我國地方財(cái)政績效管理體制研究

張雯倩

[摘 要] 如今，各地財(cái)政收支矛盾逐漸顯現(xiàn)出來，為了讓財(cái)政資金的使用更有效率和效果，財(cái)政績效管理日益受到重視。通過對部分西方國家的學(xué)習(xí)，結(jié)合我國的基本國情，我國的地方財(cái)政支出績效管理體制也得到了一定程度的發(fā)展，具有一系列量化考核標(biāo)準(zhǔn)，但是仍存在些許不足，有待完善。文章對我國地方財(cái)政績效管理的發(fā)展歷史、我國地方政府實(shí)施財(cái)政績效管理的必要性、現(xiàn)狀、存在問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)建議，以期推動(dòng)地方政府財(cái)政績效管理進(jìn)一步發(fā)展和完善。

[關(guān)鍵詞] 地方財(cái)政；績效管理；財(cái)政管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 03. 049

[中圖分類號(hào)] F812.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）03- 0123- 03

0 引 言

跨入新世紀(jì)以來，我國財(cái)政支出增長迅速，且逐年遞增。隨著財(cái)政支出的增長，與之相應(yīng)的，公民對財(cái)政支出績效管理的關(guān)注度也越來越高。

財(cái)政績效管理，英美加澳等國家起步較早，我國起步較晚，尚存很多不足，但發(fā)展速度很快，2014年3月，財(cái)政部印發(fā)了《地方財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案》，該方案采用百分制評分原則，涉及實(shí)施透明預(yù)算、規(guī)范預(yù)算編制等多項(xiàng)指標(biāo)。財(cái)政部發(fā)布的《方案》雖然受到質(zhì)疑，但是使用了大量的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，標(biāo)志著我國地方財(cái)政支出績效管理逐漸向深層次推入。

1 我國地方政府進(jìn)行財(cái)政績效管理的必要性

1.1 財(cái)政資金浪費(fèi)嚴(yán)重

地方政府過分重視GDP的增長，過分重視“形象工程”，過分重視政績，從而將財(cái)政資金砸在所謂的“大工程”上，而當(dāng)?shù)乩习傩兆钚枰臇|西反而被忽視，遲遲得不到解決。地方政府對財(cái)政管理的概念僅僅停留在淺層次的“合規(guī)”上面，導(dǎo)致了財(cái)政資金的浪費(fèi)。

1.2 地方政府財(cái)政收支矛盾日益激烈

地方財(cái)政收支矛盾，究其原因，很多人認(rèn)為是地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對等導(dǎo)致的，但是財(cái)政資金缺乏績效的管理和運(yùn)用才是其本質(zhì)原因。對財(cái)政資金進(jìn)行績效管理，對地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行合理的規(guī)劃，使每一分錢都“花在刀刃上”，將有效緩解地方政府的財(cái)政收支矛盾。

1.3 有效提高公共財(cái)政管理效果

財(cái)政合規(guī)管理強(qiáng)調(diào)符合法律法規(guī)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出過程而非結(jié)果，而財(cái)政績效管理則曾終于財(cái)政支出結(jié)果和產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)效率和效果。如果二者能有效結(jié)合，則會(huì)進(jìn)一步提高政府工作效率和效果。

綜上所述，單純的合規(guī)管理已經(jīng)不能滿足現(xiàn)階段公共財(cái)政管理的需要，財(cái)政績效管理的推行十分有必要的。財(cái)政績效管理有效轉(zhuǎn)變政府財(cái)政觀念，從隨便花錢到有效花錢，引入市場運(yùn)行機(jī)制，提高政府服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)有效的公共財(cái)政管理。

2 我國地方財(cái)政績效管理現(xiàn)狀分析

2.1 探索模式——以上海市閔行區(qū)為例

上海市閔行區(qū)采取的財(cái)政績效管理模式是我國地方政府財(cái)政績效管理的探索模式。這種模式針對預(yù)算進(jìn)行績效管理，主要特點(diǎn)是以結(jié)果為導(dǎo)向，注重公共物品和服務(wù)的滿足度和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分發(fā)揮績效管理的引領(lǐng)作用，實(shí)行涵蓋事前、事中、事后的全程績效管理，力求政府資源的有效、合理利用。

上海市閔行區(qū)于2008年頒布的《上海市閩行區(qū)人民代表大會(huì)預(yù)算修正案實(shí)施辦法》等文件，強(qiáng)化了地方人大對政府預(yù)算的審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)，地方人大可提前介入政府的預(yù)算編制工作，要求政府更加細(xì)化地編制預(yù)算草案并交由人大審查。

2.2 對財(cái)政部2014年印發(fā)的《地方財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案》的分析

財(cái)政部2014年印發(fā)的《地方財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案》，采用百分制，從預(yù)算編制透明度、預(yù)算編制規(guī)范性、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、盤活存量資金、加強(qiáng)政府債務(wù)管理、完善財(cái)政體制、落實(shí)“約法三章”、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律等八個(gè)方面對地方財(cái)政績效管理進(jìn)行評價(jià)，《方案》中涉及大量量化指標(biāo)，并對各指標(biāo)的計(jì)算方法進(jìn)行詳細(xì)描述。

《方案》中各項(xiàng)指標(biāo)的運(yùn)用，目的在于對地方財(cái)政資金的使用加以規(guī)范和引導(dǎo)，各省市為了在地方財(cái)政管理績效中獲得更高的分?jǐn)?shù)以獲取更多的中央財(cái)政的資金支持，會(huì)對本地區(qū)的財(cái)政管理做出相應(yīng)調(diào)整，使其逐漸符合《方案》中的各項(xiàng)“隱形規(guī)定”。

《方案》面臨的窘境主要是由于專業(yè)性太強(qiáng)、操作困難等原因，導(dǎo)致《方案》在實(shí)施過程中受到很大阻力，但《方案》中的各項(xiàng)指標(biāo)，如“實(shí)施透明預(yù)算”、“規(guī)范預(yù)算編制”、“優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)”等，都在發(fā)揮著財(cái)政績效管理的引領(lǐng)作用。不過《方案》中部分指標(biāo)涉及其他省份，這需要將各個(gè)省份的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)之后才能夠算出各省分?jǐn)?shù)，這種做法無疑使得工作量加大，而且各個(gè)省市發(fā)展情況不一，相對比較未免有失公允。

2.3 對兩種指標(biāo)體系的比較

上述指標(biāo)體系各有利弊，不能簡單斷定孰優(yōu)孰劣。

以上海市閔行區(qū)為代表的探索模式下的評價(jià)體系，更為細(xì)致，更具科學(xué)性。不僅僅考慮了項(xiàng)目的成本和產(chǎn)出，而且考慮了項(xiàng)目的受益對象和長期政策目標(biāo)等指標(biāo)，績效覆蓋面更廣泛，對項(xiàng)目要求更高，促進(jìn)政府不斷改進(jìn)和完善政府項(xiàng)目，不實(shí)施沒有實(shí)際意義的項(xiàng)目。

財(cái)政部于2014年頒布的《方案》是站在宏觀角度上考慮的。《方案》是站在中央對地方的角度上，帶有對地方財(cái)政資金使用情況的約束和考察目的，重點(diǎn)評價(jià)地方財(cái)政資金使用途徑和方法的合規(guī)、支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，但是與上海市閔行區(qū)的績效評價(jià)模式相比較，《方案》更側(cè)重于地方政府整體財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和透明。此外，《方案》中涉及了大量指標(biāo)計(jì)算公式，這些公式涉及了復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可操作性不強(qiáng)，操作難度很大。

3 我國地方財(cái)政績效管理尚存的問題分析

3.1 忽視事前和事中績效

在績效管理實(shí)踐的過程中，往往將財(cái)政績效管理和財(cái)政績效評價(jià)混為一談，實(shí)則二者并不等同。財(cái)政績效評價(jià)只是財(cái)政績效管理的一部分，財(cái)政績效管理是貫穿于財(cái)政活動(dòng)的前期、中期和后期的。雖然財(cái)政績效評價(jià)和反饋是財(cái)政績效管理的重要組成部分，但是財(cái)政績效管理不能單純的依靠績效評價(jià)，更不能忽視前期和中期的績效，過分重視績效評價(jià)這一環(huán)節(jié)。

3.2 缺乏對財(cái)政績效的正確認(rèn)識(shí)

績效管理是一種手段，而不是目的。通過財(cái)政績效管理，使財(cái)政資金的使用更有效率和效果，有利于政府和市場共同扮演好資源分配者的角色，由于沒有正確認(rèn)識(shí)績效管理的內(nèi)涵，導(dǎo)致財(cái)政績效管理的實(shí)施僅限于形式和表面，并沒有收獲到理想的效果，甚至招致質(zhì)疑和批評。財(cái)政績效管理在財(cái)政管理中的引領(lǐng)作用也因此被削弱，對于財(cái)政績效管理的深層次發(fā)展也產(chǎn)生了極為不利的影響。

3.3 財(cái)政績效管理的管理主體和職責(zé)尚不明確

目前我國財(cái)政績效管理的主要工作是由財(cái)政部門在負(fù)責(zé)，但是隨著財(cái)政績效管理工作的發(fā)展，日趨發(fā)達(dá)，仍然由財(cái)政部門來主導(dǎo)績效管理工作勢必會(huì)造成反作用。財(cái)政績效管理工作的管理主體應(yīng)該是中央政府或地方政府，政府各執(zhí)行部門都是財(cái)政績效管理工作的執(zhí)行主體，審計(jì)部門和人大則是監(jiān)督主體，分別擔(dān)任內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的工作。由政府來管理整體的財(cái)政績效工作，政府各執(zhí)行部門在日常工作中注意績效，事后由審計(jì)部門和人大分別進(jìn)行內(nèi)外監(jiān)督。彼此之間職責(zé)分明，互相牽制，推進(jìn)財(cái)政績效工作的不斷完善。

4 對我國地方財(cái)政績效管理提出的建議

4.1 調(diào)整地方政府和市場的關(guān)系

自1978年改革開放以來，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)日趨完善，此時(shí)地方政府和市場之間相互關(guān)系的劃分明確在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面顯得尤為重要?？梢杂墒袌鲞M(jìn)行資源配置的，政府沒有必要進(jìn)行干預(yù)，如果干預(yù)了，那么這部分財(cái)政支出就是缺乏績效的。此外，除非一些特殊的公共產(chǎn)品和服務(wù)不能交由市場進(jìn)行資源配置，政府應(yīng)該擔(dān)任公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者和監(jiān)督者角色，而由市場來充當(dāng)生產(chǎn)者的角色。打破地方政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的壟斷地位，通過市場競爭來提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率。

4.2 合理安排中央和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系

在分稅制的大背景下，如果中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)處理分配不當(dāng)，會(huì)引起地方財(cái)政收支矛盾嚴(yán)重，出現(xiàn)巨額地方債務(wù)，對地方財(cái)政造成額外負(fù)擔(dān)。

應(yīng)當(dāng)由中央政府負(fù)責(zé)的財(cái)政支出，由中央政府負(fù)責(zé)，有利于統(tǒng)籌全國財(cái)政資金的合理運(yùn)用，提供全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)；應(yīng)當(dāng)由地方政府負(fù)責(zé)的財(cái)政支出，由地方政府負(fù)責(zé)，有利于根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，合理利用本地區(qū)資源，提供本地區(qū)需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，代理成本也相對較低；應(yīng)當(dāng)由中央政府和地方政府共同負(fù)責(zé)的財(cái)政支出，由雙方共同負(fù)責(zé)，各司其職，各展其長。

4.3 地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變“粗放財(cái)政”理念

地方財(cái)政資金成本應(yīng)該包括兩部分：內(nèi)部成本和外部成本。內(nèi)部成本是指維持政府運(yùn)營所投入的成本，外部成本是指政府在生產(chǎn)、提供或監(jiān)督公共產(chǎn)品或服務(wù)需要支付的成本。除了嚴(yán)格控制財(cái)政資金成本之外，地方政府還應(yīng)該強(qiáng)化地方政府財(cái)政資金運(yùn)營理念，提高財(cái)政資金周轉(zhuǎn)效率，力爭以最少的成本換取最大的效益。

5 總 結(jié)

地方政府財(cái)政績效管理日益走進(jìn)公眾的視野，引起各方重視。通過一段時(shí)間的學(xué)習(xí)和摸索，我國的地方財(cái)政績效管理已經(jīng)得到了一定的發(fā)展，地方財(cái)政績效管理評價(jià)體系的框架已然成型，接下來需要的就是用實(shí)踐來檢驗(yàn)，根據(jù)我國的實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以3E原則（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性）為準(zhǔn)繩，改進(jìn)地方財(cái)政績效評價(jià)體系，提高我國地方政府財(cái)政資金使用的效率和效果，進(jìn)一步完善財(cái)政績效管理體系。

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