現代化視野下的財政制度變革

●馬洪范

現代化①是人類社會近代以來發生的最為重大的變化，絕大多數國家或主動或被動地卷入其中。財政與國家具有天然的緊密聯系，國家的現代化客觀上要求財政的同步現代化。可以說，建立現代財政制度是近代世界現代化進程中的一個重要話題。1840年，中國被動卷入現代化的潮流之中，歷經“百年屈辱”，于1949年新中國成立后開啟了主動現代化的歷史征程。經過新中國69年的艱苦奮斗，特別是改革開放40年來的快速發展，我國取得了舉世矚目的經濟奇跡，財政制度現代化取得了實質性進展。然而，仍然存在著諸多現實難題，亟待“加快建立現代財政制度”，為實現中華民族偉大復興的 “中國夢”奠定更加堅實的基礎。

一、20世紀80年代以來財政制度現代化的國際新趨勢

財政制度是現代國家治理體系的重要組成部分之一。20世紀80年代以來，西方發達國家財政制度出現改革與發展的新趨勢。這些趨勢本質上是對信息革命和全球競爭所引起的社會、政治、經濟、環境變化的一種積極回應。具體講，主要有以下幾方面：

（一）推行以政府預算和政府會計為重心的新公共管理改革

新西蘭、英國、澳大利亞、加拿大等國率先開啟了新一輪改革，財政制度的“游戲規則”發生改變：增強財政責任；實施多年期支出框架；優化自上而下的預算程序；從投入控制轉向以產出為基礎的受托責任體制。同時，政府會計制度的變革也發揮了重要支持性作用。②

（二）從赤字預算向平衡預算回歸

20世紀80年代以后，為應對長期實施凱恩斯主義的經濟政策帶來的巨額財政赤字，美、英、德等發達國家紛紛采取措施，實現預算平衡或盈余。③1985年，美國國會通過《平衡預算和緊急赤字控制法》，試圖實現預算平衡；1990年，美國國會通過《預算執行法案》，提出“量入為出”的要求；1997年，美國國會通過《平衡預算法案》，試圖壓縮醫療保險和社會福利支出來實現預算平衡。英國也從20世紀70年代末開始控制預算支出，推行國有企業的私有化改革、減少福利支出和公務員支出等，并在1988年實現了財政盈余；1998年英國國會通過新的《財政法案》和《財政穩定法案》，提出“透明、穩定、負責、公平和效率”五項預算原則。平衡預算理念的重新回歸對財政赤字的控制提出了更高的要求。

（三）實施績效預算

績效預算的概念自20世紀30年代就已提出，但在20世紀80年代之后才真正興起。績效預算是一種全新的預算制度模式，它強調預算支出與績效目標掛鉤，圍繞績效目標確定行動方案和所需成本，給予部門支出更大的靈活性，對預算資金的監督和評價更加科學、客觀。迄今為止，美國、澳大利亞、加拿大、英國、新西蘭等國的績效預算改革仍在不斷探索之中，但這項改革體現出來的結果導向對于財政制度現代化具有重要的啟示意義。

（四）通過建立新的規則加強支出控制

1990年，美國《預算執行法案》將預算支出分為自主性支出和法定性支出，對年度控制的各類自主支出設置限額，對法定支出則嚴格實行量入為出的原則。1998年，英國針對經常項目和資本項目分別建立“黃金規則”和“可持續的投資規則”，要求借款僅用于公共投資，將國債占GDP的比重維持在一個穩定的水平，將經常項目預算改為“資源預算”，同時將支出劃分為部門限制性支出和年度管理性支出，并建立對這兩類支出的檢查評估機制。此外，美、英等國采取方法加強對公共支出的內部監督和外部監督，并廣泛推行績效評估機制，根據支出績效決定部門和機構是否繼續存在、是否繼續撥款和決定撥款多少，從而更加有效地分配和使用公共資金。

總之，從近四十年西方國家財政制度改革的歷程來看，日益呈現出責任制、透明度、可預見性和參與性等四大特征，我國可以從中得到不少有益借鑒與啟示，比如，政府預算要體現完整性；實施績效預算；細化預算編制；嚴格預算執行；建立完善的預算監督體系；提高財政法治化水平等。結合我國實際情況，并充分借鑒和吸收西方發達國家的有益經驗，按照循序漸進、統籌兼顧的原則不斷推進財政制度改革，一定能夠實現預期的現代化目標。

二、我國財政制度現代化的歷史機遇與改革成效

新中國建立以來，特別是改革開放以來，我國財政制度經歷了一系列深刻改革，為推進經濟的市場化、現代化以及國家治理的現代化做出了積極貢獻。

（一）第一次歷史機遇

在我國，財政制度現代化的第一次歷史機遇，是中國人自己創造出來的。1948年，著名經濟學家馬寅初④提出了較為系統的現代財政理念。

馬寅初認為 “一切收支均應集中統一于金庫，凡政府之收入，應由金庫直接代理，凡政府之支出，均應由金庫直接撥付”，“一切稅款收入，大都由各征收機關向納稅人收取自行保管，然后匯解國庫。一轉手間，不免發生流弊”，“一切經費須由收入總存款撥入普通經費存款或特種基金存款后始得支出，而各機關接到支付書時，公庫僅予以轉賬，由公庫收入總存款項下撥入各該機關經費存款戶，并不支付現金。至該機關有實際需要付款時，則以支票為之，由持票人向庫兌取現金，如是支出機關由領到支付書以至經費支出，始終不見現金，而舞弊者無可施技矣。”⑤

透過上述文字，我們可以清晰地發現，馬寅初在1948年即已形成國庫集中收付管理的思想，明確提出 “一切國庫資金應統一、集中存放”、“工資統一發放、銀行代發”、“凡政府之支出，均應由金庫直接撥付給各支用機關或約定債權人”、“支出機關由領到支付書以至經費支出，始終不見現金”等現代財政思想。這是中國人第一次提出現代化的政府預算及國庫管理理念。可惜的是，由于特殊的歷史原因，這次機遇與中華民族擦肩而過。這一次錯過，足足讓我們等待了半個多世紀，才迎來第二次歷史機遇。

（二）第二次歷史機遇

我國財政制度現代化的第二次歷史機遇，可以說是美國人在我們耳邊悄悄講出來，我們聽到后把握住了這次機遇，正式開啟了財政制度現代化的征程。

1994年，上海市政府獲得世界銀行的一筆軟貸款。在簽署合同時，上海市領導發現世界銀行提出一個非常奇怪的條件，即上海市政府在使用美元貸款購買商品或勞務時，如果超出一定的金額，需要通過政府采購程序購買，而且不用支付現金，只需要把供貨商的銀行賬戶提交給世界銀行總部，由他們的工作人員從華盛頓直接把美元支付給供貨商或勞務提供者。

在當時的上海，預算單位采購商品或勞務的通行做法是自行采購、現金支付，世界銀行貸款協議中的關于購買與付款方面的規定不符合我國的實際。在拿到貸款協議文本之后，上海市相關領導親自咨詢了國家財政部領導，請求提供能否簽約的意見建議。正是此次機緣，將國外通行的政府采購、國庫集中收付等制度信息傳遞到國家財政決策領導層。在答復上海市領導可以與世界銀行簽署貸款協議之后，國家財政部領導當即安排相關人員去學習與研究美國政府采購及預算管理的具體做法。

1995年3月，上海市率先在市級衛生醫療單位試行政府采購⑥。然而，上海市的試點尚不足以將政府采購制度推向全國。直到1995年12月，亞太經濟合作組織(APEC)部長級會議和領導人非正式會議將政府采購列為APEC貿易投資自由化與便利化的15個具體領域之一。在此次會議上，我國承諾最遲在2020年之前向APEC成員對等開放政府采購市場。此后，國務院要求盡快建立政府采購制度。1996年，政府采購制度改革試點在上海、深圳及河北省陸續展開，并于1998年推向全國。1999年之后，部門預算、國庫集中收付、政府收支分類改革、“收支兩條線”管理、“金財工程”建設、財政資金績效評價及政府預算績效管理等一系列改革相繼推開。

經過十多年的持續努力，我國財政制度改革取得了顯著的成效，推動了整個預算制度的革新，提高了政府的整體運作效率。應當看到，由于具體國情的約束和傳統管理模式的慣性影響，我國財政制度現代化尚處于初始階段，預算管理的范圍有待拓展，法治化、完整性、公開性與透明度仍須改進，財政效率需要提高。從發展的眼光看，我國財政制度改革在完成一系列基礎性工作之后，仍然需要通過更深層次的制度優化與體制調整，最大限度地實現資源最優配置，提高資金效益，更好地推動我國經濟發展與社會進步。

（三）新一輪歷史機遇

2013年11月，黨的十八屆三中全會確立了“推進國家治理體系和治理能力的現代化”的改革總目標，提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”、“建立現代財政制度”等重要論斷，我國迎來了財政制度現代化新一輪的歷史機遇。

政府預算是財政制度的核心，是有效發揮財政職能作用的重要基礎和保障。推進政府預算制度的現代化，是新形勢下我國財政制度改革的三大重點內容之一。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《預算法》（修正案），為我國建立完整預算、科學編審、規范執行、嚴格問責和公開透明的現代預算制度指明了方向。

事權與支出責任劃分，是我國建立現代財政制度的又一項重點內容，也是我國財政領域的薄弱環節之一。按照黨中央的決策部署，2016年8月16日，國務院頒布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號），拉開了規范和優化政府間財政關系的帷幕，對于完善國家治理結構具有基礎性、根本性的影響作用。

審查批準預算、決算和監督預算執行是政府預算管理的一個重要環節，是財政制度現代化的一項重要內容。過去，政府預算審核管理和人大預算審查監督的重點主要是赤字規模和預算收支平衡狀況，對支出預算和政策關注不夠，對財政資金使用績效和政策實施效果關注不夠。2018年3月6日，中共中央辦公廳印發《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，這是建立全口徑預算審查和全過程預算監管的一項重大舉措，有助于徹底消除“監督外”預算和“預算外”資金等不規范行為，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

改革開放40年來，隨著黨和國家對財政的理解從現代生產、宏觀調控擴展至國家治理，我國財政制度現代化也逐步從管理、技術層面擴展到經濟、政治領域，建立治理型現代財政制度體系，是當前我國現代化建設的客觀需要，是我國財政制度現代化的又一次重大飛躍。

三、新時代下我國加快建立現代財政制度的方向和重點

2017年10月18日，習近平總書記在黨的第十九次代表大會上莊嚴宣告“中國特色社會主義進入新時代”，要求“加快建立現代財政制度”。然而，任何一個國家的財政制度現代化之路，都不是一條筆直的平坦大道。財政制度現代化的進程無不充滿著坎坷、曲折，乃至反復與退步。從我國現實情況看，建立現代財政制度尚面臨著諸多困難與挑戰。英美國家的歷史經驗和馬寅初的理論見解，我們很容易短時讀懂學會，但現實問題的解決，還需一步一個腳印去落實。

如何建設現代化的財政？我的理解是，就如同建造一棟現代化的大樓，首先要打好“地基”，其次是在“地基”之上搭建起支撐整個“大廈”的主要“支柱”。如果“地基”沒打好，“支柱”沒搭建起來，就忙著“裝門窗”和“修飾室內”，結果只會適得其反。現代化的財政“大廈”的“地基”是信息，而在這個“地基”之上，要牢固樹立六根“支柱”，一是權力，二是利益，三是制度，四是技術，五是組織，六是文化。“一個地基，六根支柱”這七個要素，是加快建立現代財政制度的基本渠道。

（一）夯實現代財政制度的“地基”

2000年，美國學者阿爾弗雷德·D·錢德勒⑦出版了一本專著《信息改變了美國》⑧。他在書中反思了一個問題，為什么美國是世界上唯一的超級大國？他認為，不是因為美國有航空母艦，也不是因為美國有轉基因技術，而是因為美國建造了國家治理最牢固的基礎設施，即信息高速公路及其網絡體系。錢德勒提出：“信息以前是、今后仍然是一個國家基礎設施中幾乎看不見的組成部分”。高樓大廈、機場鐵路是基礎設施，我們每天工作產生的各類信息也是治理國家重要的基礎設施。實踐中，很多人對各類信息包括財政收支信息卻熟視無睹。從某種意義上講，人類的發展史就是一部信息處理變革史，財政的發展史就是一部財政信息處理變革史。

科學的財政決策必須建立在充分的信息基礎上，統一財政數據和信息管理是現代財政制度的基礎。在這一方面，北京市海淀區財政局成功地推行了財政信息的動態化管理改革⑨，為奠定現代財政制度的信息“地基”提供了借鑒。在過去，海淀區大量的基礎數據分散在各個預算單位，財政部門并不掌握相關信息。財政在進行支出決策時只能被動使用各預算單位提供的信息，難以保證決策的科學化和財政資金的有效性。為徹底消除這種弊端，海淀區財政局要求每一個科室把自己管轄的預算單位的人財物等信息掌管起來。本著數據共享、政府共用的原則，海淀區財政局牽頭開發了財政基礎數據信息系統，為457家預算單位建立了530余萬個基礎數據，每年適時更新，不僅摸清了財政底數，而且輔助支出部門及預算單位理清了事權。財政信息的動態管理，為現代財政奠定了堅實基礎。

（二）搭建現代財政制度的“支柱”

現代化的財政 “大廈”，不僅需要打好信息 “地基”，還需要在此基礎之上搭建六根“支柱”。

一是權力。科學配置各項財政資源的分配權、管理權、使用權、監督權、問責權，是確保財政資金安全性、規范性和有效性的根本所在，是建立現代財政制度的核心任務。現實中，由于財政收支運行涉及的單位眾多，需要在縱向五級政府之間，橫向財政、部門及預算單位之間，科學合理地劃分各項財政權，包括收稅、收費、資產處置、發債、預算編制、預算審核、預算執行、預算監督、預算評價、信息公開、預算問責等權力。即便是在一個單位內部，也需要在其內部科室之間合理配置財政資金分配、管理、運用等各項權力。這些權力如何形成科學系統的搭配，成為決定財政制度體系能否健康運行的關鍵力量。

有人認為，中央有決策權、地方沒有，財政有分配權，部門沒有。實際上，地方擁有中央所不具有的信息優勢，部門擁有財政所缺少的信息優勢。從一定意義上講，信息優勢等同于一種權力。地方政府和部門在管理和使用財政資金的過程中，擁有信息優勢，甚至可以憑借這種優勢倒逼高層級政府及財政部門以實現自己的目的。此種實例，絕不乏見。無論是財政權力的優化配置，還是信息優勢的權力轉化，我國都還有許多問題需要穩妥化解，這是下一步加快建立現代財政制度不容回避的重要議題。

二是利益。財政從資金收繳到支出撥付的鏈條非常長，每涉及一個行為主體，包括部門、機構、甚至個人，都有自己的利益，有些是合法的，有些是非法的，有些是顯性的，有些是隱性的。現代化的財政制度，應可以在有效甄別各種利益的基礎之上，規避與擯棄相關行為主體的非法利益，充分保障其合法利益。

然而，我們生活的這個世界是信息不對稱的，誰也不會把自己的利益寫在臉上，常常是隱藏在見不到陽光的地方。這一狀況迫使我們采取措施去打破信息不對稱。可供選擇的方法有：健全會計核算、財務報告制度，開展績效評價與問責，建立全過程的預算監督體系等。其中，建立科學、規范的利益表露機制，讓各利益相關方公開、充分地表達自身利益，是構建現代財政制度的重要任務。在這一領域，我國還不甚健全完善，尚有很多事情要做。

三是制度。從信息視角分析，現代財政制度模式可以分成三種類型：黑箱型，問責型，陽光型。黑箱型的財政，是小民主，凡是進入“黑屋子”的人或機構，可以享受民主，“屋外”的人或機構是沒有民主可言的。問責型的財政，是中型民主，沒有進入“黑屋子”的人或機構可以通過問責分享到一部分民主權力。陽光型的財政，是大民主，公開、透明、參與性最強。

現實中，一個國家的財政制度模式不可能做到純粹的某一種類型，往往是多種類型的融合，既有黑箱，也有問責，還有民主。世界范圍內現代財政制度變革的大趨勢是打破黑箱，逐步走向問責和民主。我國也不能例外。

四是技術。近代以前，人類的信息處理能力并不高，信息服務的范圍狹小，民主化程度低下。工業革命之后，鐵路、火車、電力、電報、電話的發明與應用，才奏響了信息時代到來的前奏。真空電子管技術的問世，將信息流從電線中解放出來，并使信息不再局限于文字形式，借助于現代信息技術，極其迅速地推動了整個社會的變革。

當然，信息技術也給財政帶來了巨變。越來越多的手工完成的財政業務，現在已經通過計算機、網絡等信息技術實現了自動化，財政信息管理的手段更加高級化，財政決策決斷、財政問題發現、財政運行效率等能力大幅提高，帶來財政制度一系列重大變革。這些變革從信息理論與信息技術誕生后不久就已興起，至今尚在進行之中，當然也還有許多問題需要我們繼續用創新型思維、先進技術手段去化解。

五是組織。人是行使權力、設計制度、運用技術的主體，三個及以上的人就可以構成一個組織，政府公共機構少則幾十人，多則數百上千，構成了一個復雜的組織體系。在農業社會、工業社會和信息社會，財政組織體系結構是不一樣的，尤其是在今天，通過運用信息技術和網絡技術，財政組織開始扁平化和網絡化。不同的組織模式，會帶來不同的工作績效。

以北京市財政局為例，2005年，該局開始啟動一體化的“金財工程”建設。截至目前，約有30余家IT企業為北京市財政管理信息及網絡系統提供各種軟件和硬件產品。運行過程中，遇到了一個非常現實的難題，即這樣一套復雜、龐大的一體化信息系統如何維護，誰來管理？財政干部難以勝任這項任務，因為計算機專業水平不夠，或是缺乏信息工程管理的積極性、主動性。為此，北京市財政局要求30余家IT企業派出自己的工作人員長期駐守在財政局，為這套復雜的系統提供服務和后續維護，財政局為這些企業人員提供了整整一層樓的辦公室。這一做法能解決一部分問題，但也可能引發新的問題。比如，這些企業人員不是財政局的干部，但掌握財政信息，如何控制由此可能產生的風險？這些人員所在的企業有可能在未來某天破產，財政局應該如何應對？這些派駐的企業人員如若辭職，財政部門應如何約束他們以及防范可能帶來的不利影響？

實際上，通過上述一系列問題的描述，可以看出，在北京市財政局這個“大廈”的“肌體”里，已經有一個外來的像楔子一樣的東西嵌了進來，這是信息時代財政制度面臨的新問題和新挑戰。未來，會有越來越多的地方財政部門面臨類似的問題，需要我們開動腦筋采取妥當的做法去化解難題。

六是文化。澀澤榮一是日本現代財政制度之父，他在明治維新時期擔任大藏省大藏少輔，為日本建立現代財政制度做出了巨大貢獻。臨去世前，他在自傳體回憶錄《論語與算盤》寫到：“算盤要靠《論語》來撥動，《論語》也要靠算盤才能從事真正的致富活動。縮小《論語》與算盤間的距離是最緊要的任務。”他試圖告訴他的國人，一個人擁有的權位越重、財富越多，越要有相應的文化來匹配。正所謂，德不配位，必有災殃。

《論語》是什么？是做人的底線、起碼的良知！如果一個人喪失了良知，他對權力的運用、利益的索取，都極可能處于一種瘋狂的狀態之中，法律、制度、技術未必能夠約束住他的行為。現實中，知法犯法的例子屢見不鮮。黨的十八大以來，習近平總書記反復強調“文化自信”，要求將現代文明與優秀傳統文化有機融合起來。在我國建立現代財政制度的過程中，也一定離不開文化這個支柱的支撐，善用文化、法律、制度以及現代化的信息技術等多種工具，有助于我國現代財政制度的早日全面實現。■

注釋：

①一般而言，現代化包括學術知識上的科學化、政治上的民主化、經濟上的工業化、社會生活上的城市化、思想理念的自由化和民主化、文化上的人性化等。

②這項改革的背景是，在20世紀70及80年代，長期奉行凱恩斯主義的國家普遍出現低增長、高失業和高通脹，也帶來了日益惡化的財政績效：公共財政膨脹、赤字居高不下。有些國家則一直延續到90年代。面對這些困境和調整，人們逐漸認識到，傳統公共財政管理模式是問題的根源，導致預算過程的參與者具有強烈的“向上偏見”（upward bias）：1.公共服務的生產市場不發達，使得公共部門成為公共服務供應的壟斷者和不斷要求增加公共開支的癡迷者；2.缺乏有效的控制市場，使公共部門的服務供應不受市場基礎的監督和壓力；3.公共組織目標復雜、不連貫且模糊不清，政府會計核算的不清晰加劇了制訂和實施最優決策的困難；4.支出機構在公共資金管理和使用方面被賦予的權限過小，雖然它們比高層控制者與決策者擁有更為全面的信息；5.相對于較低級別決策而言，信息的不對稱使得較高層級別的決策產生了嚴重的劣勢。

③日本的情況稍微有別于美英德等國。日本在1974年前一直堅持預算平衡原則。1975年，因“石油危機”的沖擊，日本政府通過特別法案，突破了1947年《財政法》的限制，規定在特殊年份允許有例外，從此開始了赤字預算。1990年以來，日本遭受了戰后最嚴重的經濟衰退，赤字規模不斷擴大。但從1997年度起，日本政府試圖扭轉這一局面。2001年度，日本政府出臺了將國債發行控制在30萬億日元和減少公共投資、減少社會保障支出、減少地方政府支出等政策。

④馬寅初(1882～1982)，著名經濟學家、教育家、人口學家，1906年赴美國留學，獲耶魯大學經濟學碩士、哥倫比亞大學經濟學博士。1915年回國，歷任北洋政府財政部職員、北京大學經濟學教授、國民政府財政委員會委員長、經濟委員會委員長。新中國成立后，歷任中央人民政府委員、中央財經委員會副主任、北京大學校長等職。1960年1月4日，因發表《新人口論》被迫辭去北大校長職務。

⑤馬寅初著，《財政學與中國財政：理論與現實》（上冊），商務印書館（2001年10月按照1948年版重排），第 103～106頁。

⑥1995年3月31日，上海市財政局、衛生局聯合簽署《關于市級衛生醫療單位加強財政專項修購經費管理的若干規定》，對已批準立項的項目，預計價格在500萬元以上的采購項目，實行公開招標采購；500萬元以下的項目實行非招標采購形式，詢價采購的供貨方不能少于3家；100萬元以上的項目，政府要參與立項、價款支付、驗收使用、效益評估等管理過程。在上海市胸科醫院專項醫療設備采購中，由財政、購置設備申請單位和設備專家三方成立了招標小組。設備申請單位提供設備的規格型號、性能、用途、質量、價格、售后服務等方面要求；設備專家對申請單位提供的各項指標進行論證；財政負責對事業發展的需要及財力的可能方面進行審定。此次招標共吸引了5家世界著名醫療設備制造商前來參與競標，最后西門子公司憑借先進技術、適中價格而一舉中標，按中標金額計算可節省外匯5萬美元，節約率為10.4%。同時，西門子公司還免費贈送了價值數萬美元的光盤等配件，大大提高了整機的裝配效率。

⑦阿爾費雷德·D·錢德勒（AIfred D．ChandlerJr．，1919-2007），哈佛大學商學院研究生院Strauss商業史榮譽教授，著有《戰略與結構》、《看得見的手》、《規模與范圍》等，曾獲普利策獎和班克洛夫特獎。

⑧《信息改變了美國》講述了19世紀晚期到20世紀美國經濟社會發展變化進程中因為信息而發生過的史詩般的傳奇故事。美國人認為，了解真相是一個公民應盡的義務，只有了解真相，他們才能選擇英明的管理者，才能保證官員和政府在其合理合法的范圍之內行使職權。從這一角度而言，信息成為300年來推動美國轉型的重要力量。

⑨陳清華、趙慧，《清數據責權一統 做決策心明眼亮：北京市海淀區財政局推進財政精細化管理工作紀實》，載于《中國財經報》2008年2月13日。

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