聚焦幼兒教育（二）

郭曉霞

代表和專家呼吁：加快學前教育立法，根治幼兒園亂象

對于幼兒園安全問題，技術可以帶來什么幫助？

幼兒園虐童事件頻發：早期教育管理漏洞如何補上？

代表和專家呼吁：加快學前教育立法，根治幼兒園亂象

于 瀟 單 鴿

1989年頒布的《幼兒園管理條例》僅對公辦幼兒園的管理作出了規定，且大多是指導性條款，缺乏強制力，對違反其規定的救濟措施也并未提及，因而難以適應學前教育的新形勢。鑒于學前教育立法的滯后已帶來消極影響，加快學前教育立法進程迫在眉睫。

近年來，幼兒園虐童話題常被推向輿論關注的焦點。發生在北京、上海、河北等地的虐童事件，屢屢刺痛著民眾的神經。“幼兒園是否安全”的追問，一時間成了全民話題。

門檻過高，導致大量未審批的幼兒園存在

根據2016年《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》實施情況統計監測報告數據顯示，2016年全國共有學前教育在校生4413.9萬人，學前三年毛入園率為77.4%。有數據統計，僅2011年到2016年五年間，全國幼兒園里就多出了990萬個孩子。“孩子越來越多，幼兒園的數量卻沒有變化，剛需與現實碰撞的背后，顯現的是教育資源的嚴重不足。”教育學者熊丙奇說。

有數據顯示，全國目前共有民辦幼兒園15.42萬所，在園兒童2437.66萬人。民辦幼兒園可以說撐起了學前教育的“半壁江山”。“社會力量辦園在一定程度上緩解了學前教育事業政府投入不足的矛盾。”中國教育學會副會長周洪宇接受記者采訪時表示，民辦教育的發展豐富了教育服務供給，但民辦幼兒園前行的道路走得并不順暢。周洪宇說，國家對民辦幼兒園的辦園條件、教師資質、登記注冊、辦園質量、視導評估等尚缺乏有效管理與規范。

北京市朝陽區社會力量辦學管理所是朝陽區教委直屬事業單位，負責區域內民辦學校的日常管理工作，以及民辦學校黨建、工會等工作。在其官方網站，記者找到了《朝陽區關于舉辦小規模幼兒園的審批標準》。根據規定，辦園規模在4個班以下、收托幼兒40名至100名的小規模幼兒園，除需要舉辦者具有北京戶籍、固定居所、注冊資金不低于50萬元之外，還要求每班幼兒活動室建筑面積不低于60平方米，人均使用面積不低于2平方米，每班數額不超過30人。

同時，按照朝陽區小規模幼兒園的審批要求，幼兒園的教職工與幼兒的比例要達到1：5.5至1：6。“達到這個標準太不容易了，很多已經運行的幼兒園都達不到要求。”熊丙奇說。

熊丙奇表示，給幼兒園設置門檻是必要的。但是要結合我國的學前教育資源。因為門檻過高，很多民間辦學者被擋在了外面。

“按照現行規定，有相當數量的幼兒園達不到審批標準。”在熊丙奇看來，過高的審批門檻，再加上學前教育需求的巨大缺口，導致了大量不合格幼兒園的存在。這些不合格的幼兒園游離在監管之外，就為事故的發生埋下了隱患。

有些地方把幼兒園當成“創收基地”

記者在采訪中發現，制約學前教育發展的，除了民間辦學的高門檻，政府對學前教育也存在著投入不足的問題。

對此，周洪宇分析，一些地方政府認為學前教育不屬于義務教育，可以不投入，可以推向市場。

早在2012年，周洪宇就對學前教育經費保障情況做過調研。他發現，一些地方政府對學前教育的重要性和公益性缺乏足夠認識，有不少行政管理部門把幼兒園當作“唐僧肉”和“創收基地”，給本來發展就不充分的學前教育事業造成了困擾，還有一些地方采用企業改制的做法，強行對公辦園改制。一些地方甚至把幼兒園產權變賣給個人，造成了國家教育資源的流失。

除此之外，學前教育的管理機構也存在制度短板。記者登錄北京市教育委員會網站，找到了名為“學前教育處”的機構，該部門主要負責貫徹落實國家及北京市有關學前教育的政策、法規和規章制度，擬訂北京市幼兒園建設標準并檢查落實等。而在廣東、湖南等省的教育委員會網站，“學前教育處”被并入基礎教育處。

“很多地方的學前教育大多是由基礎教育處的同志兼管，管理力量非常薄弱。絕大多數的管理干部身兼數職，難以有效履行基本的行政管理職能。”周洪宇表示，“這種狀況嚴重削弱了對學前教育的監督和管理，更無法面對一些新情況、新問題。”

根治幼兒園亂象需從學前教育立法做起

對于學前教育的現狀，政府并未避諱。“目前幼兒園發生的一系列事件，從一個側面反映出人民群眾剛性入園需求與學前教育發展不平衡、不充分之間存在的矛盾。”教育部副部長田學軍直言不諱。

如何從學前教育的窘境中走出來？有專業人士指出，針對學前教育存在的問題，政府需要出臺具體政策，加大財政在學前教育上的投入，同時放低民間辦學的門檻，鼓勵、吸引社會資本進入。

“法規是政策出臺和政府履責的前提。”周洪宇說，如果不能通過立法將政府責任予以明確，那么政策的執行力就可能打折扣。

關于學前教育立法，全國人大很早就開始了相關的工作。早在2004年，全國人大教科文衛委員會、中央機構編制委員會辦公室、教育部等部門就曾先后到江西等地進行學前教育立法調研。2009年，學前教育立法被正式納入《全國教育事業“十一五”發展規劃》和教育部“十一五”立法計劃。“教育部目前仍在就學前教育立法進行調研。”田學軍指出。

在周洪宇看來，隨著學前教育領域暴露的問題越來越多，立法的緊迫性也進一步凸顯。

“學前教育領域有兩個薄弱環節，首先，學前教育是整個教育體系中最薄弱的環節，其次，學前教育法在整個教育法治體系中是最薄弱的環節。”周洪宇解釋說，學前教育的普及率（入園率）在所有學段里最低，與國家中長期發展規劃存在一定差距。

“在法律體系中，學前教育相關立法也是最薄弱的環節。”周洪宇說，在目前的教育法治體系中，有義務教育法、高等教育法等等，而“學前教育法”是缺失的。

目前，我國學前教育的發展主要依據《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規程》等行政規定或行政文件。“這些規范的法律效力不強，內容也無法解決經濟體制和社會結構轉型帶來的一系列新問題，遠遠不能滿足幼教事業發展的需要。”周洪宇說。

“綜合現狀，我認為，學前教育到了必須立法的時候了。”周洪宇表示。

一部成熟的“學前教育法”，應該包括哪些內容呢？

“該規范的規范，該授權的授權。明晰學前教育的各個責任。”中國行政法研究會理事、中國政法大學教授解志勇分析，在學前教育立法中，除了要探討或者規定學前教育立法的宗旨、立法的對象、立法的范圍，最重要的是解決學前教育領域國家的管理職責，“誰來管？怎么管？”

周洪宇在2012年參加全國兩會時提交的議案中就提出了“學前教育法”的基本內容，包括明確學前教育的法律地位和發展方針、建立以公共財政為支撐的學前教育投入機制、明確學前教育的管理體制與機構、建立學前教育的督導評估與問責制度等。

針對學前教育領域“多龍治水”的格局，周洪宇建議明確中央、省（自治區、直轄市）、地（市）、縣（市、區）應設立學前教育專門行政管理機構。比如，教育部門負責審核民辦幼兒園師資等辦園條件。“總之，‘學前教育法的核心是明確政府職責，如何建立一個完善的保障機制、一個領導機制，更好地保障和促進學前教育的發展。”周洪宇說。

“通過學前教育立法，明確政府、社會的責任，促進學前教育數量和質量的發展，這樣才能解決資源匱乏所導致的幼兒園亂象，否則，虐童事件還會一再上演。”熊丙奇說。

（來源：《檢察日報》）

對于幼兒園安全問題，

技術可以帶來什么幫助？

劉遠舉

根據媒體梳理的結果，2017年，已有19起不同程度的“虐童事件”，如攜程、北京金色家園幼兒園等。客觀而言，全國各地的虐童事件，是一個發展中的問題。實際上，相關事件中暴露出來的各種虐童技巧，長期地存在于中國的幼兒看護行業中。30多年前，筆者在一家市立幼兒園上學，幼兒園屬于當地衛生局所辦，為本系統職工服務。幼兒園有彩色電視機、風雨操場、各種游樂設施、游泳池，有外國人來參觀。這些硬件條件，在上世紀80年代初，已屬頂級，但是，幼兒園老師對孩子的看護“技巧”頻出，也包括午睡不乖時，在眼皮上抹萬金油。

顯然，這些“技巧”流傳至今，還加入了諸多喂安眠藥、喂芥末等“與時俱進”的手段。但是，與30多年前不同，這些技巧已經不再被中國社會接受。所以，從這個角度看，全國各地的虐童事件，是一個因社會進步而凸顯出來的問題。也正因為如此，從普遍性與長久性來看，這與當年全國各地的校車事件一樣，需要頂層制度的響應方可更大程度地解決。

中國的0～6歲的幼兒看護、教育領域，公共服務狀況并不令人樂觀。2012年政府頒布的《學前教育三年行動計劃》，嚴厲限制了幼兒園入園年齡，不少公辦幼兒園陸續取消“托班”。與此同時，計劃經濟時代單位辦托兒所的現象也不復存在，而民辦幼兒園不但因資質受抑制，而且質量也堪憂。目前，中國的0～3歲幼兒托管率只有4%。即便3～6歲的幼兒園階段，不少城市也都存在入托難現象。賣方市場提供的服務質量低下，是邏輯上的必然。

那么，對于幼兒園安全問題，技術可以帶來什么幫助？

熊孩子調皮起來，父母都忍不住要打幾下。一個老師，面對這樣一群孩子，要說不煩，是不可能的。某種程度上，這是一個違背人性的崗位，而幼兒安全問題，自然也是一個相對較為普遍的問題。有一位美國作家，在深入美國幼兒園的生活之后，發現美國幼兒園同樣存在老師態度粗暴甚至虐待孩子的現象。

所以，幼兒安全問題的本質，不是教育技能問題，而是如何處理不能言說、不能表達自己、在心智與體力上都毫無反抗能力的幼兒與成年人之間的關系的問題。顯然，有了這個認識，就能明白，孩子的安全不能托付給人性的善，而是要防止人性的惡。

這位美國作家給出的建議是：家長不定期探訪幼兒園；仔細觀察孩子的異常現象；安裝實時攝像頭。外部環境、從業人員素質，都很難短期改變，但是讓家長手機可以隨時查看孩子的情況，進而提高幼兒的安全水平，卻是可以在幾個星期內就完成的事情。

不過，一個值得深思的現象是，在微博上提到幼兒園實時攝像頭，一些身在三四線城市，甚至縣城的家長紛紛表示，幼兒園已經安裝了攝像頭，家長隨時可以看，他們想不到大城市還未能普及。顯然，這背后，不是技術問題，不是資金問題，而是公共服務的路徑依賴問題。

三四線城市幼兒看護、教育相對更不發達，所以，留出了更多的市場空間，市場化程度更高，競爭程度更大，為了爭取生源，幼兒園往往主動提供更好的保障，爭取家長的認可。但在一二線城市，公立幼兒園體系相對發達，政府管制體系也更加成熟而嚴格，由此造成了0～6歲的幼兒看護、教育更加傾向于賣方市場，不管公立私立幼兒園，都更加強勢，自然不愿意提供實時視頻，以免家長看到視頻后，指手畫腳。

（來源：FT中文網，作者系上海金融與法律研究院研究員）

幼兒園虐童事件頻發：

早期教育管理漏洞如何補上？

劉 鵬

在一個本應該充滿溫暖和敬意的感恩節，知名早期教育機構紅黃藍曝出虐童丑聞。在這所已經赴美上市的學前教育品牌企業里，疑似出現的虐童行為，讓人不禁為之瞠目結舌。聯想到近日同樣被媒體披露的南京愛德美幼兒園、上海攜程親子園虐童事件，不禁讓包括本人在內的許多幼兒家長們倒吸一口冷氣。

如果說在北京、上海、南京這樣的中國大城市里，孩子們在學前教育階段都要面臨著這樣的被虐風險，那么其他城市和農村孩子們的學前教育就更是難以讓人放心。上述這些案例，在一定程度上也反映出當今社會幼兒學前教育已經面臨著一定程度的制度性風險。社會今天如何對孩子，孩子明天就會如何對社會，如何從制度上有效降低兒童在學前教育機構被虐待的風險，應該成為全社會思考的大問題。

增加公辦學前教育服務供給是根本

也許是偶然，前后三次爆出虐童丑聞的幼兒園都是民辦和企業自辦的幼兒園和親子園。也許又有某種必然，從近幾年媒體披露的虐童丑聞來看，公立幼兒園的報道確實相對比較少見。這種對比并非說明學前教育非要公辦不可，但至少可以說明公辦學前機構在內部管理上確實要比民辦機構規范一些。

據媒體披露，我國目前有20.99萬所幼兒園，公辦僅占24%左右，企事業辦園占比超過9%，民辦園占比達到66.36%。我國的公辦學前教育服務供給不足，已經是一個基本公認的事實，隨著二孩政策的放開，學前教育服務的短缺將會更加明顯。由于學前教育服務在我國現階段還沒有被列入義務教育的范疇，這使得很多地方政府對于公辦學前教育服務的投入并沒有剛性的指標和考核壓力，即便是各類基本公共服務和教育事業規劃，對于公辦學前教育服務所提出的指標大多也都不是約束性的。同時，由于民間資本十分看好學前教育這塊大蛋糕的誘人前景，所以近幾年來紛紛涌入這一領域。

但教育畢竟是一個周期長、投資大、收益慢的社會產業，同時還牽涉到育人質量等非經濟價值，當一些投資多年幼教事業的民間資本發現投資的回報率并沒有想象中那么高的時候，就會開始在降低成本、放松管理、弱化質量上做文章。而對于很多地方政府而言，民間資本的進入剛好舒緩了政府的責任，因此對推動此事樂此不疲，甚至有部分官員自己動用資源間接涉足幼教產業。

作為一個具有強外部性效應的公共服務領域，學前教育服務，雖然并不是只有公辦教育機構才能開展，也并非完全不能有產業因素介入，但是至少政府在投資興建公辦學前教育機構方面應當承擔起自己應盡的職責，不能簡單地全部推給市場，以“鼓勵社會和第三方力量投資辦園”為由忽視學前教育的公平性和質量保證。因此，建議有關部門在學前教育的公辦幼兒園的投入和建設指標方面能有更加剛性和有約束力的指標，同時鼓勵有條件的城市能夠盡快將學前教育一并納入義務教育系統，加大公辦學前服務的供給力度，加強對普惠性幼兒園的支持力度，讓公辦學前教育在整個學前教育中的占比能夠提升到50%以上。同時，讓民營幼兒園在管理規范程度上向公辦幼教機構看齊，形成學前教育行業的良性競爭和發展，而不是去簡單地關停民營幼兒園，這才是根本解決虐童問題的出路。

強化政府監管是關鍵

有人會問，民辦學前教育機構有問題，公辦幼兒園就沒有問題嗎？當然也有，因此在有效增加公辦幼兒園服務的同時，如何強化政府對于公辦和民辦學前教育機構運營質量和規范程度的共同監管，就成為一個關鍵問題。

在我國，長期以來，政府監管的常用手段就是依靠行政許可和審批，即提高學前教育的準入門檻來降低事中事后的監管難度，然而在需求大于供給的學前教育領域，過高提高準入門檻又會降低服務供給的數量，因此監管者也經常面臨著二律背反的悖論。在我看來，對于學前教育機構的強化監管，不能僅僅重復“重審批，輕監管”的老路，而應在一些涉及到孩子安全、健康和教育質量的關鍵維度上提出適度的準入門檻之后，更多地通過一些更加高效、精準、智慧的事中事后監管創新來提升監管效果。例如，教育部門可借用雙隨機、飛行檢查等方式加強對學前教育機構的精細化風險監測；借用互聯網平臺建立實時視頻監控系統，執法人員可以在移動平臺上實現對教育機構的實時監管；同時建立學前教育機構的“紅名單”“黑名單”制度，出現虐童行為的學前教育機構不但要追究機構及個人的法律責任，還要實行終身行業禁入制度；借用社會第三方平臺對學前教育機構在安全、健康、設施、教育質量等方面開展精細化評估和排名，用信息披露的方式倒逼學前教育機構進行整改；政府在購買服務、項目資助以及對民營幼兒園的稅收征收方面優先向資質好、口碑佳的學前教育機構進行傾斜等。

社會參與共治是保障

政府監管固然是關鍵，但畢竟能力和資源是相對有限的，因此提高學前教育機構的辦學質量和規范程度，同樣也需要社會的力量參與共同治理，畢竟每個家庭和父母都更應該肩負起自己的責任。

基于此，在制度設置方面，有這樣一些建議：每個學前教育機構都應該成立家長委員會，讓家長委員會參與到學前教育機構的日常管理中來，發揮家長監督和參與的積極作用；學前教育機構在爭先評優過程中都必須將家長委員會的建議作為重要的考慮因素；孩子雖然年幼，但幼兒園和家長還是應當加強對孩子自我保護意識的潛移默化的教育，讓孩子自己成為披露問題和保護自己的最好主體；設立有獎舉報制度，鼓勵社會群眾提供不規范的學前教育機構辦學的線索和信息，保護舉報人的合法權益；學前教育機構應當主動公開與孩子安全、健康和教育質量相關的信息，主動接受社會公眾的監督等；幼兒園應當加強對教師的職業培訓和專業心理輔導，有效疏導幼兒園教師的壓力和不良情緒，避免他們以極端行為來對待幼童。

只有多措共舉，我國的學前教育機構才能真正走上良性發展的道路，作為孩子的父母才不會因此而擔心孩子在幼兒園的安全和健康，類似的幼兒園虐童事件才會得以避免。

（來源：中新經緯）