引導公眾參與制度化發(fā)展

束錦

加強和創(chuàng)新社會治理，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。在黨的十九大報告中，習近平總書記對社會治理問題進行了新的闡述，明確提出要打造共建共治共享的社會治理格局，這為我們在新的歷史條件下加強和創(chuàng)新社會治理指明了方向、明確了路徑。公眾參與是人民民主的體現(xiàn)，是發(fā)展民主政治的必然要求，也是社會治理體系的重要一環(huán)，制度化公眾參與是打造共建共治共享社會治理格局的實踐基礎。

公眾參與在社會治理格局中起基礎性作用

從政治學的范疇看，狹義的參與指政治參與，廣義的參與指公民對公共事務的參與，即公眾能夠參加到那些能夠對他們的利益產(chǎn)生影響的決策過程中去。對于公共機構而言，參與意味著傾聽和考慮公眾的意見，并最終在公開和透明的方式中形成決策和實施行動。公共參與這個概念強調公共機構和公眾在社會治理過程中的互動，遵循“公開”“互動”“包容”“合作”等基本原則。

公眾參與社會治理在我國有明確的憲法和法律依據(jù)。《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”從法理的層面上而言，社會治理中的公眾參與是憲法規(guī)定的人民主權原則的必然延伸，彰顯了人民作為主權享有者的地位，為公眾參與社會治理提供了堅實的法治保障。

在社會治理格局中，公眾參與的主要內容是動員和組織人民群眾依法理性有序參與社會治理和公共服務，保障人民在社會治理中的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。如今，各地在實踐中創(chuàng)造的群防群治模式、人民調解模式、社區(qū)網(wǎng)格化管理等都是公眾參與社會治理的成功經(jīng)驗。從2008年北京奧運會后掀起的“志愿者”潮，已成為公眾廣泛參與社會治理的生動實踐。實際上，發(fā)動公眾力量參與社會治理正是中國創(chuàng)新社會治理的一種方式，是對政府職能的必要和有益補充。這種治理方式以城鄉(xiāng)社區(qū)為基礎，把對公共事務的關注和治理交給社會和公民自身，增加社會治理中的公眾參與度，減少政府在社會治理上的成本，提高社會治理的綜合效率。同時，通過自下而上的廣泛的公眾參與，讓公眾對公共事務更有信心，對自己所處的基層社區(qū)更有歸屬感。

然而，實踐中我國公眾參與方面還存在比較薄弱的環(huán)節(jié)。基層政府推動公眾參與的動力不強，公眾參與社會治理的渠道不暢，積極性不高、組織化程度不夠、專業(yè)化水平偏低等問題的出現(xiàn)既是傳統(tǒng)管理模式的慣性使然，也與公眾的道德素質、參與能力密切相關。其中，尤為重要的一個問題是：公眾參與制度化的水平還明顯不足。具體而言，一方面是部分公眾試圖通過非制度化的途徑參與社會治理，從而達到自身的或其他預期目的；另一方面是社會治理中的各種具體制度建設還存在滯后，制約了公眾參與社會治理的規(guī)范性和有效性。

公眾參與要走制度化道路

制度化公眾參與就是公民或公民團體以常規(guī)的、制度化的渠道和形式參與國家政治生活和公共事務。非制度化參與就是當政治參與的條件受到限制或按照常規(guī)途徑無法實現(xiàn)預期的參與目的時，或公民不愿、不會和不能利用常態(tài)的參與途徑和形式時，通過非常規(guī)和非制度的方式參與政治生活和公共事務，故而這種參與從根本上來說是無序的，不僅對社會秩序具有破壞性，對公眾自身也會帶來很多負面影響。如何搭建制度化的溝通渠道，并引導公眾通過制度化的渠道表達自身的訴求，對社會治理法治化具有重大意義。

制度化公眾參與是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義。自黨的十五大首次提出依法治國的基本方略之后，黨的歷次代表大會根據(jù)中國特色社會主義實踐的新發(fā)展，從依法治國戰(zhàn)略視角對公眾參與這一問題進行了與時俱進的理論概括。從社會主義民主政治建設和社會治理的層面來看，黨的十六大首次提出了“有序的政治參與”；十七大提出了要“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)”，要“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”；十八大提出要“完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，在社會管理體制中增加了“法治保障”的內容，并且提出要“充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用”。黨的十九大首次提出了要“打造共建共治共享的社會治理格局”，“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。可見，對公眾參與的逐步規(guī)范化、法治化和程序化，是全面推進依法治國，發(fā)展社會主義民主政治和完善社會治理體制的重要內容。就其內在邏輯而言，以下兩個新表述值得特別關注：一是從“社會管理”到“社會治理”，體現(xiàn)出從單向的“一元管理”到建立在合作基礎上的“多元共治”的趨勢，反映出黨在國家治理上的理論和實踐創(chuàng)新，昭示著中國的社會治理模式正在順應社會主義現(xiàn)代化建設要求發(fā)生深刻變革。二是提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”和“提高社會治理法治化水平”的新要求，前者是對公眾如何參與社會治理的指導和引導，充分體現(xiàn)了共享發(fā)展理念的實踐要求；后者可視為將公眾參與納入法治化軌道的明確宣示；體現(xiàn)出只有制度化的且與政府治理實現(xiàn)良性互動的公眾參與，才是“共建共治共享的社會治理格局”所應有的價值意蘊和行為規(guī)范。

通過制度平臺夯實公眾參與社會治理的實踐基礎

一要加強公民意識教育，提升公眾參與社會治理的積極性和有效性。

公民意識是社會意識的一種存在形式，是現(xiàn)代法治社會的產(chǎn)物，它表現(xiàn)為公民個人對自己在國家中地位的自我認識，也即人們對“公民”作為國家政治、經(jīng)濟、法律等活動主體的一種心理認同與理性自覺。公民意識圍繞公民的權利與義務這對核心關系反映公民對待個人與國家、個人與社會、個人與他人之間的道德觀念、價值取向、行為規(guī)范等等。從諸多非制度公眾參與事件來看，不少公眾由于缺乏公民意識，只顧個人眼前利益、不顧集體利益和國家利益，肆意發(fā)泄個人情感、不懂理性克制的重要，甚至被一些別有用心的人利用，成為了公共秩序和公共安全的隱憂。因此，要切實加強愛國主義、集體主義教育，引導人們樹立正確的歷史觀、國家觀、公民觀。深入實施公民道德建設工程，推進社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設，尤其要注重青少年和高校學生的公民文化宣傳教育，逐漸涵養(yǎng)現(xiàn)代公民理性平和、協(xié)商合作、妥協(xié)包容、平等參與的公民意識，讓公眾充分認識到參與社會治理不僅是一種公民權利，也是一種公民義務，更是一份沉甸甸的責任。當然，公民意識不僅需要通過教育的方式來培養(yǎng)，更需要在參與公共事務的實踐中來操練和引導。

二要更加注重利益問題，在提高保障和改善民生水平中抓住人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，使公眾在參與社會治理中有更多的獲得感、幸福感、安全感，從而增強社會治理對公眾參與的吸引力。

利益是人類一切活動的動因，利益范疇是歷史唯物主義觀察社會的重要方法。社會主體之間的關系本質上是一種利益關系，作為一種客觀需要與主觀追求的契合，人民群眾的利益主要表現(xiàn)為物質性的利益與精神性的利益，即在一定社會關系基礎上所表現(xiàn)出來的各種經(jīng)濟、政治、社會、文化方面的需求。現(xiàn)實實踐表明，公眾參與社會治理的積極性不高，存在著公眾對參與效果的利益預期不足的問題。在加強和創(chuàng)新社會治理的過程中，必須更加自覺地維護人民利益，堅決反對一切損害人民利益、脫離群眾的行為，始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，從源頭上遏制損害人民群眾利益的問題，減少非制度公眾參與的發(fā)生率。在社會發(fā)展中要關注民生，多措并舉加快富民步伐，持續(xù)提升基本公共服務惠民水平，提供更多更優(yōu)質的公共服務產(chǎn)品。在關乎人民群眾直接利益的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、扶貧脫貧、交通出行、教育醫(yī)療、環(huán)境保護、養(yǎng)老保障、住房供給、征地拆遷等熱點民生領域，要給予更多的政策支持和惠民措施。充分保障并發(fā)展人民群眾的各項切身利益，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

三要更加注重制度建設，拓展和深化公眾參與的制度化平臺，提升公眾參與的制度化、規(guī)范化、法治化水平。

依法治國是治理國家的基本方略，依法治理是現(xiàn)代社會治理的基本方式。“欲知平直，則必準繩；欲知方圓，則必規(guī)矩”。黨的十九大報告指出，要加強社會治理制度建設，提高社會治理法治化水平，就是要更加注重社會治理中的制度建設問題。

推動公眾參與社會治理，必須堅持制度先行。首先，要全面落實依法治理的各項重大舉措，依法保障公眾參與社會治理的各項權利，推進法治建設向基層延伸，全面提升城鄉(xiāng)基層社會治理的法治化水平。深入開展全民法治宣傳教育，大力實施“七五”普法規(guī)劃，特別要注重針對城鄉(xiāng)居（村）民宣傳各類居（村）民自治的法律法規(guī)，切實增強基層自治各類社會治理參與主體的規(guī)矩意識和法治觀念。要注重發(fā)揮人民團體和社會組織在引領公眾參與活動走向規(guī)范化和法治化中的積極作用，如培育發(fā)展公共法律服務組織，健全“一社區(qū)（村）一法律顧問”制度，確保公眾在參與社會治理中能夠及時獲得有效的法律幫助。其次，要構建暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處和權益保障機制。發(fā)揮基層群眾自治組織、各類社會組織以及新聞媒體等的利益表達功能，暢通和拓寬公眾訴求表達渠道，依法按照政策及時妥善處理公眾的合理訴求。建立面向基層群眾的心理危機干預預警機制，加強專業(yè)社會工作人才隊伍和志愿者隊伍建設，對各類弱勢群體和特殊群體有針對性地開展疏導、幫助、矯治和教育，防范和降低社會風險。健全區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、樓門院（小組）四級縱向人民調解網(wǎng)絡，發(fā)揮人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系的作用，大力加強基層綜治中心、檢調對接平臺、專業(yè)性矛盾糾紛化解平臺建設，有效整合各方面的資源，形成調處化解矛盾糾紛的綜合機制，及時有效地把矛盾化解在基層。最后，要完善公共決策社會公示、公眾聽證、專家咨詢論證制度，健全民主決策程序。凡是與群眾切身利益密切相關、影響面廣或容易引發(fā)社會不穩(wěn)定的重大決策事項，都要充分聽取群眾意見，對大多數(shù)群眾不理解、不支持的事項暫緩出臺或不出臺。同時，要堅決遏制社會治理活動中的非制度參與，嚴厲打擊各類打著“公眾參與”旗號的違法活動，確保社會治理的有序化。