我國養老工作應加速轉向市場化

文/商務部國際貿易經濟合作研究院 俞 華 高寶華 夏星星

當前，我國老年服務需求日益個性化、品質化及多元化，現有福利性色彩的養老服務難以為繼。以市場化方式發展養老服務業是適應老年人和家庭客觀需求、解決養老服務供需缺口的現實出路，也是緩解政府財政負擔的必然選擇，更是優化養老服務供給結構的重要途徑。

1 我國養老服務供需矛盾凸顯

1.1 有效供給不足

2000年以來，我國老齡化程度不斷加深。到2020年，老年消費市場規模將達3.3萬億元，而養老服務供給明顯不足。2015年，我國養老床位總數僅占全國老年人口的3%，遠低于發達國家5%～7%的比例，且我國社區養老服務“供需錯位”，居家養老專業化水平較低。

1.2 行業結構不優

居家、社區養老服務內容多樣性不足，難以提供康復護理、金融理財、健康心理、法律援助等服務。機構養老結構性矛盾突出，城市市區公辦養老機構“一床難求”，郊區民辦養老機構大量閑置。全國養老機構平均空置率約為48%。普通供養型床位較多，針對失能、半失能老年人的護理康復型床位較少。養老服務資源空間布局不平衡，農村養老落后于城鎮，東中部地區明顯優于西部。不少養老機構布局選址偏僻，缺乏匹配的醫療、商業資源。

1.3 體制機制不順

政府與市場職能區分不清，養老工作行政干預偏多，“福利化”盛行，“產業化”受阻。管理體制不順，養老管理涉及民政、衛生、發改、人社等多部門，職能交叉與監管缺位并存。對民間資本限制過多，民辦養老機構只有登記為民辦非營利企業單位才能享受政策優惠。行業規范化程度低，法規標準不完善，缺乏質量評估監管體系。

1.4 養老服務人才缺乏

專業人才缺口大，按照國際標準每3名老年人配備1位護理人員，我國養老護理人員需1000萬人，而現有養老機構護理人員僅40萬人。人才就業與晉升機制有待健全，近半數養老護理員未與單位簽訂勞動合同，養老服務機構缺乏養老人才的梯度劃分、培訓晉升機制、激勵管理制度等。社會對養老護理職業認知滯后。

1.5 政策實效性有待增強

國務院和相關部委近年發布多項養老服務政策，但政策內容總體較為籠統，難以落實，部門之間缺乏銜接。民辦養老機構在用地、選址、注冊、貸款等方面仍面臨問題。養老服務財政補貼標準單一，僅按照床位數進行補貼，而與服務內容和質量無關聯。

1.6 評估標準和信用體系不健全

我國針對老年消費群體的評級評估標準缺失，對于養老服務內容質量的全程監控和評估管理的系統化標準尚未建立。養老服務企業信用體系建設不足，守信激勵不足，失信成本偏低。

2 充分借鑒國外市場化養老經驗

2.1 建立健全政策法規體系

發達國家養老服務法規體系完善，如日本《老年人福利法》《老年保健法》《介護保險法》，美國《老年法》《老年營養方案》和《老年人社區服務就業法》，英國《國民健康服務法》《國民保健法》《全民健康與社區照顧法案》等，對養老機構建設、養老服務內容、管理與評估等方面做出詳細法律規定。

2.2 發揮政府主導作用

美國政府不直接提供養老服務和管理，而是安排專門監察員監督養老機構服務，且通過醫療保險、醫療資助和養老金等費用的發放來約束養老社區機構行為。美、英養老服務的政府主導作用包括：制定相應的法律法規、政策標準；為養老地產業和養老服務機構發展提供稅收、補貼和政策優惠；完善養老金保險制度；監督和約束養老社區機構運營；鼓勵支持社會力量進入養老服務領域等。

2.3 拓展養老服務資金來源渠道

日本《介護保險法》規定城鎮40歲以上、有住所的國民強制參保并繳納介護保險金，參保國民65歲以后可享受不同標準的介護服務。英國倡導建立用戶付費或政府補貼用戶聯合付費機制。

2.4 重視居家和社區養老

日本制定養老“黃金計劃”，重點實行居家養老模式。美國的持續護理退休社區滿足各類老人基本養老需求，包括服務自理型老人，為半失能老人提供生活護理，為生活無法自理的老人提供專業監護服務等。

2.5 完善人才隊伍建設

日本養老服務涉及醫療、護理、康復、預防及心理等多學科內容，建立分類科學的護理服務人員職業資格認證制度，養老人才職業化、專業化成效顯著。

3 大力推進我國市場化養老服務

3.1 創新養老管理體制機制

構建我國“養老福利事業”與“養老服務產業”協調發展格局。養老服務業既有準公共產品的福利性事業屬性，又有一般商品的產業屬性。“養老福利事業”滿足人民基本養老需求，是社會主義老齡工作的基本任務。必須堅持政府主導，按照公益性、基本性、均等性、便利性要求，加強養老基礎設施建設，完善公共養老服務網絡，讓群眾廣泛享有免費或優惠的基本公共養老服務。“養老服務產業”是社會主義市場經濟條件下滿足人民多樣化養老需求的重要途徑，應構建結構合理、業態齊全、科技含量高、功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系，形成公有制為主體、多種所有制共同發展的養老產業格局，推進養老服務科技創新，創新商業模式，提供個性化、分眾化的養老產品和服務，培育新的養老服務消費增長點。積極推進政事分開、政資分開、政社分開、政企分開，明確政府、社會、市場在養老服務發展中的職責定位。明確養老服務的民生定位，強化政府托底保障職責，完善“養老福利事業”，引導社會資本發展“養老服務產業”。

建議中央明確“養老福利事業”與“養老服務產業”的主管部門，即民政部門為“養老福利事業”的主管部門，商務部門為“養老服務產業”的主管部門。民政部門秉承福利慈善工作職責，主管“養老福利事業”責無旁貸。民政部門現有職能中沒有任何“市場化產業”職責。商務部門熟悉國內外市場運行規律和市場管理手段，其主管的居民生活服務業與老年人生活密不可分，且家庭服務企業可以進家入戶為老年人提供居家養老服務，有利于“將養老資源向居家社區服務傾斜”。商務部、財政部自2014年起開展市場化養老試點，已積累了一些市場化養老發展模式經驗。

3.2 加大財稅支持力度

建議財政資金引導社會資本參與，成立中國養老服務產業基金。政策性貸款向養老服務企業傾斜；鼓勵和支持養老企業在新三板、A股市場掛牌上市，開通綠色審批通道。

3.3 推進養老服務標準和信用體系建設

推進養老服務團體標準建設，完善養老服務標準體系。落實養老機構綜合評估和報告制度，開展第三方評估并向社會公布，評估結果應與政府購買服務、發放建設運營補貼等掛鉤。加快養老服務企業信用體系建設，加強信用公示與評級工作，并與養老服務企業評估評級、獲取相關補貼與優惠政策、擴容與連鎖化經營等內容相掛鉤。

3.4 完善養老專業人才培養體系

高校通過學費減免、就業幫助等方式吸引年輕人才報考養老服務專業。探索設立財政主導、社會資本參與的養老人才培養專項資金，充分發揮企業內部管理與運營優勢，針對性培養落地實操性人才。加強宣傳引導，糾正社會大眾對養老服務職業的錯誤認知。通過在戶籍、子女教育、社保、職業資格晉升通道等方面的政策傾斜，改善養老服務人才的就業環境。

3.5 加強養老政策實施督查

狠抓政策落地實施，各級政府要加強養老政策督察。2018年中辦國辦應開展養老政策實施專項督查，評估國家養老政策實施效果。要建立社會監督機制，主管部門可委托第三方對養老服務機構進行定期監督檢查。

參考文獻：

[1] 俞華.搞好市場化養老試點 推進養老服務產業化[J].城市住宅，2017（1）：9-14.