基于“城市雙修”視角下的城市更新空間治理
——以杭州市為例

龐 贊，曹儀民，俞慧剛

PANG Zan, CAO Yimin, YU Huigang

1 引 言

國土資源是城市建設的基本物質空間條件,當前浙江省的土地利用率依然較低,低效用地的問題較普遍,城市建設的策略正在從“增量擴張”轉向“存量挖潛”。如何優化存量,盤活土地資源,實現城市土地高效利用是當前城市建設的重要課題[1]。作為我國城市有機更新實踐的重要理念之一,“城市雙修”即“城市修補、生態修復”于2015年由三亞率先提出并實踐[2]。同年中央城市工作會議明確指出“提倡城市修補,完善城市治理體系,提高城市治理能力,依法規劃、建設、治理城市,促進城市治理體系和治理能力現代化”,使得城市更新空間治理已成為城市存量發展時代城市建設的重要模式之一。2017年《住房和城鄉建設部關于加強生態修復城市修補工作的指導意見》也明確了“城市雙修”是治理“城市病”、改善人居環境的重要行動,是推動供給側結構性改革與補足城市短板的客觀需要,是城市轉變發展方式的重要標志,因此在“城市雙修”視角下研究城市更新空間治理具有一定意義。本文意在總結前人研究的基礎上,闡述在“城市雙修”理念范疇內城市更新空間治理過程中的杭州做法,以求為其他城市相關工作提供一定參考。

2 城市更新空間治理的相關理論與實踐

2.1 城市更新相關理論與實踐

本文探討的城市更新是將城市中不能適應市民現代化城市生活的物質元素進行傾向性、選擇性的“再建設”活動,而物質元素作為城市空間的基本元素,對物質空間的管理整治是城市更新最為直觀的形式之一,其主要形式有再開發、整治改善及保護3種形式[3]。現代城市更新概念最早起源于美國19世紀末的城市美化運動,主張恢復城市秩序美,其核心是“創造”城市新景觀。早期過于粗放、單一的建設形式并沒有經過較科學的規劃協調,一定程度上造成大量城市遺產和城市記憶的消失,且以政府為主導的改造行為缺乏公眾參與[4]。隨著以西方城市為代表的城市更新活動市場化的不斷深入,公民意識的不斷覺醒,民眾參與、社區協調等城市更新研究不斷涌現,從而為西方城市更新科學化、合理化道路奠定基礎。首先是開發形式上的多樣化,以城市開發公司、政企合作、社企合作等組織模式取得了一定的實踐成果,“政-企-民”三方合作模式成為主流；其次是產業更新多樣化,如舊工業區文化產業升級及舊街道步行商業街區開發等；還有重視規劃設計革新與頂層設計,如英國頒布的《城市更新社會參與的實踐指南》《社區新政計》等城市更新指導性文件[5]。

2.2 空間治理相關理論與實踐

城市空間治理是通過整改城市物質空間要素,形成治理結構,采用一定的治理模式,美化城市景觀,調節城市生態,實現城市土地資源再配置,促進更加高效、公平、可持續的土地利用。當前基于“大整治”城市規劃理念的城市空間治理對象多為城市全域空間的多要素,作用于城市區域協調(圖1)。綜合國內外研究成果可從以下兩個層面進行剖析：

圖1 城市發展“大治理”與“城市更新空間治理”概念對比

2.2.1 空間治理內涵

宏觀的城市空間治理是地域綜合治理,其治理對象包括地域內的土地、區域資本、勞動力、信息等元素,強調區域要素之間的聯動性整改；微觀上則落腳于城市的物質空間,關注城市使用者與城市各類物質要素之間的“運行-呈現”方式,通過建立反饋機制,引導、實現對城市物質空間的整改。兩者的基本定位均為通過改變不能適應當前發展的各類要素來實現城市合理化發展；基本手段均以資源要素聚集并在使用群體應用反饋的基礎上進行要素整合；活動本質都是各方利益體的互動、博弈過程,其合理化博弈結果是一種基于社會網絡關系的資源再分配的過程[6]。

2.2.2 空間治理模式

當前國內外城市空間治理模式基本上都遵循利益最大化、方案合理化的價值取向,治理模式有“政府主導”、“市場主導”、“社會主導”3種(圖2)[7]。其中政府主導模式的權威性相對較強,由于政府有較強的組織能力,尤其是城市發展初期,政府主導模式往往能實現城市空間治理效率最大化,且能獨立于市場利益之外,這也是城市建設活動大部分由政府主導的主要原因之一；而市場主導模式的靈活性較強,我國城市空間治理的市場行為多數在政府的政策引導下進行,也是一種較健全的市場化行為,能保證多數民眾的基本利益,降低企業因盲目追求效益引發社會矛盾風險。完全的企業主導模式在我國城市空間治理領域尚處在探索過程中,目前更多研究集中在“政-企”合作模式。民眾是城市空間治理的重要社會群體,由于空間治理是一項專業性較強的活動,單一社會自發組織空間整治缺乏專業性。當前的研究熱點集中在非政府團體組織以及公眾參與等方面,倡導“政-民”、“政-企-民”的整治模式,鼓勵公眾積極參與,建立科學的公眾參與渠道是我國當代城市更新空間治理活動的重要研究課題[8]。

圖2 城市空間治理主要模式

綜上所述,國內外學者對城市更新有一定研究,較多從城市經濟學、社會學等方面進行論述,重視城市更新的理念以及運作方式[9-10],與當下“城市雙修”的更新理念有一定融合性,都強調對城市空間的整治,再創城市活力,同時提升城市土地利用效率,促進城市空間合理化、城市土地集約化發展；在綠化空間改造的研究中有較多理念建立在城市生態理論的基礎上,一定程度上也體現對城市進行生態修補的愿景。但國內外對城市空間治理尚處于起步階段,已有的城市空間治理的研究范圍也多涵蓋城市全域范圍。本文基于“城市雙修”視角下對城市空間治理中城市更新活動的研究范圍落腳于城市已建成區域,有別于“大治理”城市規劃理念中的“全覆蓋”,并以杭州近年來的綜合實踐為例作規范分析,對“存量規劃”將逐漸占主導地位的我國大中城市建設活動具有實踐指導意義。

3 杭州城市更新空間治理的發展歷程

本文討論的杭州城市更新空間治理的研究范圍是城市建成區域,近現代(1840-1949年)杭州城市建設經過近50年的發展歷史,從1896年拱宸橋區域作為通商口岸成為日本租界,到1909年前后滬杭鐵路的竣工通車以及早期“浙路商辦”,西湖景區的逐漸開放,隨著交通條件的進一步優化,以杭州為中心之一的公路、鐵路網在浙江省乃至現今“長三角”區域逐漸形成,杭州城區公路系統也在這一時期得到修繕。1930年前后,當時市工務局頒布市區設計規則,一時成為杭州城市規劃指導文件,涉及了市區城市設計情況,道路、水系、城市公園等建設內容,而后又有《杭州市分區計劃》《杭州市交通計劃》(1932年)的頒布實施；1945年頒布實施的《杭州新都市計劃》統籌杭州水系、道路、電力等公共設施。城市建設結合良好的交通區位條件使得解放時期的杭州成為浙江省的交通中心,全國著名的風景旅游城市,并實施了《大西湖計劃》改善西湖景觀及整治杭州市西湖沿湖空間,協調“城-湖”關系,一定程度上體現了杭州城市更新空間治理的早期舉措。在此基礎上,新中國成立后的杭州城市更新空間治理大致經歷了3個階段[11-14]。

3.1 第一階段(1978-2000)：老舊城區搬遷,初現城區格局,環湖發展格局逐漸形成

十一屆三中全會后，杭州一方面開展對西湖的整治,另一方面集中改造舊城、環湖區域,城市開發與空間治理并舉,先后開展了中河中路改造、慶春路改造、延安新村改造、清河坊歷史街區改造等工程項目,在城市近郊(古蕩、朝暉、景芳)建設約10個大型居住區,實現舊城區即環西湖區域的人口疏散。隨著杭州專業市場的發展,外來人口的補充擴大了城市規模需求,逐步奠定了杭州“環湖發展”的城市格局。在1990年初制定了城市空間治理目標,但由于當時城市理念、工程技術、城市規劃等方面的局限,未能準確預見未來城市居民日益增長的生活需求,導致現如今杭州主城區土地利用率較低、部分建筑質量差、老舊小區氛圍弱及環境差等問題,同時該階段也疏于對“城市記憶”的保存,存在歷史建筑被拆除的現象,一定程度上造成杭州部分區域城市文脈缺失。

3.2 第二階段(2001-2012年)：城區多方整治,提升城市品質,城市首位度明顯提升

進入新世紀,在環湖發展的城市格局基礎上,杭州早期歷史建筑及部分遺留的老舊住宅得到進一步整改,城市空間治理主要體現在道路整修、景觀改造、社區服務管理功能提升等方面,開展了危房改造、背街小巷改造等工程；繼續加強改善西湖景區環境質量,實施西湖“景中村”改造工程,恢復“西博會”,推行“西湖西進”工程；推動城市交通治理,實施“一縱三橫”道路整治工程,推廣TOD交通模式,規劃建設地下鐵路；重視京杭大運河流域文化遺產保護與沿河的空間治理,開展了較大規模的歷史文脈保護及配套的空間治理措施,如拱宸橋西搬遷與小河直街、大兜路歷史街區改造,特色博物館、文化館建設等,采用政府主導、政府出資,鼓勵區域全員搬遷,并在規劃設計層面充分保留基地原始街區歷史文脈,置換工業建筑原始功能,強化核心區公共屬性、文化屬性,外圈區域引入特色商業、高端居住,形成產業圈層,帶動周邊地塊聯動發展,提升杭州市城市空間文化品質。這一階段的杭州城市空間治理以城市文脈、城市交通、城市土地為主要治理對象,環湖整治、沿江拓展,“擁江發展”新格局逐漸形成,突破老城區發展空間瓶頸,高端產業迅速發展,杭州城市首位度快速提升。

3.3 第三階段(2013年至今)：城區綜合治理,激發城市活力,城市定位國際化

自十八大后,杭州城市發展進入新階段,2015年的中央城市工作會議更是為我國大中城市指明發展道路,“城市雙修”視角下城市更新空間治理在“美麗中國”的時代背景下更加重視城市功能、產業、風貌，以及文化傳承、生態保護等內涵的協調統一。2016年G20峰會后“加快建設獨特韻味別樣精彩的世界名城”成為杭州城市的新定位,以“國際化”為目標的杭州推進城市建設重心從“西湖時代”向“錢塘江時代”轉移,在城市更新空間治理層面,強化紅線控制、環境治理、生態修復等,構筑更加合理的城市生態格局。按計劃實施“三改一拆”及城中村改造五年攻堅等任務,“點-線-面”結合修補城市空間,其中以“特色小鎮”模式為代表的“面狀”城市空間治理模式率先在杭州實行,不僅重視產業發展,還對歷史遺存保護與合理利用,打造風貌獨特的公共景觀帶。編制《擁江發展戰略規劃》和城市生態帶、文化帶、產業帶等專項規劃,制定《杭州市錢塘江兩岸綜合保護與利用導則》《錢塘江兩岸規劃管理辦法》等規范性或指導性文件,制定實施錢塘江兩岸保護方面的地方性法規,引導杭州新一輪城市空間治理,為高品質開發建設提供保障,全面推進杭州城市國際化進程。

4 杭州“城市雙修”視野下的城市更新空間治理體系

治理結構體系是城市空間治理的內涵框架結構,主要包括空間治理內容、措施,具體方案或做法以及保障措施等方面。本文在借鑒國內外相關研究的基礎上,總結杭州相關實踐,提出了“城市雙修”視角下的杭州城市空間治理結構體系。見圖3。

圖3 基于“城市雙修”視野下杭州城市更新空間治理體系

4.1 杭州城市更新空間治理內容

在“生態修復”層面,杭州是國家森林城市、國家園林城市,是中國省會城市中首個“國家生態市”,有新安江-富春江-錢塘江“三江”流域,基于景觀生態學“廊道-斑塊-基質”要素劃分方式可分為城市生態質量、環境質量、生態結構、生態邊界這幾個方面,是杭州2005年以來《杭州生態市建設規劃》《杭州市生態文明建設規劃》《杭州市環境功能區劃》等系列規劃多次涉及的內容,也是杭州市城市生態修復工程的基本落腳點。杭州在“城市修補”層面的空間治理可分為“點-線-面”3個層次,主要有街旁綠地、工業廠房、小型棚戶區等“點式”改造,如富義倉遺址公園建設、環北小商品市場搬遷改造、假山路棚戶區綠化改造等；街道、沿河“線狀”空間治理主要體現在歷史街區的整治,如杭州小河直街、大兜路、河坊街等歷史街區的整治建設；杭州2017年“三改一拆”計劃3年完成16個城中村改造,是近年杭州“面狀”改造規劃較大規模的工程,隨著后期拆遷、搬遷工作的完成,主城區土地利用率將有一定提升,新一輪產業規劃將會得到落實,城市區域格局、產業特色將更加明確。

4.2 杭州城市更新空間治理具體措施

在“生態修復”舉措方面,杭州積極推行“四邊三化”、“五水共治”、“五廢共治”、“五氣共治”等生態環境空間的治理,科學劃定城市生態保護控制線和城市增長邊界,確定生態邊界與生態敏感區域,制定專項活動計劃、方案,同時加大治理工程投入,加強執法監管,鼓勵居民參與,并拓寬公眾參與途徑；在“城市修補”層面,杭州組織編制《杭州市區城中村改造規劃技術導則》《杭州市環境提升與交通保障實施導則》《杭州市老舊小區改造規劃》等。在規劃設計層面，控制具體指標,保障方案具有一定地方特色,符合現代建設項目規范,如杭州2017年開展的九蓮新村美麗家園改善工程,在杭州市地方規定與國家規范的基礎上開展實地調研、工程設計、項目招標、項目管理等工作,致力于改善社區居民生活條件；街旁空間治理多采用綠化公園改造、停車場改造、公共交通樞紐站等形式,實現城區“微空間”合理化整治；在產業空間治理層面,“特色產業園區”、“特色小鎮”等高端經濟聚集形式將助力杭州實現區域產業轉型升級,如目前拆遷的五堡、六堡、七堡和紅五月村將被規劃為“錢江新城2.0”,作為錢江新城的擴容區,實現產業更新。又如2014年啟動的余杭夢想小鎮,在城市空間治理、產業導入的基礎上,激發市場活力。目前已逐漸成為“市場化、專業化、集成化、網絡化”的“眾創社區”,打造杭州互聯網產業人才高地。

4.3 杭州城市更新空間治理保障措施

杭州市城市更新空間治理的保障措施主要從頂層規劃引領到項目建設落實,有關部門制定政策,踐行服務型政府理念,實行多規合一頂層設計理念,大力推行“PPP”、“BOT”項目運作模式,保障空間治理成效。一是強化規劃引領,采用總規指導,專項補充,詳規控制分層次、分目標擴大規劃措施的效用功能。如《杭州市城市總體規劃》中指出,杭州在當前的空間治理主要任務是實現歷史文化遺產保護與利用,開展棚戶區和城中村改造,在專項方案《杭州市老舊小區改造規劃》中又補充在改造的過程中要對各空間要素進行評估,在評估的基礎上保留區域特色元素,營造具有地域特色的城市空間,在具體實施中又對各個城中村進行項目規劃編制,不僅制定中遠期計劃,更通過空間劃分,明確保留、保護、拆除的各個區域,編制地塊控制性詳細規劃,并擬定城市設計方案,指導區域空間治理。二是保障建設落實。杭州城市更新空間治理組織模式是“政府主導-企業參與-民眾參與”,由政府主導征地、拆遷工作,鼓勵“PPP”、“BOT”等模式進行項目運作,企業協助政府開展招投標、項目管理等工作,民眾參與相關方案研討、制定,也起到重要的監督作用。三是杭州不僅在各項行動方案、專項規劃中制定相關政策保障,也在空間治理的過程中積極踐行“多規合一”、“城市雙修”等規劃理念與作法,一定程度上避免了上下位規劃不協調而導致空間治理出現的偏差,也避免因重復規劃、建設導致的資源浪費。同時積極探索“規劃法制化”,引導規劃落實,保障空間治理成效。

5 結 語

杭州城市建設走在全國前列,但城市治理道路尚處于起步階段。微觀層面,高效市場化運作還不夠成熟,空間治理引發的社會問題、環境問題、經濟問題又不斷出現,相關課題研究與學術支撐滯后,對新矛盾的預判與快速解決能力尤需加強。宏觀層面,在當前杭州行政區劃調整、灣區經濟協同建設的背景下,如何在更高層次統籌老城區和富陽區、臨安區協同發展,實現更高水平城鄉統籌一體化格局是杭州當前城市空間治理乃至杭州城市規劃與經濟建設的重要任務之一,也是未來杭州引領“大灣區”經濟發展,助力灣區經濟建設的重要抓手之一。

總體來說,杭州在城市更新空間治理的過程中走出了一條擁有“浙江特點、杭州特色”的發展道路,在治理內容以及做法上基本踐行了“城市雙修”的城市更新理念,有明確的治理目標指導各項治理活動,并能在治理過程中不斷細化、規范化,建立較健全的問題響應機制；在治理組織上,每一項專項方案、行動計劃均落實到具體部門,成立重大行動的管理機構,組織協調空間治理各項工作,是一條“目標清晰、組織明確、定位合理、運作靈活”的現代城市更新空間治理道路。當然“城市雙修”視角下的城市更新空間治理涉及到城市經濟建設、區域城鎮體系、城市建設政策、城市居民需求等方方面面,本文的相關研究僅局限杭州的建設歷程與杭州的部分實踐來探討該主題，難免存在大量片面性描述,因此需要進一步探索與研究。

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