澳大利亞非煤礦山安全管理體系借鑒

文·圖/裴文田

2016年10月16 -29日者國家安全監管總局組織培訓團赴澳大利亞者學習和借鑒澳大利亞的非煤礦山安全監管體制機制、法律法規等經驗者以推動我國在非煤礦山企業安全管理的發展。

培訓團成員培訓現場合影

2016年10月16-29日，國家安全監管總局組織培訓團赴澳大利亞，學習和借鑒澳大利亞非煤礦山安全監管體制機制、法律法規、企業風險管控和落實企業主體責任等方面的經驗和做法，以推動我國在非煤礦山企業安全管理、安全監管及相關法律法規建設等方面的完善、進步及發展。的安全投入，而安全投入的降低必然導致安全事故的增加。

澳大利亞安全生產現狀

澳大利亞礦業安全生產水平居世界前列，千人事故死亡率不到0.1。自1998年以來死亡人數均在19人以下，死亡人數呈波動中逐步減少趨勢，其中2013-2014年度死亡17人。澳大利亞相關學者分析其原因，是因為當時礦業形勢不好，礦山企業因競爭壓力太大，為降低成本而壓縮了安全投入所導致。這一現象也說明，即使在發達國家，經濟形勢也會影響企業

礦山企業安全管理

澳大利亞是最早把風險管理應用在礦業領域的國家，目前，其礦山企業都實施風險管理系統，實現了“自我監管”。與此同時，相當一部分礦山正在由“風險管控”向“文化管控”發展。

風險管控

澳大利亞的風險管控一般主要包括危險源識別、風險評估、風險控制措施、監測改進等步驟，并在工作中不斷修改完善，做到持續改進。

1.風險評估方法（工具）。主要有 FMECA-失效模式效應與關鍵性分析法、HAZOP-危險及可操作性評估、故障樹分析法和風險矩陣等。其中最常用的就是風險矩陣法，該方法主要是通過綜合分析事件發生的可能性和影響大小，來確定風險大小，各企業可以根據各自情況細化和調整矩陣。

2.風險控制措施方法。主要采用層級化方法，該方法主要包括6個層面，首先是從根本上消除風險，第二是采取替代的方法，第三是采取隔離的方法，第四是采用工程的方法，第五是行政管理，第六是個人防護。企業要按經濟合理可行和層級最大化原則，采取措施將風險控制在可接受限度內。

澳大利亞礦山安全事故死亡人數統計（1998-2014）

3.企業風險管控模型。各礦山在實際運行中，以風險管理為核心理念，結合企業實際生產情況建立了適用的安全管理系統模型，并以表格形式進行風險登記管理。

風險控制層級方法

文化管控

澳大利亞礦山企業非常注重安全文化建設，部分大型礦山企業正在由“風險管控”過渡到“文化管控”階段。

如HATCH公司的健康和安全方針提到：安全是公司的核心價值之一，是日常工作的一部分。“我們同屬于一個HATCH公司，共同致力于最高水準的健康和安全業績，實現人員、社會和環境的‘零傷害’”“安全工作，一起來”是一個持續過程。HATCH公司經過“安全是管理層的責任”“我可以防止我自己的傷害”“我可以防止我同事和我自己的傷害”三個階段安全理念，不斷降低傷害率。HATCH公司強調可視性領導：一是鼓勵個人負責制以避免人員傷亡；二是經理、部門領導和承包商經理對其管理的部門負責；三是定期召開會議進行安全評審報告；四是各個會議議程的第一條是安全；五是承諾積極參加可視性領導活動。

礦工安全培訓

澳大利亞十分重視礦工培訓，礦山企業每年都花費大量人力物力開展員工培訓，特別是重視崗位工人專業技能的培訓和從事高風險職業人員的培訓。崗位工人必須經過企業的專門培訓，具備從事本崗位的技能后方可上崗作業，從事高風險職業人員要通過官方的考核合格取得合格證書。

澳大利亞培訓方式有許多創新，培訓設備和理念也十分先進。他們認為只有讓接受培訓學習的人員置身于礦山生產現場，才能使員工真正地理解和懂得如何去做，因此，很多礦山企業利用虛擬現實培訓系統，使用互動虛擬現實培訓組件，對露天礦山和地下礦山的各種采礦活動以及各類事故進行控制，包括采掘、運輸、機械傷害、火災事故等，場景環境非常逼真，給學習人員身臨其境的效果和強烈的震撼。該虛擬培訓系統可以互動操作，幫助礦工在三維虛擬世界接受培訓，在安全可控制的虛擬環境中體驗危險并作出正確的反應，切實保證了培訓效果。交流中發現，由于受法律的管控和企業誠信、個人誠信的約束，企業的培訓非常嚴格，而且持續堅持下去。

Goldfields 有限公司重大風險管理模型

培訓現場交流(右二裴文田)

兩國安全生產的對比

在資源條件及采礦技術方面

澳大利亞安全生產的基礎條件非常好，其礦產資源的品質普遍較高，礦床賦存條件也較好，易采易選；澳大利亞共有礦山7 000多座，大多是以露天礦為主，易于實現規模化、大型化、正規化開采。反觀我國，礦產資源的基本特征是“貧、散、雜”，難采難選；全國礦山數量有近6萬座，其中小型礦山占到90.5%左右，少量的先進現代化礦山與絕大多數的低水平落后礦山并存，這種國情現狀，決定了我國礦山安全生產管理的復雜性和困難性。

澳大利亞的礦山已全面實現了現代機械化開采，許多礦山正在推動或應用自動化或智能化的開采方式，其勞動生產效率普遍要高于國內5～10倍，安全風險卻遠小于中國。雖然我國近十年來在礦山的機械化、信息化、乃至智能化方面有很大進步，但與澳大利亞相比還有很大差距，尤其我國還有大量采礦技術與裝備非常落后的小型礦山。

在政府安全監管方面

兩國安全監管體系和要求比較相似，都對礦山開采實施許可，對礦長資質提出要求，政府設立的安全檢查人員都有權隨時到礦山進行檢查并發出整改通知。對礦山從業人員都要求培訓合格方能上崗，對特種作業人員也都要求接受專業培訓并考試合格。

但澳大利亞對礦山安全監察員技術能力要求很高，都是行業領域的專家，能夠獨立進行現場監察，其待遇與在企業相差不大。監察員現場監察重點不是企業生產系統、設備設施運行的事故隱患情況，而是企業風險管控系統的建設和運行情況。監察員有很大的權限，可隨時來查，不打招呼，有處罰權，可以讓礦山停產整頓，監察員可以對違規的人員提起訴訟。監察人員依法嚴格履職，不對礦山生產安全事故負責任，且監察員的權威受到法律的強力保護。

在法律法規建設方面

相同之處在于兩國都高度重視安全生產法律法規的修訂，并將職業健康與安全作為一個整體來統籌謀劃，依法管理礦山安全的思路明確。

不同之處主要有：一是澳大利亞安全生產法律法規主要由各州政府制定并抓落實，因此各州之間執行的安全法律有所區別；我國法律法規主要由國家組織制修訂并逐級督促落實，全國各地的要求基本相同。二是在規章制度方面，澳大利亞除了簡潔明了的幾部法律法規，政府不再出臺新的文件或對礦山安全提出其他要求；而我國由于各地差異較大，法律法規難以統一規范到位，各級政府主管部門不得不依靠出臺大量政策性文件作為法律的補充和落實的手段。三是澳大利亞礦山安全生產立法采用以風險管理為中心的“自我監管”管理理念和管理模式，鼓勵礦山企業不斷創新，建立綜合的風險控制系統。我國的礦山安全生產立法仍是以行政命令為主的法律法規，法律法規對企業提出一系列具體的“指令性”要求，企業也必須遵從這些“指令”才能生產作業。四是澳大利亞法規在各級政府都是剛性執行，充分應用“熱爐法則”（熱爐法則源自西方管理學家提出的懲罰原則，它的實際指導意義在于有人在工作中違反了規章制度，就像去碰觸一個燒紅的火爐，一定要讓他受到“燙”的處罰），違法必究，執法必嚴，一旦違規，企業法人、董事長都將面臨訴訟甚至牢獄風險。我國執法不規范、不嚴格，存在層層嚴重衰減現象，違規行為往往不能及時受到懲罰，法律權威和嚴肅性被挑戰，造成企業的僥幸心理嚴重，不出事故不會受到嚴重追究，導致事故隱患得不到及時處理。

在礦山安全管理方面

此外，西周燕國考古發掘中，出土了許多鑄銅所用的陶范[8]38。1995年在琉璃河居址在F10和F11區內發現了陶范，其中有青銅容器范。標本F10T1324⑨:14夾細砂，紅色，刻有卷云紋，殘高4、殘寬3.7厘米、厚2.5厘米[9]12-15。這說明古城址中有規模不小的鑄銅作坊存在，極可能為王室所有。在北京的鎮江營與塔照遺址，也發現1件殘陶范，殘長8厘米、殘寬4.6厘米[10]364。說明此地亦有鑄銅作坊存在過。眾多的鑄銅作坊，勢必需要充足的礦源，亦從側面說明燕國境內擁有豐富的礦產資源。正因西周燕國境內，銅、鉛、錫等礦產資源豐富，才使得燕國青銅鑄造業迅速發展。

中、澳兩國對礦山的安全生產管理都非常重視，在安全生產管理方面的許多基礎理論和具體方法差異并不大，都高度重視風險管理和員工培訓，都采用了很多不同的風險分析和控制辦法，并廣為實踐。

由于兩國的人文差異、經濟社會發展階段、礦產資源條件及采礦技術條件不相同，兩國的政體結構也不一樣等原因，導致兩國在礦山安全生產管理上也有明顯差異。其中最主要的不同之處：澳大利亞經過近20多年的努力，已經實現了以風險管理為中心的“自我監管”的管理理念和管理模式，且風險管理已經深入到了生產班組和崗位，每班在作業之前必進行JSA（Job Safety Analysis工作安全分析），且將防控措施落到實處。在我國多數礦山風險管理系統基本上是建立在紙面上且流于形式，在實際工作中沒有按照制度要求執行和落實，存在較多敷衍了事的情況。發展的現狀特點，一手抓法制，強制淘汰落后的小企業，一手抓典型引導，因地制宜、循序漸進地推進非煤礦山安全風險管控向縱深開展。

政府層面

交流培訓現場

借鑒意義

安全生產發展是復雜而漫長的過程。澳大利亞自1994年從立法層面開始推進風險管控思想，經過了20多年的發展歷程，現在整個行業領域才基本實現了風險管控管理。我國在社會經濟發展水平、礦產資源賦存條件、從業人員素質、企業技術水平等方面面臨著更加復雜的情況，在非煤礦山建立安全風險管控、提高安全生產發展水平不能一蹴而就，而要在學習國外的先進理念基礎上，結合我國目前自身實際狀況及經濟社會

一是健全完善安全生產法律法規。清理現有的文件標準，構建以《安全生產法》為主體，以標準、規章文件為支撐的法律法規體系，突出標準的可行性、針對性、簡潔性，引導企業積極構建以風險管理為核心的安全管理理念，強調對員工的安全保護，推進企業建立“自我監管”的風險控制系統。二是加強非煤礦山安全監管隊伍建設。在礦山安全監管監察機構中，選用具有專業知識或礦山工作經驗的人員，經過嚴格培訓，組成專業監察員隊伍，提高礦山安全監察工作的質量。三是明晰政府安全監管監察人員的責任和權利。著力研究制定安全監管監察人員現場監督檢查內容、標準和程序，消除安全監管監察人員的責任模糊區域。四是嚴厲打擊企業違法違規行為。當前我國仍處于法制強制期，必須強化監督檢查執法力度，實施嚴格的上限處罰，才能真正加大企業違法違規成本，以通過嚴格監督檢查執法推動企業主體責任的落實。

企業層面

一是積極建設風險管理系統。非煤礦山企業要推行以風險管理為中心的安全生產管理理念，要結合本企業的實際情況，研究制定適用的安全風險管理體系，實現事故風險可控以及安全生產管理水平的不斷自我完善和提高。二是重視領導力建設。企業安全工作必須從企業領導抓起，抓領導對安全工作的率先垂范，抓領導的安全行為，讓領導對安全工作重視由口頭轉化為行為，使職工看到、聽到、感受到領導對安全工作的重視，以上率下，并不斷培育出企業優良的安全文化。三是切實提升員工素質。非煤礦山企業要加大員工培訓力度，確保聘用的員工能勝任本職工作；全面推廣基層員工實操培訓，注重培訓針對性，提高培訓實效。四是不斷培養提高員工的安全意識。要加強對員工自我保護安全意識的教育引導，使廣大員工對自我安全有一個清醒的認識，逐步形成一種自我安全的良好習慣。五是加強企業與員工的溝通。建立完善工會和員工參與安全生產的溝通交流機制，強化工會安全職能建設，賦予工會組織和員工對安全生產的監督權力，確保員工能更快、更順暢就安全生產問題表達自己的意見和建議，營造全員參與安全生產，確保企業安全的氛圍。六是構建相互平等信任環境。企業要積極營造出平等信任的環境，讓員工充分感到被尊重，不斷加強員工的自我約束能力，能夠自覺執行安全管理的有關要求。

社會層面

一是積極培育全社會安全意識。充分依托各類主流媒體的作用，開展宣傳活動，營造宣傳氛圍，不斷增強全民安全意識，提高公眾對安全生產重要性的認識，推動全社會更加關注和支持安全生產工作，進而推動礦山企業更加重視安全生產，提高風險管控能力，降低生產安全事故發生率。二是加快推進構建安全生產誠信體系。通過構建安全生產誠信體系，促進礦山企業和員工嚴格自律、提高安全生產意識和覺悟，自覺地遵守安全生產的各項法律法規和制度，才能真正建立起“自我監管”的風險管理體系，促進礦山企業安全生產水平的不斷改進提升。

?德國發布工作心理健康研究報告?

近期，德國聯邦職業安全健康協會完成了《工作心理健康》研究項目并對外發布了項目研究報告。該項研究起始于2014年，歷時3年時間，圍繞著如何提高工作心理健康水平，從工作任務、組織領導、工作時間和技術影響等4個方面，對20多個相關因素展開了深入的分析，并對現有的職業安全健康對策措施影響進行了評估。找出現有方法應對解決心理壓力的不足，最后提出了相應的改進措施和建議。（吳大明譯）

?2016年新西蘭道路交通事故概況?

2016年，新西蘭共發生9 968起道路交通事故，造成1萬2 784人傷亡，其中：道路交通死亡事故286起，死亡328人；道路交通受傷事故9 682起，受傷1萬2 456人。道路交通萬車死亡率為0.9，道路交通十萬人死亡率為7.0。（吳大明譯）

?波蘭礦山安全監察局與捷克礦山部達成合作協議?

2017年10月30-31日，由波蘭礦山部部長亞當·米列克帶領的波蘭礦山政府訪問團訪問了捷克礦山部。期間，波蘭礦山安全監察局與捷克礦山部就井工礦開采安全生產與職業健康經驗展開了分享交流，并簽署了礦山職業安全健康合作協議，就今后雙方在礦山職業安全健康領域的互利合作達成共識。（吳大明譯）

?加拿大交通部對海運違法船舶進行處罰?

2017年11月21日，由于未遵守最新的限速規定，加拿大交通部對3艘船舶分別處以6 000加元的罰款處罰。2017年8月，為了保護加拿大圣勞倫斯灣西部的海洋資源與生態環境，加拿大交通部頒布了長度超過20 m船舶的臨時限速令，規定其在該區域內航行的最高速度不應超過18.52 km/h。隨后，在交通部的執法檢查行動中，發現了上述3艘船舶的違法超速行為，交通部隨即給出相應的罰款處罰。（吳大明譯）

?美國職業安全健康局對違法企業處以33萬美元罰款?

2017年11月29日，美國職業安全健康局（OSHA）發布公告，對美國環境公司違反職業安全健康法規處以33萬3 756美元的罰款。今年5月31日，OSHA第三區監察員在對美國環境公司的現場檢查過程中，發現該公司存在12項職業安全健康違法行為，包括1項輕微違法、4項故意違法和7項嚴重違法。違法行為集中在有限空間作業和墜落防護等方面，例如公司未對有限空間作業員工開展應急救援培訓教育，未對員工進行防范墜落培訓和未提供相關個人防護設備。（吳大明譯）