防范化解基層財政運行風險淺析

●劉忠慶

防范化解重大風險是黨中央提出的“三大攻堅戰”之首的戰略，是決勝全面建成小康社會必須攻克的現實難題。財政是國家治理的基礎和重要支柱，而基層財政（本文特指縣鄉財政）更是國家財政體系中的基石，其健康穩定運行對經濟社會發展和基層政權運轉具有極為重要的作用。從對部分省基層財政運轉情況的調研來看，當前縣鄉財政是整個財政體系中相對薄弱、短板的環節，面臨的困難和風險激增，防范和化解縣鄉財政運行風險具有更為重要的現實意義。

一、基層財政面臨的困難和問題

基層財政是基層政權建設和社會穩定的重要保障。當前，縣鄉財政困難問題已是不爭的事實。隨著經濟步入新常態和財稅體制改革的深入推進，在收入增速回落和支出剛性增長 “兩頭擠壓”下，基層財政面臨著諸多困難和問題。主要表現在以下幾個方面：

（一）財源結構單一，財政收入增幅放緩

以某市為例，該市存在基層經濟總量偏小、稅源結構單一、產業結構層次偏低等問題。稅源主要依賴傳統行業和重點企業，市場需求不旺、資金鏈條緊張、抗風險能力較弱，財政增收難度持續加大。2014年以前，縣級財政收入基本保持兩位數增長，且增速略高于全市收入增幅。自2014年開始，縣級財政收入增幅逐年下滑，2015年收入增長僅為0.45%，低于全市收入增幅6.3個百分點；2016年下降3.3%，低于全市收入增幅5.7個百分點；2017年收入增幅雖略高于全市增幅，但從長期看，仍面臨財源單一的問題，增長后勁明顯不足。

營改增后，地方財政主體稅種缺失，導致基層財政收入來源日益減少。以某縣為例，2017年，全縣141家規模以上工業企業，半數以上處于停產和半停產狀態，納入稅收監控的38家重點企業，有22家稅收為負增長。鎮域財政收入更是不容樂觀。如某市156個鄉鎮2014年共實現一般公共預算收入173億元，增長 18%；而2015年和2016年增幅則分別降為11.7%和11.5%；2017年下降為2.6%。鎮域經濟不僅未能實現中低速增長，而且開始出現下滑，部分鄉鎮捉襟見肘，舉步維艱。

（二）剛性支出壓力大，支出結構調整難

一是民生項目保障能力持續下降。2017年，某縣可用財力18億元，較2016年下降0.6億元。根據2018年部門預算，預算資金缺口達9.3億元。其中，保運轉資金缺口8865萬元，項目資金缺口8.4億元，較2017年缺口增長近3億元，財政運轉逐年困難。比如，城鄉居民養老保險補貼每人每月提高18元，全縣增資2316萬元；城鄉居民醫療保險由每人每年450元提高到490元，全年增資2120萬元；新增企業養老金缺口補助9000萬元。在民生項目不斷擴面提標的情況下，財政保障缺口持續拉大。

二是保運轉能力欠賬巨大。近幾年，基層部門公用經費標準控制很低，僅夠維持基本運轉，已沒有壓減空間。根據財政部標準，行政部門人均運轉經費1.2-1.8萬元，公檢法人均運轉經費2.4-3.6萬元，其他部門人均運轉經費0.96-1.44萬元。由于財力缺口大，某縣行政部門人均運轉經費僅為0.7萬元，公檢法人均運轉經費1萬元，其他部門人均運轉經費0.4萬元，行政運行標準較低；加上教育、養老、醫療衛生、撫恤救助、村級運轉等補貼性民生支出和扶貧、住房保障等項目性重點民生支出，運轉困難凸顯。僅“三保”剛性支出就達26億元，占一般公共預算支出的比重達82%；再加上社會事業發展、政府債務還本付息等，基層財政捉襟見肘，基本支出保障難度很大。

三是工資支出壓力巨大。近幾年，連續多次增資，基層財政供養人員收入幾乎翻了一番。此外，每年公開招入公務員、大學生村官、“三支一扶”和其他事業單位人員也在不斷增加，基層保工資的壓力巨大。如某縣2017年比2010年人均月增資3636元，增加支出約10.9億元，而2017年完成一般公共預算收入才12億元，僅比2010年增加6.4億元。增資的支出主要依靠自有財力，上級補助數額較小，杯水車薪。如某市9個縣財政供養人員21.3萬人，2015年落實機關事業單位養老保險改革增加支出43億元，全市爭取到上級工資性轉移支付僅4.1億元，增加支出38.9億元，人均增支18245元。2016年7月1日，人均月增加工資和養老保險等516元，又增加支出6.6億元。工資性支出占可用財力的比重已達62.8%。2018年還將增資。落實機關事業單位養老保險改革及增資政策，成為目前縣鄉財政面臨的困境之一。

四是財力性轉移支付比例過低。在目前體制下，縣以上各級政府層層集中財力，然后通過轉移支付形式對縣級適當返還補助。但下達的轉移支付“戴帽”的多且占比高，無法形成地方自有支配財力。如某縣2017年專項轉移支付和一般性轉移支付17.8億元，其中，指定用途的轉移支付13.5億元，占比高達75.92%，可由地方統籌安排使用的一般性轉移支付僅為4.3億元，占比24.08%。雖然上級對縣級的一般性轉移支付資金有所增加，但大多具有專項用途，特別是教育、社保、醫療等，縣級財政可統籌使用的資金十分有限。同時，專項資金管理過于分散。上級在分配資金時，存在“撒芝麻鹽”現象，搞平均主義，實際到位資金遠低于項目資金需求，存在很大缺口。受縣級財力所限，無法配套資金，導致很多項目出現上級資金已到位，而地方遲遲不推進的現象，資金使用效率大大降低。此外，還存在一項資金指定多個用途的問題。比如，在縣級基本財力保障轉移支付資金中指定資金用途，這部分資金本來是用來彌補財力缺口的，卻要求按專項資金使用，實際財力缺口并未得到有效彌補。

（三）債務負擔沉重，基層政府還款難

基層政府財力微薄，主要用于“保工資、保運轉、保民生”支出，投入經濟建設的資金明顯不足。前些年，基層為了推進基礎設施建設，舉借了大量債務，有的縣債務率（含隱性債務）遠遠超出警戒線。部分縣區已經上了財政部地方政府債務風險預警和提示“黑名單”。新《預算法》實施后，基層政府不能借道平臺公司融資，無法實現借新還舊。新增債券只能用于公益性資本支出，不能用于償還債務本息。按照防范化解政府債務風險的要求，各縣區都在研究制定化解方案，確保用5-10年時間全面化解存量隱性債務，政府綜合債務率逐步降至合理水平。未來一段時期，隨著償債高峰期的集中到來，一些集中償債數額大的基層政府，還債壓力將更加凸顯，可持續發展面臨重大考驗。

（四）人均財力低，財政保障能力弱

目前，部分縣人均財力低，鄉鎮財力更低。鄉鎮依靠縣級超撥調度款維持工資發放和基層運轉已成常態。2015-2017年，某財政困難縣人均財力分別為3638元、4146元、4205元，而鄉鎮人均財力分別為1054元、840元、941元，比全縣人均財力分別低2584元、3306元、3264元，鄉鎮財力嚴重不足。如某縣13個鄉鎮中，80%的鄉鎮收不抵支，完全依賴縣級超撥調度款來保證基層工資發放和維持運轉。截至2017年底，縣級超撥調度款高達17.5億元，是當年鄉鎮財政收入的3.8倍。個別鄉鎮年財政收入僅幾百萬元，但累積超調已過2億元，根本不能自保，形勢異常嚴峻。以某街道辦事處為例，2017年，該辦事處實現一般公共預算收入2090萬元，扣減體制上解后，一般公共預算收入僅為680萬元，人均171元，在10個鄉鎮中收入最低，僅占全縣人均一般公共預算收入的7.7%，比全縣平均水平低2048元。2017年，該街道辦總財力1720萬元，人均432元，分別低于全縣、鄉鎮人均財力3773元、509元，遠低于全省和全國平均水平。2015-2017年，財政自給率分別為31%、32%、40%，分別低于全省平均水平36、35、26個百分點。2018年1-5月份，財政自給率僅為46.7%，低于全省平均水平25.4個百分點。該縣財政自給率偏低，支出絕大部分依賴上級轉移支付，給財政周轉支付帶來潛在風險，最終將會影響基層政權建設和社會穩定。

二、基層財政運轉面臨的風險

基層財政風險，是指縣鄉政府擁有的公共資源不足以履行其承擔的支出責任和任務，以至于經濟、社會的穩定和發展受到損害的一種可能性。基層財政“風險”更多強調的是未來的“不利影響”，而非“不確定性”。需要指出的是，基層財政風險并不是財政部門的風險，而是政府的風險。基層財政存在的困難和問題，如果得不到有效解決，在未來就會產生不利影響，形成財政風險。基層財政面臨的風險主要包括：財政收入風險、財政支出風險和政府債務風險等。

（一）基層財政收入風險

基層財政收入的主要來源是稅收。目前，我國稅收制度是1994年開始實行的分稅制。分稅制體制增強了中央政府在財政分配中的地位，削弱了地方政府的財權，導致地方財力下降。首先，占財政收入比重大的增值稅、所得稅50%部分和消費稅歸中央，地方稅收大都是稅基不穩固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，地方財政增收受到了限制。其次，財權財力分散、稅收流失嚴重，大大削弱了地方財政實力。同時，部門間為局部利益而設的收費項目繁多，非稅收入規模日益膨脹，造成地方政府財力不穩定。隨著營改增改革、落實結構性減稅、繼續清理行政事業性收費和政府性基金等，給財政增收也帶來困難。再次，為培植財源，加大招商引資力度，一些地方片面強調“筑巢引鳳”“放水養魚”，出臺稅收優惠政策，給地方財政收入造成較大風險。另外，部分基層財政收入嚴重不實，虛收空轉。個別地方采取各種形式的墊稅、稅收攤派、預征稅款、“寅吃卯糧”，甚至“買稅返還”和“稅收空轉”等手段，預算“假平衡、真赤字”，增加了基層財政收入的水分，導致地方可用財力保障嚴重不足。

（二）基層財政支出風險

當前，基層財政需要支付的費用涉及范圍非常廣泛。主要包括：黨政機關運行費用；城鄉維護建設費用；教育、文化、醫療衛生等各項民生、社會保障以及支持地方經濟發展費用等。各項民生社會保障等剛性支出比重較大，一般占財政總支出的80%左右。在政府支付工資和日常費用后，用于發展的資金很少，特別是用于支持城市建設的資金更是寥寥無幾，很難履行正常的公共職能。特別是個別地方熱衷于上大項目，超出了財政承受能力，致使財政支出風險不斷加大，收支矛盾更加突出。再加上部分縣區歷史包袱沉重，支出掛賬較多，且呈現持續增長之勢。低水平的地方財政支出，將會嚴重制約和影響政府履行正常職能，甚至一些地方財政僅能維持政府機關的正常運行，形成典型的“吃飯財政”。另外，當前財政支出“越位”“缺位”現象仍一定程度存在，違反財經紀律的問題也比較突出，不但導致財政資源低效配置，浪費有限的財政資金，而且影響了市場功能的發揮，降低了市場經濟的運行效率。

(三)基層財政債務風險

目前，基層政府債務風險是最主要的風險因素。它是伴隨著地方政府負債的產生而出現的一種風險，主要表現為地方政府對所承擔的債務無力按期償還本金和利息的可能性及相應產生的后果。隨著經濟的快速發展，債務問題越來越突出。

從2009年起，金融危機蔓延全球，對地方經濟造成沖擊，抓投資促增長成為地方政府緩解經濟壓力的重要舉措。各地競相上馬新的融資項目，掀起了地方政府債務規模的又一輪擴張，地方政府債務風險不可避免繼續攀升。如果把握不好，很可能帶來一系列更嚴重的債務風險問題。目前，盡管國家已出臺了一系列相關政策，努力做到“開正門、堵后門”，但有些地方在財政“吃緊”特別是“保增長”壓力增大的情況下，仍然違法違規舉債，而且出現了不少“新變種”。地方融資平臺仍有后遺癥，隱性的債務蔓延迅速，大大增加了地方財政運行風險。個別地區政府隱性債務規模、增長速度等已很嚴重，還款壓力大。一旦處理不好，極有可能出現違約事件，演變成為財政金融風險，直接影響到地方財政的可持續性，甚至危及到社會經濟的健康發展。

另外，在財權重心上移與事權重心下壓的強化下，財政收支矛盾愈加凸顯，財政保障能力低，基層財政還潛藏著財政供養人員工資無法按時發放的風險、補貼性民生項目無法保障及政策科學性不足風險、債務違約風險、在建重點民生項目爛尾風險、政府信用風險等。

三、基層財政運行問題和風險成因分析

財政風險具有普遍性、復雜性、隱蔽性、政治性的特征。它既是一種經濟風險，也是一種政治風險；既是歷史遺留問題，也是現實問題。基層財政風險的成因是多方面的，是政策、體制、管理等缺陷的綜合性產物。

（一）財權與事權不匹配

目前，財政事權與支出責任劃分改革推進較慢，事權與支出責任不清，財權與事權不匹配，是造成基層財政運行困難的主要因素。

一是財政收入不斷向上集中。以某區為例，2017年該區完成各類稅收收入73.63億元，其中區級留用11.27億元，僅占15.31%；上繳中央、省、市分別為19.47億元、5.03億元、37.86億元，分別占26.44%、6.83%、51.42%。與2005年相比，各類稅收增加64.21億元，其中區級留用僅增加9.62億元，占14.98%；上繳中央、省、市增加54.59億元，占85.02%。另外，原交通治超罰沒收入自2016年9月起上劃市級，但相應的人員及其他經費仍由區級承擔。

二是支出責任不斷下移。近幾年，隨著民生政策的不斷出臺，地方政府承擔的支出保障任務不斷加重。上級決策，下級執行，經費分級負擔，甚至全由基層負擔。據統計，2017年，該區需要落實的義務教育免費、基本公共衛生服務、城鄉居民養老醫療等各類民生政策75項，支出總額達到7.23億元，其中區級需配套資金3.38億元，占到46.7%；中央、省、市資金僅占53.3%，較上繳上級稅收收入比重低31.4個百分點。與2007年相比，民生政策增加31項，支出總額增加5.86億元，其中區級配套資金增加2.73億元，高達46.6%，較稅收增量占比高出31.6個百分點。另外，財政兜底事項較多。省級安排的教育大班額、農村公路重點項目配套資金，以及按照市政府相關部署下劃的環衛基礎設施建設、管理、維護費用，城市道路和公園綠地建設、管養費用約6億元，目前尚無資金來源。

（二）財政預算約束弱化

目前，部分基層財政預算編制缺乏前瞻性、科學性及準確性，存在較多的人為因素，導致預算與決算數存在差異。政府“這只看得見的手”過多地控制和干預經濟活動。既當裁判員，又當運動員，最終導致公共支出預算“越位”、“缺位”現象并存。部分業務部門熱衷于“慈善”事業，出臺的民生政策沒有發揮“雪中送炭”的作用，更多的是“錦上添花”，而且連年提標擴面，有的政策還在年中出臺、當年兌現，有的納入對地方的考核體系。為完成一定分值，各地競相提標，地方財政預算安排捉襟見肘，苦不堪言。加之政府各部門支配資源的權利極不平衡，導致各部門實際支出水平差異很大，預算約束力比較薄弱。同時，還存在鋪張浪費、虛列支出等問題。

（三）考核制度存在缺陷

現階段，上級對下級考核的核心仍是GDP增速。它不僅是對地方經濟發展成果的考量，也是對官員執政能力評價的指標。在追求政績的激勵下，部分地方政府躁動不安、盲目沖動，不斷投資新項目，有的蜂擁而上投資橋梁、高鐵、高速公路等項目建設，以此來累積政績。這些投資在短期內對拉動GDP增長有顯著效果，但是否符合地方長遠發展規劃往往沒有進行充分論證。另外，官員的任期制度，同樣也刺激了地方政府在投融資領域的短期行為。投融資風險暴露的周期與官員的任期呈不完全匹配關系，當投融資風險問題真正暴露時，官員可能早已升遷或是調任，不再需要承擔決策失誤的后果。不科學的政績考核機制，客觀上放松了對政府投資行為的規范性，導致地方政府債務風險加劇。

(四)制度建設落后

當前，我國對基層財政風險控制方面的法律制度較少。《預算法》明確規定了基層政府不能舉債，對擅自舉債者，依據94條的規定，應給予開除或撤職處分。但沒有出臺《預算法實施條例》，操作性不強。當前地方政府舉債已經成了普遍的做法，對責任人難以處理，法不責眾。另外，目前我國缺少財政監督法律，對財政風險控制的規定不系統，財政監督缺少健全的法律保障。地方有關財政監督的制度建設也不健全，部分地方政府雖然制定了相關的規章制度，有的還以地方性行政規章的形式出臺，但這些規定都缺乏統一性。

四、防范化解基層財政風險的對策

防范化解基層財政風險是一項非常龐大的系統工程。今后一個時期，財政收入增幅趨緩與支出剛性增長的矛盾將更為突出，縣鄉財政收支矛盾也將異常尖銳，甚至會影響縣級基本財力保障機制，極易引發財政運行風險。如果不能及時化解，一旦過載就會演變成財政危機，將嚴重擾亂政治和經濟秩序，影響社會穩定和政府職能發揮。所以，必須采取更加有力措施，確保基層財政運行健康平穩。

（一）進一步完善財政體制

1994年建立的分稅制財政體制，初步理順了中央與地方之間的分配關系。但該體制受種種條件制約，帶有強烈的過渡色彩，對地方財政風險的形成累積產生影響。應進一步研究完善分稅制財政體制，防范化解基層財政運行風險。

一是加快推進事權與支出責任劃分改革。研究明確中央與地方事權范圍，做到支出責任和事權相適應，減輕基層財政負擔。

二是合理規劃中央與地方間的收入劃分。目前，地方稅收收入稅源零星、規模過小、改革滯后。應合理規劃政府間的收入劃分，包括實行消費稅共享改革等，建立并完善地方稅收體系，以適當擴大地方稅規模，提高基層財力，切實提升地方以自身相對獨立的財力來防范財政風險的能力。

三是健全完善政府間轉移支付制度。優化轉移支付結構，大幅提高一般性轉移支付比重。取消一般性轉移支付專項用途規定，大幅增加縣級基本財力保障獎補資金規模，增加財力性轉移支付。將用途相似、性質相同的專項轉移支付項目清理整合，統籌資金使用。取消資金配套要求，取消支出掛鉤考核，給縣鄉財政“松綁”。加大縣級對轉移支付資金調控的靈活性，便于基層政府集中財力辦大事，壯大縣鄉財力基礎，提高自我保障能力。

四是全面推開省直管縣制度。省直管縣試點已多年，并取得明顯成效。應認真總結，全面推開。如果當前不具備全面推開的條件，建議采取兩年一輪換動態調整的省直管縣制度，將困難縣以兩年為周期，輪流納入省直管縣管理，使困難縣都能夠享受到直管縣的優惠政策，防止出現政策扭曲，減少發展不平衡問題。

（二）調整和優化基層財政支出結構

一是明確地方政府職能，合理界定財政支出范圍。按照市場經濟規則的客觀要求，地方財政應有“進”有“退”，有所為有所不為。要逐步退出一般性、競爭性經營領域，加大公共需要的保障力度。二是優化地方財政支出結構。在保證國家機構正常運轉的條件下，壓縮一般性項目開支，增加農業、能源、交通等基礎設施以及教育、科技、環境保護、社會保障等方面的支出。三是改革地方財政支出預算體制。嚴格按照地方政府職能確定預算支出范圍，調整優化預算支出結構，延長預算編制時間，細化預算編制項目并加強預算論證；細化部門預算編制，改變財政資金按性質歸口管理的做法，將各類不同性質的財政性資金統一編制到資金使用部門。優化財政資金支付方式，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付，加大監管力度。

（三）支持基層化解債務風險

目前，基層政府已積極采取措施，制定債務風險化解實施方案。通過預算安排、土地出讓收益、盤活存量資金、處置資產、新增債券置換等方式籌措資金化解債務。采取有效措施，確保債務風險化解積極穩妥推進。一是牢固樹立“減債也是政績”的觀念，全面清理地方政府債務，摸清底數，對癥下藥。二是中央財政應安排補助資金，支持地方加快化債進度，防范債務風險。三是完善風險化解配套措施，逐步有序打破剛性兌付，建立政府、銀行、企業三方責任共擔和損失分擔機制，防范“處置風險的風險”。另外，現階段應放寬新增政府債券的使用范圍，允許縣鄉財政統籌用于工資、民生等基本支出，幫助縣鄉渡過難關。

（四）完善政績考核機制

加強對領導干部任期內政府債務狀況的考核，指導地方政府適度合法舉債發展。加大對違法違規融資的問責力度和處罰力度，研究出臺終身問責、倒查責任的具體辦法，對違法違規舉債或發生政府性債務風險的，嚴肅追責問責；管控好金融“閘門”，督促金融機構按商業化原則提供融資，堅決查處問責違法違規行為。

（五）強化預算剛性約束

抓緊出臺《預算法實施條例》，推進相關配套政策修訂完善。全面實施績效管理，提高資金使用效益。加強全口徑預算管理，將所有財政資金納入預算管理，切實保證“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”，提高財政資金統籌能力。強化內部控制建設，建立健全自我約束機制。強化動態監控機制，加強預算內部和外部監督，并對隨意增減預算等違規行為進行責任追究，強化預算監督，嚴肅財經紀律。建立預算考核評價體系，將預算績效評價結果納入地方政府政績考核體系中，完善獎懲機制。大力推行第三方績效評價，提高評價質量和公信力，并將績效評價結果作為編制預算和行政問責的重要依據，做到“花錢必問效、無效必問責”。通過增強預算約束力，提高財政資金使用效率，實現財政資金效益最大化，有效降低財政運行風險。

經濟決定財政。化解基層財政風險、改善財政運行質量，其根本途徑在于發展縣域經濟。要大力支持縣域經濟發展，不斷壯大財源，提高財政收入集中度，從源頭上提高財政風險承受能力。同時，要加強基層財政干部隊伍建設。建立人才激勵機制，提升基層人才綜合素質。進一步轉變理財思路，提高理財能力，統籌協調做好財政保障工作，充分發揮基層財政在國家治理、鄉村振興等方面的重要作用。■