擘畫新時代“三農”發展新藍圖

2月4日，中辦、國辦印發了2018年中央一號文件，即《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，這是改革開放以來第20個、進入新世紀以來連續下發的第15個以“三農”為主題的中央一號文件。《意見》圍繞實施鄉村振興戰略定方向、定思路、定任務、定政策，對統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設作出全面部署。本刊選編部分領導和專家學者的解讀，以幫助廣大讀者更深入地理解鄉村振興戰略。

確立鄉村振興戰略的“四梁八柱”

中央農村工作領導小組辦公室主任 韓俊

鄉村振興是黨和國家的大戰略，是一項長期的歷史性任務，不是造一些典型或干幾年就可以大功告成、收官交賬的。鄉村振興講究的是實干。必須真刀真槍地干、持之以恒地干，必須有真金白銀的“硬投入”、有更加健全的政策“軟環境”。中央一號文件確立起了鄉村振興戰略的“四梁八柱”，可以概括為“八個有”，即有國家戰略規劃引領、有黨內法規保障、有日益健全的法治保障、有領導責任制保障、有一系列重要戰略重大行動重大工程作支撐、有對農民關心的關鍵小事的部署安排、有全方位的制度性供給、也有對解決“錢從哪里來”問題的全面謀劃。

在這個“四梁八柱”的頂層設計中，最基礎性的支撐是“三個一”：一是制定國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年），以規劃指導各地各部門有序分類推進鄉村振興；二是制定中國共產黨農村工作條例，完善黨的農村工作領導體制和機制；三是抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把行之有效的鄉村振興的政策法定化。在“四梁八柱”的政策體系中，包括了一系列強化鄉村振興制度性供給的重大改革舉措，比如，提出探索宅基地的所有權、承包權、經營權“三權分置”改革；建設高標準農田等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調節機制等。

在“四梁八柱”政策體系中，包括把黨管農村工作落到實處的硬要求。文件提出要建立實施鄉村振興戰略的領導責任制，實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，黨政一把手是第一責任人，五級書記抓鄉村振興，縣委書記是“一線總指揮”。今后，每年各省（自治區、直轄市）黨委和政府要向黨中央國務院報告推進鄉村振興戰略的進展情況。建立市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略實績考核制度，將考核結果作為選拔任用領導干部的重要依據。

鄉村善治決定鄉村振興的成敗

中國社會科學院農村發展研究所所長 魏后凱

鄉村振興是一個大戰略，是一個綜合戰略，是一項系統工程，從重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路，到打好精準脫貧攻堅戰，走中國特色減貧之路，七個方面的振興路徑系統完備，環環相扣，而鄉村治理在這個系統工程中的作用十分凸顯，它是實現鄉村振興的重要保障和制度基礎。不論是重塑城鄉關系，還是鞏固和完善農村基本經營制度；不論是深化農業供給側結構性改革，還是促進綠色發展；不論是傳承發展提升農耕文明，還是打好精準脫貧攻堅戰，這些都離不開鄉村治理，而鄉村治理又必須充分發揮農民的主體地位作用。中國人多地少，農村人地矛盾突出，2015年兩公頃以下的小規模農戶占96%，所以鄉村治理必須立足國情特點，走中國特色的鄉村善治之路。

在鄉村治理的實踐中，我們還存在一些亟待改進深化完善的問題，比如，鄉村治理的頂層設計不完善，缺乏治理的針對性和有效性；鄉鎮債務沉重，公共產品供給不足，社會保障水平不高，導致城鄉差距較大；鄉村治理的體制機制不完善，群眾參與不足；宗族勢力對鄉村治理干擾嚴重，影響了鄉村的和諧穩定；農村“空心村”“三留守”以及環境污染問題日益突出，等等。這都要求我們必須進行鄉村治理體系的創新，否則，就會影響鄉村的整體振興，農村這塊短板就會越來越短，就會拖現代化建設的后腿。

一號文件提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。“三治合一”的鄉村治理體系是一種符合中國國情特點的，更加完善有效、多元共治的新型鄉村治理體系。自治是鄉村治理體系的基礎，農民是鄉村治理的重要主體，村干部都是農民選出來的，鄉村自治做好了，就能充分激發廣大農民的積極性。法治是鄉村治理體系的保障，鄉村治理必須實現法治化，自治只有在法律的框架下進行，才能有法可依，有條不紊。德治則是鄉村治理的支撐，有利于提升自治與法治的效能，提高鄉村治理的水平和質量。自治、法治、德治有機結合，相互銜接和補充，方能構成鄉村治理的完整體系，才能科學有序推進鄉村治理。

促進小農戶和現代農業發展的有機銜接

中國社會科學院學部委員、農村發展研究所原所長 張曉山

“小農戶”這個名詞在中央文件里出現，可能還是第一次。十九大報告強調促進小農戶和現代農業發展的有機銜接，一號文件濃墨重彩用一個段落專門講這個問題。

中國目前需要提倡或者促進新型農業經營主體，包括通過土地流轉開展適度規模經營，培育現在所說的農業企業、家庭農場、專業大戶或者是農民專業合作社等這一類新型農業經營主體。但是新型農業經營主體的旁邊還有兩億多小規模兼業農戶，這些小農戶本身種點地、打點零工，開展多種經營，主要不是為了滿足市場需求，而是為了滿足自身的需求和增加收入。這部分農戶通過自身的努力，保證自己的糧食安全，為保障全國人民的糧食安全也作出了貢獻。關鍵問題是怎么樣能夠讓他們也納入到我們整個現代農業的體系之中。應該指出，這部分農戶在未來幾十年中間，數量可能會逐漸減少，他們的生產經營活躍期可能逐漸要終結，但這是一個漫長的過程，就如習近平總書記講的，要有歷史的耐心。而且這部分人不可能再從農業或者從農村轉移到城市去了。因為這部分人往往歲數都偏大，他們是當年第一代、第二代農民工，進過城，但是沒有被城市的戶籍制度、社會保障制度所接納，不得不回到農村經營農業。

對這樣數以億計的小規模兼業農戶，大多數年齡偏大，有的是老人和婦女，怎么樣讓他們分享到現代農業發展的紅利，讓他們能夠進入現代農業發展的軌道，我覺得中央一號文件里講了很多，包括全程的社會化服務、農超對接、農社對接，包括小農戶對接市場，發展生態農業等等，最后講到要改善小農戶的生產設施條件，提升小農戶抗風險能力，研究制定扶持小農生產的政策意見。這一點我覺得非常重要。因為我們過去看國務院、中辦、國辦的文件都是扶持農業新型經營主體的，扶持農業龍頭企業的，研究制定扶持小農生產的政策意見，我印象中這好像是第一次，所以這是非常有意義的。

鄉村振興以構建四大機制為突破重點

四川省社會科學院副院長 郭曉鳴

鄉村振興涉及產業發展、村莊建設、社會治理、生態保護和文化傳承各個重要方面，既面臨原有矛盾的累加，又存在新的挑戰的增長，任務十分繁重，必須瞄準重點，注重選擇，在關鍵領域和重點方面率先突破，實現循序漸進的穩定推進。當前推進鄉村振興應當以構建四大機制為突破重點：

第一，以鄉村振興規劃體系為先導的約束機制。當前一些地方鄉村發展之所以亂象叢生，在很大程度上是與鄉村規劃缺失或缺乏基本約束力直接相關的，推進鄉村振興如果依然有激勵而無約束，己有的濫占濫用土地和加重環境壓力等混亂現象，就可能在外部資本大規模進入的背景下變本加厲地發展。因此，在城鄉人口雙向流動已經成為常態，過去以戶籍決定的鄉村固化的居住形態逐步發生改變的新的背景下，必須堅持規劃為先，規劃導向，規劃約束，應當依據一定區域產業發展和人口變動的未來趨勢，從科學重塑鄉村地域空間系統的戰略高度，全面制定和優化鄉村振興規劃體系。

第二，以土地制度改革為重點的動力機制。農村土地資源是當今中國農村最具潛力的自然資源，通過深化承包地“三權分置”改革、承包地退出改革、宅基地退出改革和集體經營性建設用地入市改革等一連串重大的關聯性改革行動，不僅可以為受現代農業發展和鄉村重建吸引的城市資本打開新的投資空間和渠道，而且能夠推動激活農村要素與促進城市資本下鄉高效對接，為嚴重缺乏投資的鄉村區域帶來動力強勁的社會資本。

第三，以優化政策體系為關鍵的支撐機制。鄉村振興是以城鄉融合為基本手段的重大戰略選擇。實施鄉村振興戰略必須突破原有的城市與鄉村相互分離脫節的兩套政策框架，要以城鄉一體的政策融合為基本指向，重點在構建與鄉村振興相適應的新的政策體系上實現突破，要在對現有相關政策進行有針對性的分析評估基礎上，主要從政策優化、政策整合、政策創新三個維度同時發力，提升政策效力，強化政策合力，消除政策空白，形成能夠有效滿足鄉村振興需求的體系化的政策方案。

第四，以綠色發展為核心的引領機制。當前農業和農村發展都面臨極大的環境壓力，改變以犧牲生態環境為代價的短期化增長模式，實現發展方式的根本轉變，構建綠色生態的新的發展引擎，是實施鄉村振興戰略的基本要義。當務之急是必須明確目標任務，強化制度約束，在保證農業農村優先發展的基礎上重點推進生產、生活和生態“三生”融合發展。