“一地一策”釋放土地紅利

賈興民

土地是民生之本、發(fā)展之基、財(cái)富之要。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷加快，如何在新形勢新任務(wù)下，進(jìn)一步釋放土地紅利，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，正逐漸成為一些地方探索實(shí)踐的重要課題。睢寧縣緊緊圍繞徐州市委、市政府“一地一策”牽引性改革決策部署，以土地制度綜合改革為牽引，以“優(yōu)化空間、節(jié)約集約、提升效益、生態(tài)富民”為目標(biāo)，統(tǒng)籌推進(jìn)多規(guī)合一、土地綜合整治、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、土地供應(yīng)制度等多項(xiàng)改革，積極探索節(jié)約集約用地新路徑，走出了具有睢寧特色的以土地改革撬動發(fā)展的新路徑，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益，得到了國家發(fā)改委、國土資源部等的充分肯定。

推進(jìn)“多規(guī)合一”，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展布局。充分發(fā)揮科學(xué)規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管控引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)全縣發(fā)展一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)。全縣400個(gè)行政村、2800多個(gè)自然村優(yōu)化調(diào)整為232個(gè)中心村，形成以縣城為中心、5個(gè)中心鎮(zhèn)、10個(gè)管理示范鎮(zhèn)和農(nóng)村集中居住點(diǎn)的“1+5+10+232”的城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)，并完成了永久性基本農(nóng)田劃定、生態(tài)紅線劃定，全縣生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理安排。合理布局園區(qū)產(chǎn)業(yè)。堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)布局全縣“一盤棋”，按照“布局集中、土地集約、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成”的原則，進(jìn)一步整合各類園區(qū)，形成了以省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為龍頭，省級空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為支撐，寧江工業(yè)園區(qū)、各鎮(zhèn)級工業(yè)集中區(qū)為配套的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。穩(wěn)妥推進(jìn)調(diào)整試點(diǎn)。選擇雙溝和沙集鎮(zhèn)作為同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)。雙溝鎮(zhèn)將57個(gè)自然村整合為1個(gè)主鎮(zhèn)區(qū)、1個(gè)新型社區(qū)，目前建成和在建居住區(qū)125萬平方米，拆舊區(qū)復(fù)墾新增耕地1386畝通過驗(yàn)收。沙集鎮(zhèn)總面積4.6萬平方米的農(nóng)民集中區(qū)建設(shè)任務(wù)已完成2/3，拆舊區(qū)復(fù)墾281畝任務(wù)已完成并通過市驗(yàn)收。

加強(qiáng)綜合整治，喚醒沉睡土地資源。以土地綜合整治為抓手，推動土地資源有效整合、耕地面積持續(xù)增加，不斷拓展城鄉(xiāng)發(fā)展空間。大力推進(jìn)新型農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)。以“十三五”期間建設(shè)100個(gè)新型農(nóng)民集中居住區(qū)為目標(biāo)，按照“整體規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、分步實(shí)施”的原則和“留得住青山綠水、記得住鄉(xiāng)愁”的思路，推動縣域公共資源最大限度流向農(nóng)村，讓廣大農(nóng)民享受到和城市接近的公共資源，過上讓城里人羨慕的幸福生活。截至目前，全縣累計(jì)建設(shè)新型農(nóng)民集中居住區(qū)46個(gè)，打造出高黨、官路、湖畔槐園等一批具有蘇北特色的民俗文化村、自然生態(tài)村。加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。圍繞“十三五”期間建成50萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)，按照“布局合理、生產(chǎn)要素集聚、設(shè)施裝備先進(jìn)、科學(xué)水平領(lǐng)先、經(jīng)營機(jī)制完善、輻射帶動明顯”的標(biāo)準(zhǔn)，高度整合項(xiàng)目、資金、人員等要素，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推動實(shí)現(xiàn)耕地增加、糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、集體經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件提升、農(nóng)民生活環(huán)境提升“五增兩提升”效果。集中開展各類土地整治。依托黃河故道流域土地綜合整治等試點(diǎn)，“十三五”期間，每年將實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤1萬畝、工礦廢棄地復(fù)墾3000畝、占補(bǔ)平衡4000畝。目前已申報(bào)實(shí)施增減掛鉤、占補(bǔ)平衡和工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目213個(gè)、總規(guī)模5萬余畝，可新增耕地4.91萬畝。

實(shí)施確權(quán)頒證，促進(jìn)土地保值增值。緊抓作為全國不動產(chǎn)登記窗口聯(lián)系點(diǎn)、省國土廳不動產(chǎn)登記和農(nóng)房農(nóng)宅統(tǒng)一登記試點(diǎn)縣的機(jī)遇，在全國率先全面完成不動產(chǎn)統(tǒng)一登記交易職責(zé)機(jī)構(gòu)整合、人員劃轉(zhuǎn)確崗和平臺系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、簿冊、依據(jù)和信息平臺“四個(gè)統(tǒng)一”。2017年，睢寧成為首批接入國土資源部不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺的縣份之一。同時(shí)，為推動農(nóng)房農(nóng)宅登記發(fā)證工作，制定《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理、推進(jìn)農(nóng)村不動產(chǎn)登記工作的實(shí)施意見》，重點(diǎn)推進(jìn)新型農(nóng)民集中居住區(qū)登記發(fā)證，為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、增加財(cái)產(chǎn)性收入提供保障。

創(chuàng)新供應(yīng)方式，發(fā)揮土地最大效益。不斷完善土地供應(yīng)制度，確保工業(yè)用地效能得到充分挖掘和提升。建立工業(yè)用地出讓機(jī)制。出臺《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)用地管理盤活低效工業(yè)用地的意見》，實(shí)行工業(yè)用地彈性出讓、先租后讓、租讓結(jié)合等供地新方式，切實(shí)提高工業(yè)用地效益，提升城鎮(zhèn)土地的產(chǎn)業(yè)承載能力。建立建設(shè)用地批后監(jiān)管機(jī)制。試行供地后監(jiān)管協(xié)議、動態(tài)巡查等制度，確保項(xiàng)目按照合同約定條件建設(shè)。全面開展低效工業(yè)用地調(diào)查，認(rèn)真做好批而未供和閑置土地分類處置。建立項(xiàng)目用地審批機(jī)制。出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)用地審批管理工作的通知》，實(shí)施“6+2”項(xiàng)目建設(shè)預(yù)審機(jī)制，即項(xiàng)目選址用地要由縣規(guī)劃、國土、發(fā)改、環(huán)保、安監(jiān)等部門并聯(lián)會審，確保項(xiàng)目用地符合土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)“兩個(gè)規(guī)劃”和環(huán)保、安全、產(chǎn)業(yè)等要求。推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)。鼓勵(lì)多元投資主體參與四層及以上高標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，對多層標(biāo)準(zhǔn)廠房減免基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。

嚴(yán)格土地執(zhí)法，促進(jìn)依法依規(guī)用地。全面實(shí)施“土地執(zhí)法模范縣、模范鎮(zhèn)和模范村”三級聯(lián)創(chuàng)，堅(jiān)持從“嚴(yán)格控制新增違法用地治本、解決歷史遺留違法用地治標(biāo)、節(jié)約挖潛農(nóng)村建設(shè)用地治根”三個(gè)方面入手，舉全縣之力推動違法用地整改。嚴(yán)格落實(shí)網(wǎng)格化執(zhí)法動態(tài)巡查制度，對新增違法用地堅(jiān)持“零容忍”，并將土地執(zhí)法工作列入全縣“比學(xué)趕超”主題季考活動，通過現(xiàn)場直播、末位表態(tài)發(fā)言等方式，倒逼工作推進(jìn)，確保全力消減違法用地存量，全面遏制違法用地增量。截至目前，全縣共復(fù)耕土地2011畝。

睢寧縣緊貼發(fā)展實(shí)際，以創(chuàng)新的思路、扎實(shí)的舉措推進(jìn)土地制度綜合改革，在實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用，積極助推經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時(shí)，也為其他地方土地制度綜合改革，提供了借鑒和經(jīng)驗(yàn)。

第一，科學(xué)規(guī)劃、合理布局是土地制度綜合改革取得成功的首要前提。規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)。在推進(jìn)土地制度綜合改革中，嚴(yán)格按照城鄉(xiāng)發(fā)展功能定位，把農(nóng)村和城市作為一個(gè)有機(jī)整體，通盤考慮、科學(xué)謀劃、一體設(shè)計(jì)，切實(shí)構(gòu)建功能完善、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、布局合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃體系，為城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明方向、劃定紅線，保證了土地綜合整治的科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性，有效避免盲目建設(shè)帶來的城鄉(xiāng)開發(fā)脫節(jié)和資源浪費(fèi)等問題。

第二，解放思想、改革創(chuàng)新是土地制度綜合改革取得成功的動力源泉。解放思想是推動改革創(chuàng)新的先導(dǎo)和動力。在推動土地制度綜合改革上，認(rèn)真踐行新發(fā)展理念，積極打破思想束縛和體制機(jī)制障礙，按照“精準(zhǔn)發(fā)力、以點(diǎn)帶面、示范引導(dǎo)、全面突破”的思路，有效盤活土地存量資源，實(shí)現(xiàn)了貧瘠變“沃土”、土疙瘩變“軟黃金”、有地農(nóng)民變“有產(chǎn)居民”三個(gè)轉(zhuǎn)變，不僅促進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，也為農(nóng)民增收拓展了渠道。

第三，尊重民意、改善民生是土地制度綜合改革取得成功的根本所在。推動土地制度綜合改革，必須充分兼顧公平和效率，始終秉承尊重民意、惠及民生的理念。睢寧縣在實(shí)施土地制度綜合改革過程中，特別是在新型農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)中，建立了尊重民意機(jī)制，堅(jiān)持做好“四個(gè)一”，即做好一張調(diào)查問卷、開好一次村民座談會、組織好一次參觀學(xué)習(xí)、繪好一張規(guī)劃圖，充分尊重農(nóng)民的主體地位和發(fā)展意愿，在讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的同時(shí)，也為經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展留足了空間。

第四，集聚要素、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是土地制度綜合改革取得成功的重要保證。推進(jìn)農(nóng)村土地制度綜合改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)動全身，必須加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從整體上統(tǒng)籌謀劃，破解各類要素制約。睢寧縣建立聯(lián)合推動機(jī)制，抽調(diào)國土、規(guī)劃、住建、農(nóng)委等部門業(yè)務(wù)骨干組建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)指揮部，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)各類資源調(diào)配，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門開展工作；建立了融資保障機(jī)制，打造縣鎮(zhèn)兩級融資平臺體系，向商業(yè)銀行或國家政策性銀行申請貸款；積極探索PPP建設(shè)運(yùn)營模式，用好用活社會資本，切實(shí)為項(xiàng)目建設(shè)做強(qiáng)資金保障，保證各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

（作者系中共睢寧縣委書記）