菏澤市區域用水總量精準管控的難點及對策

(菏澤市水資源管理委員會辦公室，山東 菏澤 274000)

國家提出要實行以用水總量控制管理為主要內容的最嚴格水資源管理制度，從制度上推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相適應。實行區域用水總量精準控制管理，對于解決好區域水資源供需矛盾，提升水資源的利用效率和承載能力，保障區域國民經濟持續、快速、健康發展，改善生存和生態環境，構建和諧社會具有十分重要的意義。

1 菏澤市近年來用水總量控制管理情況

菏澤市地處山東省西南部，處在魯、蘇、豫、皖4省的結合部，總面積12238.62km2，下轄2區7縣，分別是牡丹區、定陶區、曹縣、成武縣、單縣、巨野縣、鄆城縣、鄄城縣和東明縣。該市水資源主要由3部分組成：?當地降雨形成的當地水資源，其中地表水6.21億m3，地下水16.7億m3，扣除重復計算量后總量為20.61億m3，折合人均當地水資源量僅為243m3，不足全國平均水平的1/8，低于山東省平均水平；?調引的黃河客水水源，山東省每年分配該市引黃水量指標為9.31億m3；?通過南水北調工程東線可調引長江水0.75億m3。山東省下達菏澤市的年度用水總量指標為24.75億m3，根據近年來的統計，年度區域用水總量已經接近山東省下達的用水總量控制指標上限，水資源供需矛盾十分突出。

自2011年中央《關于加快水利改革發展的決定》、國務院《關于實行最嚴格水資源管理制度管理的意見》頒布實施以來，山東省菏澤市及所屬縣區深入貫徹落實最嚴格水資源管理制度，實行“三條紅線”管理，狠抓水資源論證、取水許可、水資源節約保護、水資源有償使用等方面工作，實行最嚴格水資源管理制度持續向縱深推進，用水總量管理工作取得明顯成效。

a.政府主導，部門參與，以最嚴格水資源管理促進經濟調結構轉方式。地方政府作為最嚴格水資源管理制度的責任主體，積極發揮政府部門的聯動作用，形成工作合力，將落實最嚴格水資源管理制度作為調整產業結構、轉變經濟發展方式的重要抓手，切實做到以水定產,以水定城,量水而行,促進全市經濟協調快速發展。

b.完善管理制度體系，從制度上堵塞工作漏洞。完善水資源管理體制機制，強化政府服務職能，不斷完善工作制度和工作流程，重點在取水論證許可、節約保護、有償使用、雨污分流等薄弱環節加大立法力度，健全了水資源管理法規體系，實現水資源管理的法治化和規范化。

c.量化考核，落實責任，增強各級政府對水資源工作的重視和支持。

自2013年實行最嚴格水資源管理制度考核以來，在菏澤市委、市政府的領導下，經過多部門多年不懈努力，實行最嚴格水資源管理制度的配套制度逐步完善，各項管理的措施不斷得到落實和加強，用水總量持續增長的勢頭得以有效遏制。菏澤市2013—2017年用水總量分別為23.43億m3、22.85億m3、22.12億m3、22.91億m3、20.69億m3，用水總量一直控制在省下達的用水總量指標24.75億m3以內，實現了經濟社會快速發展基本不增加水的消耗，用水總量控制管理的目標初步實現。

2 全市用水總量控制存在的問題及難點

2.1 社會對水資源緊缺形勢認識不足，用水總量控制的參與意識薄弱

由于近年來未經歷干旱年份，且目前工業化、城鎮化用水仍靠大量開采深層地下水，新建的平原水庫大部分未正常啟用或遠未達到設計供水量，一定程度上掩蓋了菏澤市嚴重缺水的現實。不少群眾認為該市引黃條件較好，水資源豐富，對該市極度缺水的嚴重性認識不足，甚至政府部門的有些外宣手冊上仍采用“水資源豐富”的不切實際描述。

2.2 用水總量管理未實現全覆蓋，依法治水能力較弱

對各類、各行業用水實現有效管控是實現用水總量控制管理的前提和基礎。當前部分地方政府和有關部門未深刻理解水資源保障、水生態環境與經濟社會發展之間的相互依存關系，部分地區還存在一些與最嚴格水資源管理不相協調、不相適應的政策和文件規定，不同縣區、不同部門對推進最嚴格水資源管理制度的認識不均衡，導致在管理制度落實、管理成效方面差別較大，用水總量管理未實現縱到底、橫到邊的全覆蓋。

2.3 水資源調配管理體系不健全，管控手段乏力

菏澤當地水資源嚴重短缺，且時空分布十分不均，引黃供水是該市的主要客水資源，是工業和城鎮供水的主要潛在供水水源，也是今后一個時期內最具調蓄價值和橫向優化配置的重要水源。目前引黃調水主要通過全市骨干河道及支流在縣區間調水，盡管全市的引黃用水總量指標已經分配給各個縣區，由于目前缺乏相應的管理措施和工程措施，各縣區引黃用水指標很難落實。引水河道上游的沿黃縣區擁有天然的用水優勢，大水漫灌的現象目前仍普遍存在于東明、牡丹區、鄄城、鄆城等沿黃縣區，下游縣區用水困難，存在著大量旱時無水可用，不需灌溉時水才來的現象。特別是隨著菏澤市大量平原水庫的建成啟用，上下游縣區之間、農業與非農業行業之間爭水矛盾將更激烈。

2.4 區域用水水量計量設施及水價政策落后，各級政府及用水單位主動節水的動力不足

隨著全市實行最嚴格水資源管理制度的落實，基本上非農業用水都納入了管理，計量設施和日常管理相對規范。但占全市總用水量80%的農業用水，除引黃灌區的引黃閘處(黃河河務部門計量出閘水量)和各主要引黃河道縣區分界斷面(市防辦計量縣區用水量)有計量設施外，各縣區內部、各鄉鎮及用水戶均未有有效計量。同時目前的引黃水費收取辦法未體現用水總量指標的約束作用，超指標用水未得到相應處置、達到節約用水指標未得到獎勵，各級政府及用水戶主動節水的意識不強、動力不足。

2.5 農業節水措施普及率不高，財政投入力度需進一步加大

建立完善的農業節水灌溉工程體系是推進農業節水最有效的途徑之一，在推進水資源開發利用、節約保護等環節中，由于財政資金不足，農業節水灌溉措施普及率不高，政府投入在農業節水工程建設中的主體地位和主導作用未充分發揮。

2.6 管理隊伍及管理措施與當前管理要求不相適應，水資源管理能力需進一步增強

隨著最嚴格水資源管理制度深入落實，水資源管理的業務內容越來越多、管理精度要求越來越高，傳統的管理手段、管理隊伍人員數量和專業結構與實行最嚴格水資源管理的要求不相適應。水資源管理隊伍普遍存在人員少、年齡偏大、專業結構不合理等問題；水資源管理方式落后，很多縣區仍靠管理人員親自到現場的方式開展日常監督管理，與當前管理對象點多面廣等實際情況極不適應。

3 加強用水總量精準控制管理的措施

近年來，菏澤市高度重視水資源開發利用和節約保護工作，加大水資源管理保護投入，在水資源管理體制機制創新、制度措施落實等方面取得了一定成效，用水總量管理目標初步實現。但是，在推進最嚴格水資源管理制度征程中，上述問題和困難的存在，將導致區域用水總量控制的管理基礎不牢，用水總量控制的成績不穩。按照習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時代水利工作方針，推進最嚴格水資源制度向縱深方面發展，必須實施用水總量精準控制管理。

3.1 明確“紅線”控總量，相關規劃及用水項目建設要“量水而行”

逐級分解下達水資源管理控制目標。?明確區域用水總量。根據山東省下達菏澤市的年度區域用水總量、各縣區的水資源條件、多年形成的產業結構、用水結構特點等，明確了各縣區用水總量控制指標及地表水、地下水、引黃客水等各類不同水源控制指標，明確了區域用水總量上限；?明確行業用水總量。根據區域經濟社會發展規劃、水利發展規劃、各行業用水結構現狀及變化趨勢，明確各行業用水總量控制指標，作為指導一個時期區域水資源配置的約束性指標，避免城鎮和工業用水無限制的侵占農業及生態用水；?嚴格執行用水總量控制指標。要求縣區有關規劃及建設項目用水要依據用水總量指標“量水而行”，對于達到或超過用水總量上限的縣區，實行取水許可限批。

3.2 規范許可抓源頭，嚴格把好新增用水審批關

嚴把取用水合理性關口，不符合國家產業政策的高耗能、高污染項目不批準，不符合國家用水效率指標的不批準，無空余用水總量指標來源的不批準。僅2017年，菏澤市審批的16個建設項目、7個園區規劃中，在取水許可論證環節就核減不合理用水需求1436.27萬m3，總計核減水量相當于1個中型水庫的蓄水量。

3.3 引導“計劃”促節水，加強用水過程監督管理

計劃用水管理是取水許可審批后，對用水戶用水過程進行監督管理的一個重要環節。加強對用水戶開展計劃用水管理的學習和培訓，協助指導取水戶建立相應的用水管理制度、節水管理機構、科學地編報用水計劃；根據取水戶上報的用水計劃、生產計劃和行業用水定額等，從嚴核定年度及月份用水計劃；按照 “年計劃、月調度、季考核”的要求，全面實施計劃用水考核，超過用水計劃的月份，要及時提醒取水戶加強節水管理，季度超計劃的要依法采取累進加價征收水資源稅(費)的措施，督促用水單位加強節水管理。

3.4 借力“稅改”促轉型，督促高耗水行業主動開展節水改造升級

繼河北省實施水資源稅改革以后，山東省等9省市又被納入水資源稅改革試點。相較原來的水資源費由水行政主管部門一家核定征收，水資源稅由水行政主管部門核定水量、稅務機關負責征收的方式，部門間約束監督機制更強，取水戶違法后果更大，執行力度顯著增強。自2017年12月1日菏澤市實施水資源稅改革以來，華潤(菏澤)電力公司對用水工藝進行技改，主動要求加大污水處理回用的比例，每年可節約水資源稅成本700余萬元，以經濟手段促進用水戶節水的效果十分顯著。

3.5 深化改革強管控，提升涉農水資源管理能力

農業用水是決定該市用水總量是否能達標的關鍵因素，但同時農業又是保障民生、國家糧食安全的關鍵產業。由于農業投入產出比低、效益整體較差，灌溉用水分散，無固定取水設施，大部分農業用水很難納入許可審批和用水計量管理，是用水總量管理中最難控制的部分。為提升農業水資源管理能力，應從以下幾點著手改革。?要推進農業灌溉取水許可制度的落實，保障農業灌溉用水權宜；?制定更加合理的水量調度方案、管理辦法和監測計量手段，充分發揮工程措施和管理措施，確保全市引黃水資源的合理優化配置；?加快推進農業水價改革，水價改革內容要充分考慮用水總量控制的內容，在分配的用水總量指標內的部分，執行基本水價，超出用水總量指標的部分收取超定額累進加價，遏制不合理的用水需求；?加大節水灌溉工程建設投入，促進農業節水。要按照中央《關于加快水利改革發展的決定》要求，充分發揮政府投入在水資源建設中的主體地位和主導作用，建立水利投入穩定增長機制，不折不扣地落實好水利財政投入政策，切實增強水利事業自我發展能力，推動全市水利事業盡快步入良性發展軌道。

3.6 抓好考核傳壓力，穩步推進用水總量指標的落實

將年度考核方案作為指導一段時期督促工作的指導棒，按照考核的要求細化《最嚴格水資源管理制度考核實施方案》，對區域用水總量控制管理的相關制度建設和措施落實進行量化賦分，更有利于指導督促具體工作的開展。組織水文部門做好全市各縣區用水總量控制指標完成情況的數據測算工作，作為年度考核結果得分的重要依據；做好實行最嚴格水資源管理制度年度考核成果的運用，及時將縣區考核結果向社會公開，接受社會監督；按照考核辦法的要求，經政府同意后將考核結果提交干部管理部門，作為考察地方黨政領導實績的重要參考內容。

3.7 提高能力強管理，全面提升水資源管理基礎工作

充分利用各種媒體和各種宣傳形式，加強區域水情的宣傳教育，引導廣大人民群眾主動參與節水、護水；加強水資源管理有關政策法規宣傳，增強全社會依法管水用水的意識。不斷加大執法力度，依法查處違規審批、非法取水、不按要求取水等違法行為，確保用水總量控制指標落到實處，真正發揮好水資源的“硬約束”作用。加快推進信息技術科學最新成果應用于水資源管理，借助信息化計量設施、遠程在線監測、信息網絡技術等手段，實現“讓信息多跑路，管理人員少跑腿”的在線管理模式，提升水資源管理信息化水平。推進水資源行政管理體制改革，本著機構設置、職能劃分、人員配備與承擔的水資源管理任務量相一致的原則，合理配置水資源管理機構。加強各級水資源管理機構和隊伍建設，充實水資源管理力量，以適應日益繁重的水資源管理工作。加強管理人員的上崗培訓和業務知識更新培訓，在管理工作實踐中全面提升隊伍整體素質和管理水平。