務(wù)公司，為其實(shí)現(xiàn)正常投資收益提供保障；在項(xiàng)目成熟期，村委會(huì)為收回部分投資，同時(shí)避免該公司產(chǎn)生超額利潤(rùn)，將通過(guò)收取租金或調(diào)整租金的方式參與收益的分配；在項(xiàng)目特許期結(jié)束后，該鄉(xiāng)村旅游服務(wù)公司將無(wú)償將項(xiàng)目全部資產(chǎn)移交給村委會(huì)或續(xù)簽經(jīng)營(yíng)合同。

PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改，而是對(duì)項(xiàng)目生命周期過(guò)程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。PPP模式的組織形式比較復(fù)雜，既可能包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營(yíng)利性組織。PPP模式在鄉(xiāng)村旅游扶貧的運(yùn)作過(guò)程中，在合作各方之間有可能會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任上的分歧，只有村委會(huì)代表全體村民與投資企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。

4 PPP模式在我國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧應(yīng)用中需要注意的問(wèn)題

在我國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧過(guò)程中運(yùn)用PPP融資模式，有利于解決我國(guó)廣大貧困村旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)資金短缺的問(wèn)題，因此具有廣泛的應(yīng)用前景。但是，由于PPP模式在我國(guó)興起時(shí)間不長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)不足，故在鄉(xiāng)村旅游扶貧應(yīng)用中應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

4.1 建立公司化運(yùn)作的PPP融資模式

我國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧PPP模式，需要吸引民營(yíng)資本投資，充分發(fā)揮民營(yíng)資本在鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)中的作用，就必須建立有效的機(jī)制為PPP融資模式提供保障。因此，建立公司化運(yùn)作的PPP融資模式，成為鄉(xiāng)村旅游扶貧中民營(yíng)資本的進(jìn)入的有效路徑。

4.2 確保村委會(huì)代表全體村民的利益

村委會(huì)作為旅游貧困村基層政府組織，要以全體村民的意志出發(fā)點(diǎn)，代表全體村民的利益與投資企業(yè)進(jìn)行商談，建立“××鄉(xiāng)村旅游服務(wù)公司（或合作社）”，簽訂特許合同，確保村民通過(guò)PPP模式的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目獲益。

4.3 建立健全項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制

PPP模式下的鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，項(xiàng)目管理也比較復(fù)雜，必須有健全的項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制才能保障項(xiàng)目順利實(shí)施。在具體實(shí)施過(guò)程中，既要建立項(xiàng)目全周期監(jiān)督機(jī)制，在項(xiàng)目不同時(shí)期采用不同的監(jiān)管措施；又要構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作、資金使用、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，確保項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

4.4 加強(qiáng)村民素質(zhì)培訓(xùn)，營(yíng)造良好經(jīng)營(yíng)環(huán)境

我國(guó)大部分旅游貧困村村民受教育程度較低，旅游業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，在采用PPP模式進(jìn)行旅游項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，要不斷加強(qiáng)村民培訓(xùn)，提高村民旅游服務(wù)水平和綜合素質(zhì)，營(yíng)造良好的旅游經(jīng)營(yíng)環(huán)境，確保通過(guò)PPP模式使鄉(xiāng)村旅游扶貧工作落地生根，開(kāi)花結(jié)果。

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