合資鐵路用地管理中若干問題的探討

王　偉　中國鐵路上海局集團有限公司土地房產管理處

中長期鐵路網規劃實施以來，我國鐵路發展成效顯著。作為鐵路網的組成部分，合資鐵路在鐵路快速發展、促進經濟社會發展、保障和改善民生、支撐國家重大戰略實施、增強我國綜合實力和國際影響力等方面均發揮著重要作用。截至目前，中國鐵路上海局集團有限公司管界范圍內的合資鐵路公司就有15家，合資鐵路用地面積約1.9萬公頃。作為鐵路運輸生產中最重要的物質基礎，合資鐵路用地在鐵路發展中的地位和作用也越來越明顯。如何管理好合資鐵路用地也就越來越重要。

1 合資鐵路用地管理現狀

各合資鐵路均按現代企業制度的架構組建了由多元投資主體組成的合資鐵路公司，但僅依靠公司自身力量進行全面管理仍存在困難。因此，中國鐵路上海局集團有限公司管內合資鐵路公司大多實行委托運輸管理模式。依據委托運輸協議確定的工作范圍和管理項目，集團公司各專業部門及站段開展相應的管理工作。其中鐵路用地委托管理的主要內容包括鐵路用地的守護和巡視，用地界樁的補設和日常養護維修，以及制止、糾正違法違規用地行為，及時處置危及運輸安全的用地活動等。從合資鐵路近年來的用地管理實踐看，這是對合資鐵路用地全面管理的一個補充。然因種種原因，合資鐵路用地管理仍存在一些問題亟待解決。

2 合資鐵路用地管理存在問題

2.1 關于權屬完善問題

合資鐵路用地管理現階段仍存在的一個問題就是土地權屬不完善，鐵路用地管理工作缺少法律憑證。集團公司管內絕大多數合資鐵路公司未完成建設用地確權領證工作，滬寧城際等部分鐵路建設項目甚至還存在因新增建設用地有償使用費繳納等問題，致使一直未能取得國有建設用地批復，造成建設項目用地手續不全，不能辦理土地使用權證等現象。雖然合資鐵路基本建設己完成且開通運營，但是并不代表運營后不會產生危及運營安全的侵權問題。作為土地權利人依法享有國有土地使用權的證明，土地權屬的登記工作就顯得尤為重要。合資鐵路公司應提高對鐵路用地確權工作重要性的認識，堅持依法合規推進鐵路建設，從源頭抓起。

2.2 關于綜合開發問題

合資鐵路用地是合資公司資產的重要組成部分，實現鐵路用地資產保值增值，也就成為合資公司鐵路用地資產管理的目標。從現階段各合資鐵路公司開發利用情況看，存在問題主要有：一是鐵路用地開發利用方式不夠靈活，絕大部分仍局限于出租出借、設定他項權利等簡單形式，造成土地利用價值低甚至無價值體現等情況。二是鐵路用地開發利用管理制度不健全，審批、監管方面存在漏洞。部分合資公司開發利用的項目集中在經營部門，與鐵路用地管理部門脫離。開發利用往往僅按市場機制利潤最大化原則進行利用，忽視與用地管理部門及鐵路用地管理單位之間的溝通，造成用地管理單位的監管空白。如再遇到安全防護措施落實不當等情況，勢必會對鐵路的運輸安全造成影響。

2.3 關于外部環境管理問題

城市的快速發展造成土地供需緊張的局面日益突出。合資鐵路用地被侵占的現象也較為嚴重，尤其是在城市周邊及其城鄉結合部，鐵路沿線區域的土地己經成為外界侵占的首選對象。一些單位和個人在線路兩側擅自修建倉庫、住房、停車場等。個別單位甚至打著“發展經濟”、“為群眾辦好事”等“公用”的招牌，非法蠶食土地。或者土地利用雖己經過審批，但一些個人采取“變通”的花招，少批多占，甚至改變己批地塊的使用用途，達到其占用鐵路用地的目的。此等違法侵占、亂用濫用鐵路用地情況，既會嚴重損害城市周邊環境，又會對鐵路的運輸安全造成不可估量的安全風險。鐵路用地保護和清理整治的壓力比以往更為沉重。

3 加強合資鐵路用地管理工作建議

3.1 關于權屬管理方面

用地權屬管理可分為建設期與運營期兩個階段。建設期管理是基礎，作為鐵路建設工程項目建設用地管理的責任主體，合資鐵路公司應把建設用地管理納入建設工程管理的全過程。從申請用地，到國土部門審批用地，到實際取得用地、拆遷安置，到用地投入使用，每一個環節都要有相應的管理制度，并且要嚴格落實。合資鐵路公司還要積極配合地方政府協調解決征地拆遷中的有關問題，共同做好征地拆遷工作，及時組卷上報用地手續。對于因地方政府征遷補償未到位等原因造成用地手續未能及時辦理批復的地區，建議適當放緩該地區的鐵路前期項目和新開工項目的工作進度。同時，督促、協調地方盡快完善手續解決問題，動態掌據用地報批的進展情況，最終實現資料齊全、紅線明確、補償到位、沒有糾紛、產權清晰的管理目標。

合資鐵路建成后即進入運營期管理。合資鐵路公司應當將鐵路用地完整的資料移交給受托集團公司的用地管理部門，并組織進行現場踏勘，以保證交接工作的完整性與全面性。對于一些現狀己發生變化或己補批新增的建設用地，也要及時更新完善相關手續資料，組織用地管理單位進行移交確認，確保用地管理不留死角。對遺留問題的解決要充分考慮項目本身合資的特點，發揮地方政府作為出資一方優勢，繼續協調推進合資鐵路用地確權工作，爭取國家及地方政策上的支持，待條件和時機成熟后再進行確權登記，最終為土地管理提供有效依據。

3.2 關于綜合開發方面

合資鐵路公司應結合鐵路總公司和受托鐵路集團公司相關管理規定，制定符合自身特點的管理制度，明確管理職責，規范合資鐵路用地綜合開發。其次，要充分發揮多經企業優勢，圍繞運輸生產安全和沿線環境保護等方面，引導采取其它方式進行開發利用。保護和引導利用暫時空置的土地，糾正路外單位低價用地形為，杜絕非法占用或無償使用鐵路用地行為。最后，要加強自身對委托資產綜合開發的監管能力。監管工作不能只停留在前期調研、市場分析等收益方面，更要突出在后期資產經營運作上。發現和制止擅自變相轉讓鐵路用地使用權、建筑物侵入鐵路限界危及行車安全、未經批準擅自侵占鐵路用地等行為。

除此之外，合資鐵路公司還應重視并加強與受托集團公司土地管理部門及單位之間的有效溝通，充分考慮鐵路建設規劃等因素，利用鐵路用地管理的專業意識和專業手段進行全面規劃，統籌安排鐵路用地開發利用。

3.3 關于外部環境管理方面

作為處理合資鐵路土地權屬糾紛和違法用地行為的民事主體，合資公司用地管理部門應盡快完善溝通協調機制，加強對重點區段鐵路用地的監督檢查，將侵占鐵路用地、危害鐵路運輸安全的行為，作為打擊的重點。未經合資公司和鐵路管理單位批準，任何單位和個人不得在合資鐵路用地范圍內從事一切用地行為，盡可能的將違法侵占行為扼制在萌芽。

對于己形成一定規模的遺留違法侵占用地行為，要充分調動地方政府積極性，建立高效聯動的協商工作機制，協調推進合資鐵路用地違法侵占問題，待條件成熟后，組織合資公司、集團公司及地方政府三方力量協同實施對鐵路用地的保護和違法侵占的清理，確保鐵路用地“一寸不丟”，防止因鐵路用地被路外單位非法侵占問題而影響鐵路運輸安全。

對于經批準的用地行為，合資鐵路公司應提前與集團公司管地單位溝通，共同做好用地單位的監督工作，要求其嚴格按申報審批的方案進行實施，不得出現亂用、濫用、擴大用等不良情況。對于合理利用過程中產生的一些臨時性建構筑物，利用完畢后要及時拆除，避免違法用地的滋生。