撫州市水資源生態補償機制探索與實踐

(1.東華理工大學，江西 撫州 344000；2.撫州市發改委生態辦，江西 撫州 344000)

撫州市作為江西省生態文明先行示范市，為做好撫河流域的生態補償工作，讓保護者受益，使優質水資源效益得到體現，形成保護水資源的共識。2017年印發實施了《撫州市水資源生態補償實施辦法》，全市開展水資源生態補償。撫州的水資源生態補償實踐是流域生態補償制度的一個探索，不論是對我國流域生態補償理論還是對撫州本地、南昌及長江中下游水生態穩定和飲用水安全都有重要的意義。

1 撫州市水資源概況

撫州市地處江西省東部，東與福建省建寧、光澤接壤，南與寧都、石城交界，西與永豐、新干相連，北臨鄱陽湖，與南昌、鷹潭毗鄰。土地總面積1.88萬km2，占全省總面積的11.26%。撫州市東、南、西3面環山，北鄰鄱陽湖盆地。武夷山脈蜿蜒東南，峰嶺逶迤，地勢陡峻，雩山山脈綿延西南，東北、中南部丘陵地區崗地分布，地勢南高北低，漸次向鄱陽湖平原地區傾斜。撫州屬中亞熱帶濕潤季風氣候區，四季分明，雨量充沛。全市年平均降水量322億m3，多年年平均降水量在1700mm左右。

撫州市境內河流水系發達，河道密布，水資源豐富。全市河流分撫河、信江、贛江三大水系，流域面積在10km2以上的大小河流有470條。其中撫河在撫州市境內流域面積1.56萬km2，占全市土地總面積的82.95%；信江、贛江部分支流約占17.05%。撫河是江西省第二大河流，發源于廣昌縣驛前鎮血木嶺，自南向北流經廣昌、南豐、南城、金溪、臨川、豐城、進賢、南昌等縣(區)，向西經南昌縣荏港改道由青嵐湖入鄱陽湖，主河道長350km，其中流經撫州境內276km。

2 撫州市開展水資源生態補償的意義

水資源是一種重要的生態資源，是經濟社會發展的命脈，水環境惡化和水資源短缺將嚴重影響人民的生活質量和制約經濟社會的可持續發展。

水資源跟其他資源一樣，在開發過程中也存在外部性，即水資源開發造成生態環境破壞所形成的外部成本和生態環境保護所產生的外部效益，由于這些成本及效益沒有在生產或經營活動中得到很好地體現，從而導致了一方面是破壞生態環境沒有得到應有的懲罰，另一方面是保護生態環境產生的生態效益被他人無償享用，保護生態環境所喪失的發展機會等沒有得到補償。國際上有環境服務付費(Payments for Environmental Services,簡稱PES)制度來糾正生態資源開發利用中的外部性而引起的不公平。這種環境服務付費(PES)在我國稱為生態補償。因此，水資源生態補償是解決水資源開發利用過程中的外部性，讓保護水資源的人受益，使因保護水資源而喪失發展機會的人或地區得到補償，從而調動各方保護水資源的積極性的一個重要手段，是生態文明建設的重要內容。

2.1 豐富和完善江西省生態補償實踐

2017年，江西——廣東東江跨流域生態保護補償試點正式啟動，國家及兩省對東江源頭補償資金將達5億元，中央財政安排4億元獎補資金。2016年，江西省下發《江西省流域生態補償辦法》(試行)，在全省100個縣市區全面推廣流域生態補償，鄱陽湖、長江九江段、東江流域以及贛江、撫河、信江、饒河、修河五大河流全部納入補償范圍。2016—2018年，江西省3年流域生態補償資金規模超過75億元。另外，為探索流域生態補償，2012—2014年江西省在萍鄉、新余和宜春3市之間開展了袁河流域水資源跨區域生態補償試點。撫州市在江西省五大水系之一的撫河流域內全境開展生態補償是流域生態補償制度的一個探索，有助于豐富和完善我國流域生態補償理論和實踐。

2.2 保障撫州臨近地區及長江中下游水生態穩定和飲用水安全

撫河是江西省第二大河，全長350km，流經撫州市的11個縣(區)和南昌市的南昌縣、進賢縣以及宜春地區的豐城市，是撫州市中心城區和沿河縣(區)主要飲用水源，也是南昌市的備用水源。撫河流域生態環境不僅關系到江西省生態環境質量，也關系到長江中下游水生態穩定和人民飲用水安全。通過水資源生態補償調動各縣(區)保護水資源的積極性，從而維護撫河一河清水，對保障撫州、南昌以及江西下游水生態穩定和飲用水安全有著重要意義。

2.3 鞏固撫河流域生態保護及綜合治理工程成效

從撫州來看，通過在全境內實行水資源生態補償，提高大家保護水資源積極性，可鞏固撫河流域生態保護和綜合治理工程成效。秉承綠色生態是撫州最大的財富這一理念，2015年撫州啟動了體量最大工程——撫河流域生態保護與綜合治理這個“龍頭工程”。隨著2016年底撫河流域生態保護及綜合治理一期工程的開工，撫河流域生態環境得到大大改善。工程結束后，水資源生態補償的實施有助于充分發揮工程效果，繼續保持撫河流域生態環境的持續良性發展。

3 撫州市開展水資源生態補償的實踐

3.1 頒布水資源生態補償實施辦法

2017年撫州印發《撫州市水資源生態補償實施辦法》，在全市所轄11個縣(區)內全面實施，以縣(區)主要河流出入境斷面水質為考核對象，以縣(區)行政區劃單位計算、考核和分配轉移支付資金。

3.1.1 資金籌集

《撫州市水資源生態補償實施辦法》規定水資源生態補償資金來源主要由以下4部分組成：?市級財政將水資源生態補償金列入年度財政預算；?各縣(區)級財政籌集部分資金；?社會捐贈；?其他。具體籌集數額視財力情況逐年增加，并探索建立起科學合理的資金籌集方案。

2017年，首期籌集全市撫河流域水資源生態補償資金500萬元，具體如下：?市財政2017年新增安排專項預算資金135萬元；?各縣(區)按照省級主體功能區劃分為三檔籌集縣(區)水資源生態補償專項資金，重點開發區(臨川區)40萬元、農產品主產區(東鄉區、南城縣、崇仁縣、樂安縣、金溪縣)各35萬元、重點生態功能區(南豐縣、黎川縣、宜黃縣、資溪縣、廣昌縣)各30萬元，共計 365萬元。

3.1.2 考核內容

《撫州市水資源生態補償實施辦法》規定以《地表水環境質量標準》(GB 3838—2002)為依據，從各縣(區)界斷面水Ⅲ類水標準達標率和縣(區)界斷面水質對比2個方面進行考核。縣(區)界斷面水達標率考核得分A和縣(區)界斷面水質對比考核得分B在縣(區)水質考核分數Q中各占50%。

縣(區)界斷面水達標率考核得分A由出境斷面水達標率考核得分A1和出入境斷面水質變化合格率考核得分A2兩個因素得出；縣(區)界斷面水質對比考核得分B由出境斷面水質與管理目標水質限值對比變化值B1、出境斷面水質與去年同期斷面水質對比變化值B2和出境斷面水質與入境斷面水質變化值B3三項變化因素得出。

3.1.3 補償資金分配計算公式

a.縣(區)水資源生態補償款K=水資源生態補償款基數M×縣(區)水質考核分數Q。

b.水資源生態補償款基數M=當年市水資源生態補償款總額÷各縣(區)水質考核得分Q總和。

c.縣(區)水質考核分數Q=A×50%+B×50%。

d.有入境斷面的縣(區)界斷面水達標率考核得分A=A1×80%+A2×20%；無入境斷面的縣(區)界斷面水達標率考核得分A=A1。

e.有入境斷面的縣(區)界斷面水質對比考核得分B=100×(1-B1+B2+B3÷3)；無入境斷面的縣(區)界斷面水質對比考核得分B=100×(1-B1+B2÷2)。

若發生重大水環境污染事件，污染所影響的相關測評指標在污染期間不參與評估。對事件負有責任的縣(區)實行一票否決，不分配當年水資源生態補償金，其水質考核得分Q不計入水資源生態補償款基數M的計算公式之中。對出現劣五類水的縣(區)實行一票否決，不分配當年水資源生態補償金，其水質考核得分Q不計入水資源生態補償款基數M的計算公式之中。

3.1.4 生態補償資金使用

分配到各縣(區)的水資源生態補償資金由各縣(區)政府統籌安排，主要用于河道疏浚整治和保潔、生活污水處理設施管護、農田水利工程管護等與生態文明建設相關的生態保護、水環境治理和民生工程，不得另作他用。

3.1.5 相關部門職責分工

為落實好水資源生態補償工作，明確相關單位職責分工。市生態文明建設領導小組辦公室(以下簡稱市生態文明辦)要統籌做好指導和協調水資源生態補償工作；市環保局負責相應指標考核評分，并于每年第一季度將相關核定數據及依據報送市生態文明辦，由市生態文明辦對相關數據進行復核；市財政局負責水資源生態補償資金的籌集、結算工作，配合市生態文明辦核定分配各縣(區)水資源生態補償資金；各縣(區)政府是地方水資源生態環境保護的責任主體，負責所轄區域水環境保護，用好水資源生態補償資金，及時總結經驗，反映工作成效。所反映出的水資源質量狀況將作為縣(區)政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據。

3.2 撫州市水資源生態補償實施情況

3.2.1 制定水資源生態補償監測方案

為做好境內河流水生態環境質量的監測，真實、準確地反映縣(區)水生態環境質量狀況，市環保局按照《撫州市人民政府辦公室關于印發撫州市水資源生態補償實施辦法(試行)的通知》要求，制定了《撫州市水資源生態補償監測方案》。

3.2.2 增設水質考核斷面

撫州市地表水監測斷面分為3類，分別為國家考核斷面、省級考核斷面和省級考核縣界斷面。2016年地表水國家考核斷面為4個(其中1個為Ⅱ類，2個Ⅲ類，1個Ⅳ類)，省級考核斷面為8個(除1個水質考核標準為Ⅱ類外，其他斷面水質考核標準均為Ⅲ類)，另有11個省級考核縣界斷面，水質考核標準均為Ⅲ類。2017年地表水監測斷面在2016年的基礎上增設了3個市級考核斷面和3個省級河長辦考核水體水質考核斷面。2018年為進行水資源生態補償監測工作，由市環保局牽頭，組織相關縣(區)共同協商確定設立各縣(區)出入境斷面，在2017年的基礎上增設了6個市級考核斷面。

3.2.3 水質監測與考核

市環保局負責縣(區)界河流斷面水質監測工作，監測頻次為每月1次。

地表水水質監測項目根據國家技術規范要求為基本項目24項，分別為：水溫、pH、溶解氧、高錳酸鹽指數、總磷、總氮、氨氮、化學需氧量、五日生化需氧量、六價鉻、陰離子表面活性劑、揮發酚、氰化物、硫化物、氟化物、銅、鋅、鉛、鎘、砷、硒、汞、石油類、糞大腸菌群。

國考斷面、省考斷面按國家環保部及省環保廳規定的考核標準執行，市考斷面一律按《地表水環境質量標準》(GB 3838—2002)中的Ⅲ類水質標準執行。

每年第一季度環保局將相關監測結果報送市生態文明辦，由市生態文明辦對數據進行計算，會同市財政局核定分配各縣(區)水資源生態補償資金。

4 撫州市水資源生態補償經驗

4.1 守土有責，保護者受益

此次水資源生態補償實施范圍為撫州市內所有主要河流，包括撫河、撫河主要支流、白塔河和烏江，所涉全市11個縣(區)，以縣(區)為單位計算補償數額。

踐行“保護者受益”的原則，以河流水質為核心，以各縣(區)交界斷面水質監測數據為依據，以水質達國家地表水標準Ⅲ類水標準基礎上，以水質監測主要因子監測情況具體打分測算各地應得生態補償資金數額，規范運作，公開透明。

2018年實施辦法考核后，依得分高低進行補償資金的分配，除個別縣有一個月出現劣V五類而未分配外，高分縣(區)所得補償資金是低分縣(區)的兩倍多，充分體現了保護者受益原則。

4.2 因地制宜，以水質為重點

江西撫州是多雨地區，水量并不是問題，水質才是關鍵。實施水資源生態補償的主要目標是通過適當的生態補償促進撫河流域水質保護。因此，水量并未納入考核范圍。實踐中也有地方曾提出在補償辦法中考慮水資源基數以及水域面積作為水資源生態補償資金分配考核目標的建議均未予以采納。在考核目標上抓住水質控制這一核心，意在使撫州市水資源生態補償重點突出。

4.3 縱橫對比，量化水質保護成效

撫州市在按照《江西省流域生態補償辦法》(試行)和《江西省流域生態補償水環境質量考核辦法》(試行)中要求對各縣(區)出境斷面水和出入境斷面水變化合格率進行考核的基礎上，再對水質具體情況進行細化打分。通過縣(區)之間水質橫向對比、和同一縣(區)考核年與上年度水質縱向對比，力求科學準確地反映各縣(區)水質差異和各縣(區)在水質管理工作上的成效。具體來說，主要比較了以下幾個指標。

a.出境水質與入境水質比較。

b.當年出境水質與上年度同期出境水質比較，通過這個比較可看出各縣(區)水質管理工作是進步還是退步。

c.出境水質與管理目標水質限值比較，撫州大部分區域都能達到國家Ⅲ類水標準，有些地方能達到II類水標準，通過這一比較能反映當地水與標準的距離，能讓水質越好的地方得分越高。

5 撫州市水資源生態補償存在的主要問題

5.1 水資源生態補償資金來源及數量不足

《撫州市水資源生態補償實施辦法》雖然規定了4種生態補償的資金來源，試行第一年即2017年的資金來源只有市財政撥款和各縣(區)籌集專項資金。一方面是資金來源窄，仍全部是政府撥款，尚未找到社會資金等其他渠道資金進行生態補償方式；另一方面，2017年只有540萬元，資金量太小，在試行過程中各縣(區)普遍認為補償資金少，難以起到推動效應。

5.2 水質監測點設立和取樣規范化程度欠缺

《撫州市水資源生態補償實施辦法》中一個關鍵環節是河流出入境斷面的水質監測。在實施辦法施行前撫州市境內已經設有國家考核和省考核水質監測點，但這些監測點并不都是在出入境，很多縣(區)主要河流的出入境都沒有水質監測點，需要上、下游縣(區)共同參與確定監測點。目前，各縣(區)水質監測取樣都是市環保局工作人員和縣(區)環保局工作人員分別到監測點取水，取水時間比較隨意，導致水質監測數據可能失真。因此，建議有條件的地區可逐步建設水質自動監測站，以保證水質監測數據的準確性。

6 結 語

生態補償制度在自然資源保護中的積極作用已經逐步得到認識。如何拓寬生態補償的資金來源、科學分配補償資金、讓補償資金最高效地起到激勵作用等是各類生態補償制度設計中共同面臨的問題。江西省撫州市借鑒國內外實踐經驗，結合實際，在撫州市全境內，以撫河流域為主，以出入境斷面為考核依據，從出境水水質合格率、出境水水質變化情況2個方面計算得分，對各縣(區)水質保護工作進行量化考核，并據此進行生態補償資金分配，形成了一個旨在讓保護者受益的水資源生態補償機制。以期本文對撫州水資源生態補償機制的介紹能有助于國內水資源生態補償的理論研究與實踐推進。