我國國有金融資本監管的歷史回顧與現實選擇
——兼議《關于完善國有金融資本管理的指導意見》的意義與作用

●祁敬宇

2018年6月30日出臺的《關于完善國有金融資本管理的指導意見》（以下簡稱《意見》）就當前國有金融資本管理中存在的矛盾和問題提出了指導性意見，此舉對于進一步完善國有金融資本管理體制機制、優化管理制度、加強國有金融資本監管具有積極的意義。

本文以我國國有金融資本的歷史淵源作為分析線索，著重對改革開放以來國有金融資本監管的現實選擇進行了分析。

一、我國國有金融資本發展歷史回顧

我國近現代國有金融資本的形成，大體經歷了以下三條重要的途徑：

第一條途徑：傳統的老式金融機構延續和遺留下來的金融資本，即傳統的錢莊、票號、賬局、當鋪等傳統的金融機構。上述傳統的金融機構自明清以來，曾促進了中國自14世紀至20世紀初綿延600余年的輝煌。明代的資本主義萌芽、手工工場的發展、清代康乾盛世的經濟繁榮，以至明清對外貿易的拓展等，無不與應運而生的金融業密切相關。20世紀30年代以后，隨著中國經濟不景氣，業務衰落，尤其是1934年美國白銀法案引起中國白銀外流，金融危機，大批錢莊歇業倒閉。解放戰爭時期，由于通貨膨脹，錢莊從事高利拆放和金銀、外匯、股票投機，又一度畸形發展，但終不能依靠投機而生存。印局、典當等亦因其高利貸特征與非生產性經營，在新中國成立以后失去了社會的需要。簡言之，中國傳統舊式金融機構的金融資本在20世紀50年代的公私合營后，退出了歷史舞臺。

第二條途徑：近現代銀行業發展進程中形成的金融資本。清代中后期，隨著洋務運動的開展，西方近代企業制度和金融制度逐漸引入中國，遂后誕生了一大批近代金融機構。1897年成立的中國通商銀行，1905年成立的戶部銀行，1908年成立的交通銀行，以及各地陸續成立的信誠商業儲蓄銀行、信義銀行、浙江興業銀行、四明商業儲蓄銀行等，通過現代公司有限責任制迅速發展起來。但其間多有曲折：有外國銀行的擠壓，有錢莊等舊式金融機構對市場的爭奪，有國內資本主義發育不健全帶來的弊端，有國內階級斗爭和民族矛盾以至戰爭的影響，造成了現代銀行制度在舊中國起伏不定的曲折路徑。

戶部銀行（中國銀行的前身）、交通銀行一開始就有政府投資，1928年國民政府又設立了中央銀行，以后又有中國農民銀行的成立。1930年和1936年又分別成立了郵政儲金匯業總局和中央信托局，初步形成了“四行二局”的金融體系。此后，1948年又設立了“中央合作金庫”，最終形成了“四行二局一庫”的官僚資本金融體系，成為國民政府金融資本構成的主力。直到新中國成立，除運往臺灣的部分資本外，其余金融資本由中國人民銀行接管。

第三條途徑：新民主主義革命下的金融資本。20世紀20年代以后，由人民革命力量逐漸建立起來的根據地銀行，伴隨中國革命的勝利進程，如燎原之勢發展壯大。北伐戰爭中，中國共產黨在湖南衡山縣組建了柴山洲特區第一農民銀行，標志著人民金融的誕生。后面又成立了瀏東平民銀行、江西蛟洋區農民銀行、海陸豐勞動銀行、閩西工農銀行等。1931年11月7日，正式成立中華蘇維埃共和國國家銀行，并對私人行莊進行監督。抗日戰爭和解放戰爭時期，先后組織建立了陜甘寧邊區銀行、西北農民銀行、晉察冀邊區銀行、冀南銀行、北海銀行、江淮銀行、鹽阜銀行、大江銀行等。各根據地銀行統一政策，多元發行。隨著革命勝利，根據地連成一片，各銀行逐漸進行合并。1948年12月1日在華北銀行（晉察冀邊區銀行和冀南銀行合并）、北海銀行和西北農民銀行基礎上，組建中國人民銀行。此后，中國人民銀行伴隨全國解放戰爭的勝利，先后接管了天津、北平、上海、南京、廣州等大城市的官僚資本銀行，形成了強大的國有金融體系。1949年到1952年，完成了對私人資本主義金融業的社會主義改造，使社會金融資本掌控于國家命脈之中，中國人民銀行對于全國的金融活動可謂是“一統天下”。

此外，還有一條線索即外國在華銀行的金融資本。最早的外國在華金融機構是給鴉片貿易與其他海上貿易辦理保險的外商保險公司。19世紀40年代以后，幾次出現外商在華設立銀行高潮，先是英商，之后有法、德、日、俄、美、荷、比等國商人在華設行。1931年“九·一八”事變后在東北的偽滿洲國中央銀行，1937年“七·七”事變以后在綏遠、察哈爾和晉北的偽蒙疆銀行、在華北的偽中國聯合準備銀行、南京偽華興銀行、汪偽中央籌備銀行，都是日寇“以華制華”“以戰養戰”，掠奪我國財富和資源的殖民地銀行，嚴重禍害了中國金融和經濟。1945年8月日寇投降后，由國民政府接管。隨著新中國的誕生，中央政府取締了外國在華銀行的特權，它的業務開始衰退并撤走。

新中國成立后，特別是1952年私人資本主義金融業的社會主義改造完成之后，中國人民銀行運用多種形式為社會主義經濟建設籌措資金，促進了國民經濟的發展。到20世紀50年代中期，形成了影響中國金融達20多年的高度集中統一的金融體系。高度集中的金融措施，使國民經濟得以恢復；高度集中的金融體制，使有計劃的國民經濟建設得到了發展，國有金融資本也得以迅速提高。

改革開放以來，我國在國有金融資產管理體制改革方面逐步摒棄了計劃經濟時代的管理模式，隨著我國經濟實力的增長，國有金融資本也得以長足發展。與此同時，國有金融資本監管方面也在不斷改進，與國際金融監管的協調與合作不斷提升。

二、從金融危機的發生看國有金融資本監管的現實必要性

回顧我國改革開放以來金融資本的監管體制，由于受歷史、經濟、政治以及文化等因素的影響，我國金融監管體制進行了多次調整。歷次金融監管體制的調整、改革，對防范金融風險、提高金融監管效率起到了積極的促進作用。但與此同時，也要清醒地認識到，我國現行金融監管體制中對于金融資產的監管還有不完善的地方，還存在著一定的監管真空和監管漏洞，這些都為金融機構進行金融監管“套利”提供了極為便利的條件和可能。透析我國金融資本的發展歷程，可以鮮明地看到，強化對金融資本的監管是防范金融風險的關鍵環節，要讓金融資本的發展深深地打上金融監管的烙印。

20世紀70年代起，以美國為代表的西方發達國家掀起了一輪金融創新高潮，以衍生品交易為代表的金融資本不斷肆虐和沖擊著國際金融市場?？梢哉f，2007年美國次貸危機演變為2008年的全球金融危機，金融資本在其中扮演了重要的角色，它對金融危機的發生、發展和演變起到了推波助瀾的作用。

若要溯源歷次國際金融危機之緣由，其中最為突出、起到決定作用的也許要數房地產為代表的行業。由于房地產行業的特殊性，房地產領域的金融創新和運行狀態舉足輕重，成為影響金融穩定和社會穩定的關鍵因素。金融監管的研究視角應當涉足房地產市場對金融風險和金融穩定的影響，對房地產行業的資本運作所導致的各種后果保持清醒的認識。在房地產領域，金融資本的持有者為了保持投資的更高回報，無節制地濫用金融衍生品，從而拉長了交易環節，每一環節上的杠桿比率都在放大著對利潤的追求和對投機的貪婪。泛濫的金融創新如果沒有金融監管的約束和規范，那么，表面的繁榮終將掩蓋不了背后的危險。一旦經濟金融運行中出現不確定因素，由于 “蝴蝶效應”“灰犀?，F象”，最終極有可能導致金融危機的出現。

縱覽古今中外的金融危機可以發現，對金融資本不加以嚴格監管，那么就會發生下面周而復始、漸次循環的過程：

見利思富→蠢蠢欲動→瘋狂炒作→歇斯底里→漲極生跌→樂極生悲→災難來臨

房地產行業作為資產價格泡沫興起、破滅的沉痛教訓，一次又一次地向人們昭示了一個顛撲不滅的道理。從金融危機的產生機理看，與之相關聯的資產價格泡沫膨脹都是源于金融資本的無節制擴張。加之，人類對災難短視、記憶忘卻和理性不耐、羊群效應等一系列非理性行為，更加劇了資產泡沫的膨脹。

古今中外的金融危機史昭示，無論何種形式的金融危機，其根本原因都在于金融資本的使用管理失當，進而導致資源配置失誤造成社會真實財富的損失，最終導致金融危機爆發?？梢哉f，金融危機的發生是消除這種虛幻成分最后“不得以”的辦法，金融危機以極其慘痛的代價使虛幻的金融資產向真實的價值回歸。要避免這一過程的發生，要消除金融危機，就必須規范和加強對金融資本的監管，實現社會資源的有效、合理配置，盡可能減少真實價值的損失。

改革開放以來，特別是上世紀90年代以來，我國以房地產作為新的經濟增長點，有力地促進了經濟增長，對于改善居民的住房條件發揮了積極作用。然而，對于房地產發展的態度卻是褒貶不一，毀譽參半。一方面，它確實解決了無房戶居民的居住問題，這在一定程度上也實實在在刺激了經濟；但另一方面，資本集中流向了房地產，導致實體經濟得不到有效發展。回顧我國房地產業近20來年所經歷的空前繁榮，甚至是畸形的過熱，歷次房地產調控后，雖經短暫的緩息總又能“涅槃重生”，當下房地產的發展問題成為了全社會經濟發展所關注的焦點問題之一。

傳統的金融資本監管方式，重在通過實施風險加權來考察資本的充足性要求，通過可變費率和調節存款保險體系來控制銀行風險集中度和滿足社會流動性多寡等方面的需求，而這些遠未同虛擬經濟的擴張相適應。換言之，面對新的情況，金融監管當局對于虛擬經濟的擴張難以形成足夠有效的監管。與此同時，金融監管當局由于不是在資本運作的源頭進行控制，所以，很難全面掌握真實可靠的數據以監控資金走勢，特別是面臨復雜的市場走勢，出現了許許多多不可預測的因素且難以制約，在這樣的局面下，一旦出現不良征兆時，很難及時控制事態的發展。

因此，無論從理論和實踐看，都需要對現行的金融資本加強監管，居安思危，未雨綢繆，采取有效的應對措施，提前對金融資本的運作進行規范。進一步說來，此次出臺加強國有金融資本監管的意見，其意義突出體現在國有金融資本的監管方式、監管標準和內部控制等方面。通過以資本監管為突破，進而逐步過渡到全面性監管。同時，加強資本監管也有力地促進了內部控制制度的建設。出于逐利的內在動機，金融資本總是基于利潤最大化來進行擴張的，這就需要加強對金融資本的約束、管理和監督。相比傳統監管制度更加注重外部控制而言，這次加強對金融資本的監管，無疑對金融機構內部控制制度的健全和有效性等方面提出了更高的要求。

黨的十九大和第五次全國金融工作會議均對完善國有金融資本管理提出了明確要求，“要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，推動國有資本做強做優做大”。金融“十三五”規劃也明確提出“統籌規劃國有金融資本戰略布局，合理調整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業的比重，明確國有金融資本出資人職責”等。加強國有金融資本統一管理，是貫徹落實黨的十九大和全國金融工作會議精神的重要舉措，有利于落實部門管理責任，更好促進國有金融資本保值增值和提高競爭力。

《意見》的出臺反映了高層對落實去年全國金融工作會議以及當前金融發展態勢的迫切舉措?？梢灶A見，《意見》及后續配套政策將主動、高效地提升我國金融風險防控能力，確保國家金融安全和維護金融穩定，特別是強化國有金融資本的優勢以及黨對國有金融資本的管控能力。此舉對于整治多年積弊的金融亂象，正確引導資本流向，降低金融杠桿，防范影子銀行風險，規范國有資本參與金融市場，有序整合民間資本參與重大項目等方面都有積極的作用。特別是著力提升金融作為國家重要核心競爭力的管理能力和治理水平，突出國有金融資本在維護金融安全作為國家安全的重要組成部分中的中流砥柱作用，有著積極的作用。

長期以來，由于資本的逐利性，加之宏觀金融政策與金融監管等方面的不完善，導致資本流向“脫實向虛”，使得中小企業和實體經濟凋敝衰敗、舉步維艱。這種金融環境，導致許多企業的主攻方向悄然參與到資本的逐利行列中，企業不再將精力、資金和人才等投放在技術革新、產品研發、品牌建設、市場拓展、完善產業鏈條以及運行風險控制上，而是熱衷于融資套錢、圈地炒房、占資源、搞擴張等一系列圍繞資本運作的 “脫實向虛”，這些做法無疑加大了經濟泡沫，增大了經濟金融運行風險。經濟的“空心化”無助于國家實力和核心競爭力的提高。

面對美國的“貿易霸凌主義”，面對攪亂世界經濟貿易格局、破壞經濟全球化的做法，提升中國的實體經濟和核心競爭力將是我們不二的選擇?，F實迫切需要我國國有資本回歸到實體經濟上來，并在維護金融穩定中起到中流砥柱的作用。

改革開放以來，由于歷史和現實的原因，對于金融資本的監管走過了曲折的道路。如何破解金融資本的監管，表面看來是關于金融資本的供給、流向及其管理問題，但背后卻是實體經濟與虛擬經濟、經濟與金融等整個社會協調發展的大問題，是保持金融穩定和社會穩定的大問題。本次《意見》的出臺，彰顯了金融監管當局對當前金融領域突出問題的關注。當然，《意見》在金融機構對外開放以及參與“一帶一路”建設和國內精準扶貧等方面并未給出明確意見，這些還有待于根據實踐來進一步完善，達成共識，指導實踐。

總之，要保持金融資本健康發展，保持金融穩定，就要深刻了解金融資本的實質，了解當前我國經濟運行的特點，這樣才能自覺地實現金融運行“脫虛向實”，保持經濟發展的長足定力，遠離虛擬經濟，把精力和重點優先放在確保經濟社會的穩定發展和改善人民生活上來?！?/p>