改革開放四十年我國社會化養老服務的政策演進和發展趨勢

馬 嵐

（南京大學社會學院，江蘇南京 210023）

在中國的傳統社會中，養老大多以個人和家庭事務的形式出現。新中國成立后，國有企業的單位福利和民政部門的社會福利有效地支持了家庭養老體系——退休金為大部分城市老年人提供了基本、穩定的收入和醫療保障；養老服務是以行政方式提供剩余性的福利[1]，保障對象為“三無”“五保”人員，為這些沒有家庭和收入的老人提供基本生活來源和服務，起著托底保障的作用。除此之外，城市未就業人員和大部分農村老人的養老問題仍舊是由家庭來解決。因而計劃經濟時代的養老服務實際上是一種完全的國家福利，目標人群狹窄、服務內容單一，保障水平低下。

改革開放以后，隨著工業化城鎮化進程的推進、大規模頻繁的人口流動、老齡化的加劇、平均壽命的延長、由生育政策導致的家庭結構的巨大變遷，以及市場化改革之下單位制度的消解，使得老年人的晚年生活逐漸溢出私人領域和單位福利的范疇，轉向一種需要由政府主導、社會部門共同支持的公共服務制度安排。政策作為國家行為的載體，是分析判斷國家大政方針走向的重要依據。養老服務政策是指政府為促進養老服務、保證老年人生活而出臺的政策，具有導向、調控和分配養老服務資源的功能[2]。

通過梳理改革開放以來我國出臺的養老服務政策、審視四十年來我國養老服務政策的演變過程，可以對我國社會養老服務體系的發展導向、特點、成效、問題以及未來走向有個清晰的把握。改革開放四十年以來，我國發展養老服務的一個核心概念就是“社會化”，最為突出的轉變就是對“社會化”的內涵、特征和實現方式逐步有了科學、理性、適合中國國情的認識。而對于這個概念的正確認識、清晰界定以及在政策層面相應的制度設計對于我國養老服務的健康、迅速發展有著至關重要的作用。

一、文獻回顧

近年來，在人口老齡化的嚴峻形勢之下，養老問題成為重大的國計民生問題，國家出臺的養老服務政策無論從數量、內容還是導向、重點上都有了很大的變化，學者們從不同角度探討了新中國成立后我國養老服務政策的演變：劉曉靜根據養老服務的提供主體將我國養老服務的發展分為以家庭為主階段、社會福利社會化階段、政府責任凸顯階段[3]；施巍巍從福利多元主義的視角論述國家角色經歷了由膨脹擴張到收縮弱化再到調整加強的發展過程[4]；林卡則從養老服務政策目標群體的角度分析了我國社會養老服務體系的目標定位從特定的福利需求人群向廣大老年群體擴展的過程[5]；韓艷提出政策客體逐漸擴大、養老服務項目逐漸增多，更加凸顯社區居家養老方式的作用，更多運用市場型、動員型政策工具，更加關注政策效果，注重養老服務質量的提高等特點[6]；朱浩分析了自1986年以來養老服務市場化轉型的探索，從初始階段的“政府包辦”到后來“養老服務市場化、產業化”的變遷，這種探索深刻體現了我國經濟社會轉型期的特征[7]。

雖然上述研究都從宏觀層面討論了養老服務政策在幾十年跨度中的演變，但是大部分還都是停留在國家角色的調整、服務對象擴大、養老方式變化的層面上，并沒有對貫穿其中的主導思想及其在不同時期的提法和表現進行系統的分析，對“社會化”的討論也較少。

關于養老服務的“社會化”，國內的學者大多從養老服務提供主體的角度提出了自己的看法：王思斌提出“社會化”就是指注重發揮非正規系統——家庭的重要作用，以作為正規系統——政府和市場的有效補充和支持[8]；吳國卿認為“社會化”應重視和強化社區養老的作用，社區既是一個空間概念，也是一種養老模式，社區養老更符合老年人的心理特征和生活習慣[9]；姜向群認為“社會化”是現代養老服務的重要特點，其核心是通過社會途徑為老年人提供多方面的養老服務[10]；潘鴻雁認為“社會化”就是由社會組織和企業分擔政府的公共服務職能，從而成為多元供給主體，提高公共服務的質量和效率[11]。因而學術界對養老服務社會化內涵的界定都集中在發動、依托不同社會主體來擴大養老服務的供給。上述定義都是從一種靜態的、特征性的視角看待“社會化”，仿佛“社會化”本應如此。而實際上，“社會化”是一個動態的過程——對“社會”概念的認識是動態的、不斷深化的、日益明晰的，“社會化”的制度安排是從無到有、從粗淺到科學完備的。此外，從政策層面所反映出來的養老服務“社會化”的演變，為我們呈現了一副更為宏觀、更為廣闊、更為制度化的“社會化”景象，它一方面與我國經濟體制的變革息息相關，體現了改革開放對養老服務的沖擊和影響；另一方面反映了社會保障對經濟體制變革的回應，凸顯了國家層面建設養老服務體系的導向、重點和成效，這是在中國語境中具有中國特色的養老服務政策路徑探索，逐漸形成并完善養老服務的“中國模式”[12]。

二、改革開放以來中國養老服務的政策路徑

改革開放以來的四十年間，我國的人口年齡結構發生了很大的變化。尤其在2000年進入老齡社會以后，持續的低生育水平和人口預期壽命的不斷提升使得中國人口老齡化開始了加速的進程，如何應對老齡社會的挑戰已經成為中國政府和全社會都關注的問題。回顧改革開放至今我國養老服務政策的演變過程，可以根據社會化的不同內容和不同程度分為四個階段。

（一）第一階段（1978—1998年）老齡問題開始進入國家視野

1982年，中國首次參加世界老齡大會，并在會上就中國老齡問題現狀作了發言。會議主要討論了世界人口老齡化的形勢，導致人口老齡化的決定性因素和人口老齡化對社會經濟的影響。會議得出的一致認識是老齡問題絕不僅是發達國家特有的現象，今后發展中國家的人口老齡化無論就規模和速度而言都將超過發達國家已經達到的水平。這次會議一方面將中國老齡化納入了世界老齡化的進程之中，另一方面標志著我國的老齡化問題進入了國家視野，中國政府開始認識、了解、重視老齡問題。

1989年，國家首次在政府工作報告中提出“人口老齡化越來越成為我國社會的重要問題，各地區、各部門都應關心老年工作”。1994年，出臺首個老齡工作發展綱要——《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000年）》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》指出，我國人口正在迅速老齡化，人口老齡化會給社會帶來一系列問題和影響。提出發展生產力是解決老齡問題的根本對策，堅持家庭養老與社會養老相結合的原則，積極建立和完善社會養老保障制度，增加老年人福利設施，擴大社會化服務范圍。《綱要》也是我國第一次對老齡問題的系統、科學表述，對應對老齡化做出了積極的規劃和部署，是國家層面對社會養老服務體系的早期探索。

1996年頒布實施《中華人民共和國老年人權益保障法》，這是我國首部老年人權益保障法，開啟了中國老齡工作新時代，標志著我國老齡工作進入法制化軌道。在養老服務方面，《老年權益保障法》主要明確了兩方面的內容：一是家庭贍養與扶養，對主要養老方式、贍養人概念和義務做出具體規定。二是社會保障，對國家養老保險制度功能、養老金的發放和來源、城市“三無”老年人和農村“五保戶”的供養主體、政府老年人救濟、撫養扶助協議做出具體規定[13]。

總的來講，2000年以前中國社會化養老服務的觀念還沒有形成，老年人的服務內容多屬于社會福利與社會救濟的范疇，政府服務的對象基本限于孤寡老人和生活困難老人，主要通過福利院、敬老院、光榮院等收養性社會福利機構完成。1999年，中國正式邁入老齡化社會，老齡化的嚴峻形勢使得養老服務成為一種廣泛而緊迫的社會需要，因此一系列加強老年保障、推動養老服務發展的政策開始出臺。

（二）第二階段（1999—2006年）：養老服務由“福利性”向“社會化”拓展

1999年10月，全國老齡工作委員會依法設立。各省、自治區、直轄市全面頒布老年工作條例，陸續依法設立老齡工作機構，編制實施老年事業規劃。養老服務事業開始有了制度化的組織機構和管理機制。

新中國的養老服務，發端于福利院、敬老院，靠這些機構承擔農村“五保”和城鎮“三無”對象供養和服務。2000年國務院辦公廳轉發民政部等十一部委《關于加快實現社會福利社會化的意見》，以解決公辦福利機構資金不足、數量少、服務水平低、服務對象有限的問題。這是國家養老文件中第一次明確出現“社會化”的提法，這個文件著重解決兩個問題，一是減輕國家在興辦和運營福利機構上的財政負擔，實行投資主體多元化，采取國家、集體和個人等多渠道投資方式。二是要求拓寬福利機構的服務面，實行服務對象公眾化。可以看出，社會化概念其實最初是相對于“福利性”而言的，意在通過擴大投資主體和服務對象讓養老服務等同于純福利性之間關系慢慢松綁。

2005年民政部出臺《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，鼓勵和支持社會辦福利機構的發展。之后《民政事業發展第十一個五年規劃》明確指出繼續發展以老年人、孤兒、殘疾人為主補缺型的福利事業，兼顧發展面向社會公眾制度型的福利事業。可以看出，這個階段雖然提出了“社會福利社會化”的思路，但仍然是以福利性養老機構建設為主導的，屬于“補缺型”的養老服務，重點在于為需求最迫切的孤老優撫對象提供的“托底保障”。

除了福利機構的社會化，在這個階段，還出現了“社會”的另一種用法。2000年，《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》明確，“堅持家庭養老與社會養老相結合，充分發揮家庭養老的積極作用，建立和完善老年社會服務體系”，第一次明確提出“建立家庭養老為基礎、社區服務為依托、社會養老為補充的養老機制”。這里我們看到了“社會”的另一種內涵，即“社會”和“養老”作為固定搭配，是與家庭、社區并列的一種相對而言的一種養老方式。更明確地講，這里的社會養老就是專指機構養老，并且偏重于強調福利性的養老機構。這個文件是進入新世紀后對我國養老服務事業做出的總體規劃，但此時仍舊將家庭養老定位為最傳統、最普遍的養老載體和養老方式，希望充分發揮其在應對老齡化社會中的基礎性作用，而名曰“社會養老”的機構養老的定位仍舊是補充性的。

（三）第三階段（2006—2012年）：形成了社會養老服務的概念和體系

經濟實力的提升為國家強化養老服務職責提供了必要的基礎和支持，這個階段，養老問題作為重要的社會問題被加以重視，“養老服務”成為一個獨立的、專有的概念開始被使用。

2006年2月9日，老齡委等十一部門聯合頒發《關于加快發展養老服務業的意見》（以下簡稱《意見》），第一次明確提出“養老服務業”的概念、重要性以及多種實現方式，要求建立“居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系”。“養老服務業”的提法，標志著養老服務開始從社會福利的范疇向現代服務業轉向，養老服務業是為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊的生活需求和精神需求的服務行業，其中含有建設一個獨立、完整、科學、健康的業態體系的內涵。“服務體系”則意味著養老服務是一個包含不同部分的整體，內部存在一定的結構性、秩序性和相互聯系，體系反映了類別的細分、復雜性的增加，也意味著協調性、整體性的提升。《意見》中將居家養老、社區服務、機構養老并列為這個服務體系的三個組成部分，也標志著居家養老服務被提上了國家日程。

黨的十七大開始關注治理和改善民生，確立了“老有所養”的民生發展目標，在國家的政策體系中將服務對象“社會化”，表明此后政策對象就不僅僅是處于“托底”范圍內的“三無”“五保”老人了，而是面向全體老年人。黨的十七屆五中全會進一步提出“優先發展社會養老服務，培育壯大老齡服務事業和產業”的要求，第一次將社會養老服務納入國家五年規劃的范圍。至此，“社會養老服務”的概念基本成形——“養老服務”的提法之前加上了“社會”，社會養老服務是包括“養老服務事業”和“養老服務產業”兩部分，正式明確了在國家福利范圍之外的“養老產業”的制度性定位。

2011年《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》對老齡事業的發展做出了新的部署，“積極應對老齡化”是總體要求，發展思路從2000年“建立家庭養老為基礎、社區服務為依托、社會養老為補充的養老機制”到2006年的“居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系”，此次再次調整為“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系”。新的養老服務體系的提出，表明我國養老服務政策在總體架構和內部結構上都有了新的布局：從“家庭養老為基礎”到“居家為基礎”從“社會養老為補充”到“機構為支撐”，從“養老機制”到“養老服務體系”，雖然只有幾字之差，但體現了政府對居家養老概念、養老機構職能和養老服務體系的重新認識。

首先，所謂“養老服務體系”，“服務”貫穿了體系中“居家”“社區”及“機構”三種養老方式，也成為三種養老方式的共同特征。服務是指從業者為了滿足他人和社會需要，采取正當合法的手段所進行的職業活動和結果，其本質上就具有社會性和職業化的含義，因而家庭照料并不能稱為“服務”。其次，用“機構養老”來替代過去的“社會養老”，是對“機構養老”與“社會養老”關系的重新界定，表明社會養老并不僅僅等同于機構養老，機構養老只是社會養老服務中的一種。第三，從“機構為補充”到“機構為支撐”，機構在養老服務體系中的作用和地位發生了變化，反映出國家希望養老機構能夠在老齡化不斷加重、傳統家庭養老不斷弱化的現實情況中發揮中流砥柱的作用。

此后，養老服務進入了科學規劃的階段。2011年12月，國務院辦公廳出臺《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》，這是新中國成立以來第一部社會養老服務體系建設的專項規劃，將發展社會養老服務提升到影響國家經濟社會發展全局的高度。其中全面分析了我國社會養老服務面臨的形勢和挑戰，明確提出了社會養老服務體系的內涵、功能定位、指導思想和基本原則，系統規劃了我國“十二五”期間養老服務體系建設的目標、任務、政策和保障措施。這是指導“十二五”時期我國社會養老服務發展的綱領性文件，也是我國養老服務體系建設制度化進程中的里程碑，至此，國家為養老服務社會化的實現勾畫了一幅藍圖。

在這個階段中，養老服務政策數量不斷增多、內容進一步完善，政府在養老服務政策制定上思路更加清晰，將科學規劃、引導發展作為首要職責，為社會養老服務事業的發展提供了良好的制度環境，國家責任逐漸強化。

（四）第四階段（2013年至今）：養老服務體系的全面社會化和產業化

黨的十八大報告中明確提出“要積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”。“積極”和“大力”這兩個詞，既反映了我國養老問題的嚴峻性，同時也表明了新一屆政府應對老齡化的態度和決心，這是黨中央針對日益嚴峻的人口老齡化形勢做出的戰略部署，也是我國政府把養老服務從家庭事務提升到國家政策的重大舉措。在這種主導思想和發展思路的指引之下，我國的社會養老服務進入了全面展開、加速發展的階段，包括機構管理、評估體系、人才培養、社會化發展、資金支持、醫養結合、智慧養老等各方面的政策、法規紛紛出臺。這些文件，一方面是為養老服務體系發展提供良好的政策條件、社會環境及智力支持，另一方面是從內部優化結構、提升質量，加強其應對老齡化的可及性、效用性、及時性以及服務質量的高低。

由于缺乏上位法律法規的授權，民政部門無法對擅自設立的養老機構行使行政許可權。2013年新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》開始實施后，為規范養老機構的設立運行和管理，民政部正式啟動了配套規章的制定工作。2013年6月《養老機構設立許可辦法》《養老機構管理辦法》先后出臺。兩個辦法的出臺并不僅僅是監管的法律依據，還是行業的指導性方案，對于社會力量興辦養老機構的促進作用，這兩個辦法的出臺是非常及時的。

這個階段，養老服務社會化的導向愈加清晰：《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》《民政部關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》，都意在加快發展社會養老服務，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，探索公建民營、政府購買養老服務等多種養老服務供給方式，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體。2014年，政府相關部門又相繼出臺了《關于做好政府購買養老服務工作的通知》《關于民政部門利用福利彩票公益金向社會力量購買服務的指導意見》和《關于鼓勵外國投資者在華設立營利性養老機構從事養老服務的公告》。2015年出臺《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，繼續支持鼓勵民營資本、外國資本進入養老服務領域。2016年10月，發改委出臺《促進民間投資健康發展若干政策措施》，確保各類投資主體進入社會服務領域一視同仁，重點解決民辦養老機構在設立許可、土地使用、醫保對接、金融支持、人才培養等方面的難題。2016年《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》《關于支持整合改造閑置社會資源發展養老服務的通知》都意在有效增加供給總量，更好地滿足社會日益增長的養老服務需求。此階段養老服務政策主要集中在養老服務供給方式創新以及養老服務質量提高上，為養老服務體系化、社會化建設的進一步延伸。2017年2月，民政部等部門聯合印發《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》（以下簡稱《通知》），進一步調動社會力量參與養老服務業發展的積極性，降低創業準入的制度性成本，營造公平規范的發展環境。2018年初，“全面放開養老服務市場”就被民政部明確列為2018年重點工作任務之一。

總的來講，這個時期政府在養老服務政策制定上思路更加清晰，政策的數量和內容都得到了長足的發展，主要集中在養老服務供給方式創新以及養老服務質量提高上，是養老服務體系化、社會化建設的進一步延伸。

三、養老服務政策“社會化”的內涵演變

養老服務的社會化，是中國特有的一個概念和歷史過程，與中國的歷史遺存、改革路徑、現實國情密切相關。它體現的是在改革開放的大背景、新形勢中，養老服務所作出的適應和調整。

（一）對“社會”概念的認識和界定

養老服務“社會化”的概念，最早出現于在1999—2006年這個階段中，“社會”一詞在不同語境中有著兩種截然不同的含義和用法，即廣義的和狹義的“社會”：一是“社會”常常與“福利機構”同時出現，如“關于加快實現社會福利社會化”“支持社會力量興辦社會福利機構”，在這里“社會”意指拓展福利機構的興辦主體，意在擴大投資來源以減輕國家在興辦和運營福利機構上的財政負擔。第二種用法是在早期國家的養老服務框架中，“社會養老”與家庭養老、社區服務是三種并列、有所區別而相互補充的養老方式，其劃分標準是老年人的居住地，因而“社會”是外在于“家庭”和“社區”的，“社會養老”實質上就是指機構養老，并且是福利機構，這是狹義的“社會”概念。一種是主體性的，一種是地點性的。

到了第三階段，隨著“社會養老服務”的概念正式出現在官方話語中并從此成為我國養老事業的核心概念，對于“社會”的用法更加清晰、逐漸定型。將“社會養老為補充”更改為“機構為支撐”，這標志著將“社會養老”不再簡單等同于“機構養老”。“社會養老服務體系”主要由居家養老、社區養老和機構養老等三個有機部分組成，那么就是說“居家”“社區”和“機構”都屬于社會的范疇，至此“社會”狹隘的地點性含義徹底被摒棄，這使得“社會”概念有了回歸其本身廣泛內涵的可能性。

（二）養老服務社會化的內涵和主要內容

“發揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破行業界限，開放社會養老服務市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養老服務設施。鼓勵城鄉自治組織參與社會養老服務。充分發揮專業化社會組織的力量，不斷提高社會養老服務水平和效率，促進有序競爭機制的形成，實現合作共贏。”基于“社會”第一種含義的拓展和深化，這一段話是對養老服務社會化概念的全面詮釋，主要包含以下幾層意思。

一是服務對象由“剩余型”向“普惠型”轉變。當下所提的社會養老服務從針對無勞動能力、無生活來源、無法定贍養人的“三無”“五保”老人的基本生活保障，拓展至為面向全社會有養老服務需求的老年人提供服務，由原先“剩余型”向“普惠型”的養老服務轉變。但是，這種“普惠型”并不意味著國家將全體老年人的養老事務全部包攬，也不意味向每一位老人的每一項服務都是免費的，而是說養老服務體系的建設是面向全部有養老服務需求的老年人，以滿足他們的養老需求為根本目標。其中，根據不同的老年人在養老服務的內容、方式和費用都會有所差別，是一個多元化、多層次的體系。

二是參與主體的多元化。這是我們最為熟悉的養老服務社會化的內容，也是大部分學者討論最多的一點。所謂養老服務主體的“社會化”主要是指相對于“家庭”和“國家”而言的。充分動員、組織社會各方面的力量，參與到社會養老服務中來，這些主體包括企業、社會組織、慈善機構等等。通過大力培育和扶持非營利社會組織，讓盡可能多的養老服務的事務由社會組織去承擔；通過積極的產業化政策創造良好的產業環境，使得企業能夠在養老服務市場中立足并做大做強，提供多維度、高質量的養老服務。

三是社會化要靠產業化的途徑來實現。服務對象和參與主體的多元化只是解決了資格的問題，而要使得養老服務體系真正實現“社會化”發展，必須通過“產業化”的途徑。“產業化”本義是指以行業需求為導向，以實現效益為目標，依靠專業服務和質量管理，形成的系列化和品牌化的經營方式和組織形式。“產業化”強調產業本身的生產性、規模性、運營性、職業化。現在講養老服務的產業化，其實質是指將養老服務業作為一個產業來看待，按照產業的組成要素和發展規律來培育和運營——包括培育多元產業主體，鼓勵社會資金的投入，促進養老服務大規模發展，提升養老服務從業者的職業化，帶動整個養老服務產業鏈的發展。

四、社會化概念主導下的政策導向

縱觀改革開放四十年來我國養老服務體系的演變過程，“社會化”是一個縱貫始終的核心概念和總體導向。國家以制度化的形式為老年人提供生活保障，這是大部分工業化國家的普遍做法[14]。福利國家的觀念和實踐影響并帶動中國的福利體系變革，但是受制于文化傳統、特殊國情和發展階段等因素，中國的社會養老服務體系建設也呈現出一定中國特色的制度安排和政策導向。

（一）三種養老方式的界定及其關系定位

進入20世紀以后，在官方文件中出現的對于三種養老方式的定位分別有：“建立家庭養老為基礎、社區服務為依托、社會養老為補充的養老機制”；建立“居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系”；“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系”；延續“居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”的目標同時提出“統籌發展居家養老、機構養老和其他多種形式的養老”的基本原則；“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系”。

首先是養老方式的變化，不僅僅是名稱的變化，更表現出分類標準和內涵的根本不同。2000年的時候是按照居住地和顧者身份角色的不同區分家庭養老、社區服務、社會養老，家庭養老是指老人和子女或其他親屬居住在一起，由家庭成員或其他親屬提供照料的養老方式；社區服務是社區居委會為本社區老年人提供的公共服務和其他物質、文化、生活等方面的服務；社會養老就是由福利機構工作人員提供服務。2011年開始建立社會養老服務體系后，以老人居住地點分為居家養老、社區養老、機構養老，居家養老是指老人居住在自己家中，由保姆、家政服務者、護工等上門提供服務；社區養老有社區日間照料和居家養老支持兩種類型[15]，即 “社區提供的機構服務”和“社區提供的居家服務”，就是說老人既可以到社區日托中心接受照顧，也可以在家里接受上門服務；機構養老是指老人離開自己的家，住進專門的養老機構，由養老機構工作人員提供服務。可以看出上述類型的劃分并不科學，居家養老和社區養老中的居家養老支持無論從形式上還是內容上都并無實質差別。雖然對于這個問題國家相關部門沒有明確的重新界定和再說明，但是2013年出臺的《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》中提到“統籌發展居家養老、機構養老和其他多種形式的養老”，社區養老已經不再作為與居家養老、機構養老并置的一類出現。

其次，養老服務體系格局的調整引起機構重要性和地位的變化。“機構養老為補充”的“補充”是從政府為社會成員提供社會保障的角度來看，機構養老主要承擔托底保障的作用。自“居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系”提出后，“9073”“9064”的養老格局成為多數省份的操作標準和實踐模式，即90%老人居家養老，6%~7%社區養老，3%~4%機構養老，機構養老主要發揮“托底保障”的作用。而“機構為支撐”則是從整個以市場為主體的養老服務業的事業發展角度來講的，相對于家庭和社區，國家在對養老事業的頂層設計中希望機構養老成為整個社會養老服務體系的中流砥柱。從“補充”到“支撐”的主要原因是在社區養老的實踐當中，政府在購買服務時經常找不到相關的組織承擔，即使有，也是零散的、低水平的，而一些養老機構參與到政府購買服務當中時，卻能夠提供專業化、規范化、標準化的服務，因而對養老機構有了重新認識，這是由養老服務發展的階段性特征決定的[16]。2015年11月3日公布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，從“機構為支撐”變回“機構為補充”，一詞之變折射出“十三五”乃至更長的未來時期，我國養老政策的新思路。這是根據中國國情、文化傳統及現實需要做出的新調整，從國家對養老服務財政投入、資源利用的角度來說也是最優選擇。

（二）強化國家責任與推進社會化進程之間的有效平衡

一直以來家庭都是我國老年人養老的責任主體和供給主體。新中國成立后，在倡導家庭照顧為主的基礎上，國家推行的養老政策實際上具有社會福利和社會救助的雙重特點，因而大多數社會老年人都不在國家責任的范圍內。隨著計劃經濟的終結，企業員工的養老問題被推向社會，而同時傳統家庭養老模式開始弱化，政府自身無法面對洶涌而來的養老服務需求，于是國家開始著手社會福利改革，主要內容是推進福利機構的社會化[3]。總體來看，此階段把解決老齡問題的視角由家庭逐步轉向社會，這在方向上是正確的。但在沒有形成市場、社會有效供給的局面時就過早地讓渡、弱化了政府養老服務責任，收縮了福利能力，減少了部分養老福利的供給[6]。

進入老齡化社會以來，福利國家的經驗促使中國政府也認識到國家必須為日益增多的老年人提供適當的生活保障,承擔起必要的照顧和幫助老年人的責任。2000年開始采取一系列措施解決老年人的養老問題，其中最重要的就是調動和引導社會力量提供老年服務。而這個階段與改革開放初期福利化改革的根本區別在于強化國家責任和推進社會化進程的并行及有效平衡。養老服務業管理體制的核心是理順和規范政府和社會的關系，既要充分發揮政府的主導作用，又要充分發揮社會力量的主體作用；政府部門職責權限邊界明確，社會力量權利義務具體清晰。

政府必須發揮主導作用，也只有政府能夠發揮主導作用。政府的主導作用主要體現在宏觀決策、制訂規劃、政策調控、財政投入、制定標準、規范收費、行政管理、加強監管等方面。首先，國家致力于構建養老服務體系，對社會養老服務體系建設做出系統規劃，出臺了一系列文件為養老服務業的健康發展提供良好的制度環境和政策支持。第二，從中央到地方，各級政府將社會養老服務體系建設經費納入財政預算，并根據經濟社會發展水平逐步增加。2013年養老服務體系財政性投入總計240億元，2014年達240億元，2015年332億元。這些投入包括養老服務設施建設投入、養老服務機構補貼、對低收入老人政府購買居家養老服務、對農村“五保”老人和城市“三無”老人提供集中供養服務。此外，對養老服務機構建設用地實行行政劃撥，還對運營過程中涉及的 11項規費進行減免。據報道 “十三五”時期政府將合計投入2 908億元，年均581.6億元，財政支持力度明顯加大，年均增長18.2%[16]。通過作出決策、財政投入、加強規范、制訂規劃，發揮了不可替代的主導作用，推動了我國社會養老服務體系建設的不斷發展。

同時要科學處理政府和社會的關系，充分發揮社會力量的主體作用，形成建設現代養老服務體系的強大合力。從2000年開始，養老服務社會化方向日漸明晰，在以政府為主要責任主體的前提下,鼓勵社會力量通過各種方式和手段參與為老服務,政府“獨當一面”的格局逐漸改變，包括投資主體、運行機制都體現了市場化、產業化發展格局，企業、社會團體、個人等社會力量紛紛投入養老服務業，在投資運營、運行機制、服務方式和內容等方面，逐漸引入競爭機制，在有效提供高質量的養老服務的同時，實現參與者的價值追求和經營目標[18]。

（三）養老服務成為一個開放的領域，與社會的互動增加

首先，養老服務已經從單純的民政事務發展到成為影響國家經濟社會發展全局的重大性問題。養老服務體系建設是一項總量大、覆蓋面寬的社會性系統性工作，涉及許多方面。進入老齡化時代以來，我國的養老服務業逐漸突破民政事務的范疇，與相關部門的互動合作增多，如國土資源、財政規劃、住房城建、衛生教育、文化體育、公安消防等諸多部門，聯合發文的文件數和部門都越來越多，且多涉及的養老服務，強化政策之間的協調和銜接，形成推進養老服務業發展的政策合力。

其次，政策的系統性和配套性增強。任何一個政策都不是孤立存在的，縱觀四十年來養老服務政策的出臺，發現養老服務政策的系統性越來越強，通常是圍繞一個主題的政策會有一系列的《意見》《通知》作為支撐和配套，形成一個文件群，以文件的形式將宏觀導向、發展思路、具體規定和實際做法制度化，既保證了政策的連貫性和延續性，也推動了宏觀政策的具體實施和落地見效，增強了政策制度的針對性、協調性、系統性。

另外，養老服務在每個時期的重點隨人民需求和社會變化不斷調整。隨著社會發展和時代變遷，近年來中國老年人口在經濟收入、家庭、健康、文化教育等方面都發生了較大的變化，這就決定了他們的各方面需求也呈現出新的特點。同時，信息網絡技術、人工智能的飛速發展和廣泛應用也為養老服務業的產業升級提供了有利的技術支撐。這一系列的變化，都能夠在國家的養老服務政策中找到落腳點，近幾年來的政策重點正是集中在醫養結合、智慧養老等方面，反映了國家政策層面對新興需求和養老服務業時代變化的積極觀照和快速回應。