大安全觀下的城市發展

王義保

習近平總書記提出的總體國家安全觀重大戰略思想，是中國特色國家安全道路的重要指引。城市安全觀是總體國家安全觀在城市的具體化，具有綜合性、全面性、系統性的特征。2018年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進城市安全發展的意見》，要求健全公共安全體系，打造共建共治共享的城市安全社會治理格局，并提出到2020年，將建成一批與全面建成小康社會目標相適應的“安全發展示范城市”，到2035年，將建成與基本實現社會主義現代化相適應的“安全發展城市”。“安全發展城市”的創建必須著眼于“大安全觀”，全面提高城市安全的保障水平。

城市安全面臨的風險挑戰

“安全”是我們生活中使用頻率頗高的一個詞匯。“安”和“全”是兩個象形字，“安”是“家+女”，“全”是“人+王”，意為“家中有女（有織有耕）為安，王以民為上乃全”，“安全”的意思為“有保障、無危險”。人類早期的安全是在與自然和外族的斗爭中取得的，是一種傳統安全。隨著近代城市的興起，需要應對日益頻繁的社會危機和自然災害，以公眾的生命、健康和財產的安全為目標的公共安全成為一種非傳統安全。在早期的城市，城市安全問題主要是指城市治安安全，現代城市安全的內涵早已超出狹義上的安全范疇，涵蓋了政治、經濟、社會、環境等眾多安全因素，呈現出“大安全觀”視野下的新型公共安全態勢。

近年來，我國城市公共安全問題頻繁發生。2003年SARS病毒，2005年遼寧孫家灣礦難和吉林石化爆炸事件，2007年太湖藍藻污染事件，2008年汶川地震，2011年溫州動車追尾事故，2014年昆明火車站暴恐案和上海外灘踩踏事件，2015年天津港爆炸事故和深圳山體滑坡事故，2016年山東問題疫苗事件……各類城市安全問題引起了人們的廣泛關注。隨著風險社會的到來，各種潛在災難和風險在城市公共安全領域迅速增加，“大安全觀”范圍內的城市安全問題愈來愈多。因此，“大安全觀”視野下的城市安全問題除了包括自然災害、城市安全生產、交通安全、公共衛生安全等安全問題外，也包括基礎設施安全、食品安全、生態安全、網絡信息安全、暴恐襲擊和群體性事件等非傳統性安全。

城市發展必須以“大安全觀”為指導

總體國家安全觀是城市發展“大安全觀”的思想基礎。總體國家安全觀是習近平總書記在2014年主持召開中央國家安全委員會第一次會議時首次提出的，并明確提出“11種安全”，即構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。習近平總書記指出，貫徹落實總體國家安全觀，必須既重視外部安全，又重視內部安全，對內求發展、求變革、求穩定、建設平安中國，對外求和平、求合作、求共贏、建設和諧世界。城市安全發展是內部安全的重要組成部分，是經濟發展、社會穩定和平安中國建設的重要基石，是全面建成小康社會、深化改革開放的基礎，也是貫徹“總體國家安全觀”的重要陣地。

十九大提出的“安全感”理念是城市發展“大安全觀”的思想源泉。十九大報告指出，要使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。安全感是保障和改善民生的重要載體，是人民實現美好生活的重要保證。城市發展中的各種安全問題都深刻地影響著人們的安全感，從而影響人們的獲得感和幸福感，不利于人民生活質量和美好生活水平的提高。因此，城市安全發展要在“大安全觀”指導下，健全防災減災、安全生產、公共衛生、交通、食品、其它社會安全在內的公共安全體系，打造共建共治共享的社會安全治理大格局。

《關于推進城市安全發展的意見》體現了“大安全觀”的基本思路和框架。當前城市運行系統日益復雜，安全風險不斷增大，《意見》出臺的目的是為了強化城市運行安全保障，有效防范事故發生，指導思想是建立以安全生產為基礎的綜合性、全方位、系統化的城市安全發展體系，全面提高城市安全保障水平，體現了“大安全觀”的基本思路和框架。因此，“安全發展示范城市”的評價與管理辦法及其評價細則，應該在“大安全觀”指導下，構建一個以安全生產為基礎的綜合性、全方位、系統化的城市安全發展體系指標。只有這樣，才能創建出一批增強民眾安全感的、人民滿意的“安全發展示范城市”。

城市安全發展的評價指標

安全既是一個城市發展的保障，也是一個城市生活質量和水平的重要影響因素。有形的地標容易測量，無形的安全卻難以評價，因此，制定“大安全觀”視野下城市安全發展評價指標需要注意以下三個方面。

城市安全發展評價指標既要有客觀指標，又要有主觀指標。從字源上看，“安”的組成是“宀+女”，指一位女子坐在一個房子里。這說明，“安”的內涵包括“客觀上不存在威脅，主觀上不存在恐懼”。房子是客觀的，安全的程度取決于房子的堅固程度，可以用客觀指標來測量；而人的感覺是主觀的，安全感取決于人的感受和體驗，只能用主觀指標來衡量。同樣的，城市是否安全，既與基礎設施的安全程度有關，也與人們對城市的安全感知有關。在由江蘇省公共安全創新研究中心發布的《江蘇省城市公共安全藍皮書》（2017）中，較好地運用安全感方法測評了江蘇省13個設區市的城市公共安全水平。

城市安全發展評價指標既要體現測評性，又要具有引領性。強化安全風險管控，是城市安全測評的重要目標，有效的評價指標可以在一定程度上全面辨識城市安全風險點。城市安全是一種狀態，“絕對安全”狀態是不存在的，會隨時間而發生動態變化。所以，安全評價指標首先要體現測評性，能夠通過安全測評來強化安全風險管控，降低城市發展脆弱性。同時，安全測評指標要強化示范引領作用，把本來難以預測的風險發生的時間、地點、強度、規模，通過安全測評制定更為周全的安全預案，提高城市安全管理水平。

城市安全發展評價指標既要具有全面性，又要具有系統性。近年來，影響城市居民生產生活質量和水平的安全問題不斷發生，人們的安全感與過去相比發生了較大變化，這其中既有自然災害，也有人類自身行為造成的不同類型的災難。尤其是一些城市安全基礎薄弱，安全管理水平與現代化城市發展要求不適應、不協調的問題比較突出，現代城市的運行系統和管理水平還相對滯后。因此，要在“大安全觀”視野下，針對城市安全問題的多樣性復雜性，構建一個包括源頭治理、動態管理、應急處置等方面的完善系統，構建起涵蓋社會治安綜合治理、農產品安全、防災減災、安全生產、食品藥品安全等領域的城市安全體系。