養護市場化改革的腳步

文/中國公路學會發展研究中心 王暢樂 李瑋

1995年，交通部在安徽合肥召開的全國公路養護管理工作會議上，提出了公路養護市場化改革的目標。自此，公路養護市場化改革開始啟動，至今已歷經十七年歷程。改革帶來的變化，形成了新的養護市場格局。

養護市場化改革進程

改革啟動階段（1995年至2001年）

這一時期，在建立社會主義市場經濟體制理論的指引下，交通運輸行業大力推進政企分開，理順中央和地方政府的關系，轉換交通運輸企業經營機制。合肥全國公路養護管理工作會議后，交通部發布了《交通部關于全面加強公路養護管理工作的若干意見》，提出改革完善公路養護管理運行體制，確立“管養分離、事企分開”的目標，公路養護運行機制市場化改革邁出了第一步。全國各地紛紛開展了養護運行機制的改革探索。

1998年6月，在福建福州召開的全國加快公路建設工作會議明確提出，深化公路管理體制改革是公路事業健康發展的重要任務，同時確定了改革的指導思想、基本原則和主要任務，開始推動我國公路管理體制改革的進程。這一時期的改革特點是：目標明確，局部突破。

在交通部的推動下，各地均以“管養分離，事企分開”作為這一階段的工作目標，進行努力探索和不懈嘗試，對之后十多年的公路養護管理體制及運行機制的改革發揮了重要的指導作用和歷史性影響。這一時期，全國各地公路交通部門開始努力探索、大膽實踐，在培育養護市場方面做了許多改革嘗試。最為典型的是吉林省在1996年首推“國路民養”，在清產核資和資產審計的基礎上，經資產評估和財政部門批準，對凈資產為正值的，根據多數職工的意愿一步轉為民營公司，轉為民營企業的職工可用身份補償金置換入股。對凈資產為負值的轉為國有獨資或國有控股公司。

這期間除吉林省外，快速推進改革的省份主要集中在東部經濟發達地區，以上海、江蘇、浙江等省市為代表。這些省市經濟實力較強，思想觀念超前，推進改革的基礎較好。它們一般通過支付較高的改革成本（如補繳社會保險費用，接續社會保障關系，支付身份置換經濟補償金等），在較短的時間內實現了養護管理與養護生產分離，將具有企業職能的養護作業單位從事業單位中剝離改企，推向市場。

多樣漸進階段（2001年至2006年）

隨著前一階段的大膽改革嘗試，在各方面條件沒有完全成熟的情況下，快速推進養護市場化帶來的問題逐步顯現。這一時期，改革由最初的“大膽探索、局部推進”開始轉向“態度積極，措施堅決，步子穩妥”的穩步發展道路，這個階段的主要特點是：形式多樣，認識深化。

2001年6月交通部頒布的《公路養護與管理發展綱要（2001-2010年）》中提的“深化公路養護運行機制改革”的要求，全國大部分省市依此制定了深化改革的實施方案或指導意見。2003年，為培育我國公路養護工程市場，規范養護工程招標投標工作，交通部下發了《公路養護工程市場準入暫行規定》和《公路養護工程施工招標投標管理暫行規定》，市場化改革在全國范圍逐步鋪開。后來由于《中華人民共和國行政許可法》頒布，相關養護市場許可項目的設定權限發生變更，兩個暫行規定沒有得到進一步推進實施。

這一期間各地改革的形式越來越多樣化，全國公路養護管理呈現出“百花齊放、百家爭鳴”的改革局面，涌現出如甘肅省推行的“一分局四實體”的市場化過渡模式、寧夏和遼寧推行的改革“三步走”，湖北進行的“增量突破”的試點、浙江余姚開展的“兩置換、兩公開”改革，北京、青海公路養護生產單位整體轉制，廣東組建養護大道班等。雖然各地的做法不一，但總體來說養護生產開始比較普遍的逐步引入了競爭機制。

隨著實踐的發展，改革進程中出現了許多實際困難，綜合政策不配套、改革時機不成熟等先天不足引發的一系列問題也進一步凸顯。對此，全國各地以不同形式開展了廣泛的學習交流，掀起了對公路養護市場化改革的總結討論熱潮。

2002年10月11日第十六次全國公路局長工作研討會在湖北武漢舉行。會議內容包括：交通部公路司領導主持召開公路養護運行機制改革座談會，各省市區交流公路改革與發展經驗，座談討論當前公路改革與發展面臨的機遇與挑戰等。會議還印發了全國各地公路養護管理體制與運行機制改革經驗交流材料。各地對于公路養護市場化改革的認識逐步趨于更為穩妥的“因地制宜、因時制宜”。

保持維穩階段（2006年至2011年）

以2006年山東濟南全國公路養護管理工作會議為標志，全國公路養護運行機制改革開始步入了保持維穩階段。這一時期的主要特點是：以穩為先，靜待政策。

我國公路養護行業開始對改革進行深入反思，認為有必要深刻認識前一階段改革的得失成敗，形成新的改革共識，促進改革在新的起點上再出發。公路養護市場化改革面對一系列矛盾問題，各地對要不要改革、改革時機是否成熟、搶險救災等應急任務誰來承擔等問題困惑重重。交通運輸部也明確表示，在堅持改革方向和原則的同時，要確立改革的衡量標準、端正改革的價值取向、把握改革的時機節奏，全國不搞一刀切、不排時間表。這表明新的改革共識正在形成：穩字當頭，穩中求進。

如何深化改革，是加快改還是放慢，關鍵要看有關養護職工社會保障、事業單位改革、對新成立的養護企業政策扶持等政策出臺情況。也就是說，下一步深化改革對積極爭取勞動、人事、稅務等相關綜合部門的政策支持具有高度的依賴性，只有政策到位，改革才能順利推進。

反思重啟階段（2011年至今）

2011年《中華人民共和國公路安全保護條例》正式頒布實施。該條例實施前，公路養護市場準入問題作為一種行政許可，僅是交通運輸部印發的文件《公路養護工程市場準入暫行規定》進行了政策上的規定。《中華人民共和國行政許可法》實施前，各行政管理機關對交通主管部門的許可并不作前置許可對待，交通運輸主管部門對公路養護市場準入實施行政管理無法可依。而公路安全保護條例的頒布施行改變了這一現狀，明確授權國務院交通運輸主管部門制定公路養護作業單位資質管理辦法，對公路養護市場主體依法進行管理，公路養護市場化改革進入新階段。這一階段的特征是：積極穩妥，有序推進。

公路安全保護條例對公路養護市場主體依法進行管理，深化公路養護運行機制改革，推進公路養護市場化的話題再次重拾。

在對過去改革理性反思的基礎之上，如何準確研判當前形勢，如何理性地結合實際情況推進公路養護市場化改革，如何科學地制定市場管理規則都是當前需要研究解決的問題。如果說前十余年的改革更需要的是勇氣，那么今后的改革恐怕更需要的是智慧和策略，以及科學的政策規則設計。

穩步推進體制機制改革，需持續完善制度建設，加快推進標準化“四個體系”（標準化管理體系、標準化技術體系、落實標準實施體系、建立標準化保障體系）建設，提升養護管理能力。趙廣亮/攝

對以往改革的總結與思考

改革帶來的變化

通過前一階段的改革，公路養護管理行業發生了一些積極的變化。

管理人員與機構得到部分精簡。通過此項改革，各省、區、市都加強了定職能、定機構、定編制工作，普遍精簡了管理機構和非生產性人員，一般精簡幅度達20%以上。

養護效益得到一定提高。改革后各地通過逐步推行定額管理、工程計量管理等，有效降低了養護成本與人工費用，而且通過養護工作質量與管理者計量考核掛鉤，養護工作效率得到一定提高，養護工作質量也有所改善。

競爭機制逐步引入。改革使各級公路管理者管理理念發生了根本性改變，市場競爭為養護生產單位的成長提供了優勝劣汰的舞臺，養護生產單位成本意識、風險意識、效益意識得到增強。同時改革也要求公路主管部門不斷研究制定養護市場規則，為公平競爭創造體制環境。

職工對市場化改革的承受力有所提高。通過改革，廣大干部職工思想觀念發生了轉變，逐步接受了“事企分開、管養分離”是順應社會主義市場經濟發展大趨勢的必然，“事企轉制、人員分流”等切身利益的調整增強了職工風險意識、競爭意識和市場意識。

改革前景及思路日益明朗。雖然全國改革進程還很不平衡，但改革發展趨勢已漸明朗。各地在改革實踐中越來越認識到改革養護機制、分清工作職責、提高運行效率的重要性。

改革收獲的認識

在十余年的改革實踐中，各地艱辛探索，收獲了一些認識和體會，認真總結這些認識和體會，汲取經驗教訓，對于下一步推進改革至關重要。

改革要有明確的實質目標。“管養分離、政企分開”本身只是改革措施，改革的實質目標是提高養護資金使用效益，提高養護作業質量，為社會提供性價比更高的公共服務產品，最終使管理部門受益、職工受益、社會公眾受益，而非為實現“管養分離、政企分開”而改革。

改革要有系統的頂層設計。系統設計改革思路。改革思路應該系統設計，瞻前顧后，要明確改革步驟及各個步驟的具體措施。要特別重視解決好人員分流問題，隨著近年來整個社會的就業矛盾日益凸現，對這一問題的解決更要尤其慎重。在一定程度上可以說“人”的問題不妥善解決，改革就不可能實質到位。因此，改革必須循序漸進，不能冒進強推。

系統設計頂層制度。改革需要首先有一個系統的頂層制度設計，確保政策措施能“推行起來、落實下去”，提高政策出臺的系統性和前瞻性。

改革推進要客觀考慮綜合政策環境。養護市場化改革是一項涉及面廣、政策性強的系統工程。改革的順利推進涉及到財政、稅務、國土、社保、人事、勞動等諸多行業外部部門。可以說，改革條件是否成熟、改革所面臨的諸多問題，解決的根本都有賴于上級政府的有力支持與各相關部門的良好配合，否則改革工作就會被很多的現實問題困擾。

改革應為養護參與者提供更多選擇機會。首先要為公路養護管理者提供更為靈活科學的服務采購方式。讓管理者有更多科學的方法和更為靈活的渠道，選擇合適的從業主體為其提供符合要求的服務。

其次為公路養護作業者提供更多的發展機會。通過完善準入退出機制，完善信譽考核制度等，讓干實事、重責任的優秀企業獲得誠信溢價，有更強勁的內生發展動力。

改革的最終結果應該是多方共嬴。市場化改革涉及到公路管理部門、公路養護職工、社會公眾的利益，改革成果應該是建設性的多方共贏，而非是破壞性的損此折彼。通過改革使公路管理部門職能更明確、管理效率更高、養護資金投入效益更佳。通過改革使公路養護職工個人發展有更多選擇，有動力通過多勞多得帶來收入的公平增長。通過改革能為社會公眾提供路況水平更好的公路產品，提供更為及時便捷的公路出行服務。

現階段改革面臨的主要問題

目前，養護市場化推進面臨諸多問題，國家綜合部門宏觀配套政策不到位，日常養護、應急保通等特殊性質的養護作業與其他養護作業的巨大差異，高速公路與普通公路發展的不平衡，都是推進養護市場化面臨的難題。如何根據我國公路養護行業現階段的發展特點，明確現階段養護市場化的推進思路，在明確思路的基礎上如何對市場實施積極培育并逐步規范管理，是我國養護市場化推進中急需解決的問題。

如何解決綜合政策不配套帶來的改革難題

在國家不斷完善社會主義市場經濟體制的背景下，公路養護市場化改革也隨之不斷深化。但是，在許多地方此項工作實際進展并不順暢，其中一個最重要的因素是國家綜合部門的改革配套政策尚未完全到位，各地交通部門在改革中對一些問題的把握和處理十分困難，養老保險、身份置換、就業保障等許多涉及職工切身利益的問題處理缺少有效的政策銜接，引發的問題也影響了一些地區的穩定。

如何解決不同養護作業性質迥異帶來的管理難題

日常保養、局部修復（小修）、應急搶通等日常性質的養護作業與其他養護作業相比，在時效、周期、作業要求、隊伍性質等方面的差異巨大，導致使用同一種管理模式既不能實現科學管理，實際操作性也不強，給如何有效實施規范管理帶來了難題，需要明確下一步如何有針對性地推進市場化的相關思路。

如何解決現狀發展不平衡帶來的現實難題

我國高速公路與普通公路的發展基礎差異巨大，東、中、西部區域的發展條件也各有差異，同步推進市場化既不切合實際，也不具備條件，如何兼顧高速公路與普通公路的發展現狀，區別不同區域的發展條件，使市場化改革更切合實際，是下一步需要明確的重要思路。