構建財政內控制度 實現業務全面控制

在中央、湖北省、宜昌市關于“推進內控機制建設”的有關文件和會議精神的指導下，2015年8月，該市在系統內開展了內控機制建設的宣傳教育和專題培訓，統一了思想認識，營造了濃厚的內控機制建設工作氛圍。同月制定了《宜昌市財政局內部控制制度建設實施方案》，12月出臺了《宜昌市財政局內部控制基本制度（試行）》，并據此成立了內部控制委員會，并出臺了《宜昌市財政局內部控制委員會議事規則》，緊接著又出臺了八個專項制度和各單位工作控制流程。

一、財政內控制度的目標

2014年11月1日財政部 《內部控制基本制度（試行）》（財辦〔2014〕40 號）正式實施，標志著財政系統性的內部控制建設工作全面啟動。在財政部門實行內部控制制度，目的是發揮好財政在治國理政中的職能作用，盡可能地降低政策制定和資金分配過程中的風險，切實提高財政部門的工作效率和服務質量。2015年下半年，宜昌市財政局在全省率先啟動了這項改革工作。該市在內部控制制度設計中首要確定了四大目標：

一是嚴肅財經紀律，提高工作質量和效率。此前紀委、紀檢部門將財經紀律作為重點抓手，開展了大量的檢查活動。2014年開展的票據專項治理工作（對其前一年度經費支出票據進行重點檢查）到2017年已抽取了200余家市直單位。2015年財政部門牽頭了財務報銷制度專項治理（省級）、農業扶貧專項資金治理、損害群眾利益的腐敗問題專項治理、違規報銷工作治理等，此外還配合了多項黨風廉政建設專項治理工作。在這些專項治理工作中發現，內控制度不健全導致了很多問題。然而，由于近幾年各類檢查繁多，專項檢查往往存在著單位被重復檢查，疲于應付等問題，在某種意義上違背了初衷。為此，宜昌市財政部門運用內部控制的理念和方法，在審計、國稅、地稅、公安局等部門的協助下，積極整合各方力量，在已定的各項檢查方案下，協調每項監督檢查內容同時并進，盡力做到一次駐點就能完成多項檢查任務。二是確保各項規章制度在符合法律規定的范圍內得到有效貫徹執行。依法行政讓財政各項行為和活動、各項規章制度的出臺均要有法可依、有法必依，合規合法，防止行政風險。三是嚴格遵守廉潔從政規定，防范舞弊和預防腐敗。財政部門因管控大規模的財政資金，曾是腐敗的高發區。如個別地方財政部門內部工作人員轉移、貪污、挪用財政資金立案金額達數千萬元。究其原因，均因制度不健全而起，因此通過建立內控制度，把廉潔從政放在前面，以確保財政資金的安全性、規范性和有效性。四是將工作記錄、預決算報告等相關信息、報告做到真實完整。痕跡管理能夠為內部控制提供充分的依據。

二、財政內控的實現路徑

一是決策控制。要求宏觀決策基于微觀決策作出，微觀決策服從于宏觀決策，重大決策集體作出，實行嚴格的問責制。在具體操作上，凡是參與決策的人員，都應當在決策相關記錄中簽字確認，一旦發生因決策失誤造成的損失，決策者應承擔相應責任。二是會計控制。利用會計核算提供的數據和其他有關數據，詳細記錄預算收支的全過程，使得財政資金在各個環節的狀態隨時得到掌控。其關鍵是提高會計控制質量，保證會計控制高效運行。三是預算控制。包括財政預算編制控制、公共投資計劃的管理控制、預算執行報告控制、財政資金的安全控制、財政支出的過程控制、財政支出的財務會計控制、財政采購行為控制、財政支出績效的控制。四是內部環境控制。包括對財政部門組織結構控制、對財政管理人員的管理控制、對職務分離的控制、對授權批準的控制、對財政部門執行的控制等，其要義是內部制衡。五是審計控制。包括外部審計與內部審計，監督和評價內部控制體系的完善程度，對財政運行中的管理風險進行識別與控制，提出整改建議和相應措施，營造良好的內部控制環境，保障財政內部控制的完整性和有效性。

此外，財政內部控制的實現路徑還包括：法制控制，以法律和制度形式強化內部控制責任約束；成本控制，需權衡成本、風險與收益的關系；權限控制，對單位內部有關部門和人員處理經濟業務事項進行授權批準；信息控制，健全信息化環境下的內控信息系統，包括信息收集機制、溝通機制以及投訴、舉報管理制度。

三、財政內控方法

（一）管理控制論

財政內部控制是管理控制理論在財政管理實踐中的具體應用。具體包括設計適當的內控標準，輔以健全的、功能強大的信息和報告系統，在此基礎上，遵循權力制衡、權責一致的原則，保證內部控制有效執行和有力監督。

（二）COSO評價體系

借鑒美國COSO委員會發布的指導內部控制實踐綱領性文件——《內部控制整體框架》，從風險評估、控制環境、信息與溝通、控制活動、監督五個方面構建了控制體系，并確立了“全員參與”、“以人為本”和“風險導向”的中心思想。

（三）財政透明度評估

財政透明度評估是最早從會計、制度、指標、預測的透明度等方面進行詳細說明的內部控制方法。利用盡可能地公開具有可比性、及時性、真實性、具體性、明晰性的政府相關信息，使各經濟主體能夠對政府的財政地位和政府活動的成本和收益有一個相對精確的估計。

（四）風險評估

根據財政風險要素和詳細的原始數據，制定各種報表，建立指標體系，對風險程度作出估計，形成風險預警系統。

（五）績效評價

將財政活動及其運行結果記錄與事前的預測、預算、績效目標等指標進行分析比較,以評價財政活動達到目標的程度。

（六）層次分析法

首先，確定財政內部控制評價的指標體系；其次，確定各項指標在總體評價中相對重要程度，即指標體系中各指標的權重；最后，根據層次權重作出相應的判斷和決策。

四、具體做法

（一）按層次結構布局財政內控制度

宜昌市財政局內控制度從六個層次進行布局：一是建立內部控制機制，每一筆業務辦理必須由兩個或兩個以上人員處理，嚴格執行不相容崗位規章制度；二是建立橫向制衡機制，制定詳細完備的業務工作流程，強化國庫部門與業務科室定期對賬管理，并與開戶銀行簽訂大額轉賬及現金支出反饋核實協議；三是建立獨立的監督機制，建立統一檢查機制，整合財政內部監督資源，做到財政部門監督檢查不重復，特別注重財政專戶資金檢查，做到出納賬目與財務報表、報表數與銀行存款數、出納賬目與銀行存款數 “三核對”；四是建立協調溝通機制，建立信息共享平臺，共同維護檢查計劃、進展、結論等信息數據，使財政部門與政府各行政執法職能機構間的溝通渠道暢通；五是探索互聯網+監管模式，采用財政信息大數據比對，快速處理監督信息，實現財政運行動態監管，及時糾錯糾偏；六是建立黑名單制度和公告制度，建立政府采購、財務管理、收入征繳、中介服務方面的黑名單，且及時將監督檢查意見和建議向相關部門通報或向社會公告，形成社會監督合力。

（二）明確財政內部控制制度的實施方案

除了包括內部控制的四大目標外，宜昌財政內部控制實施方案還包括如下主要內容：內控基本制度的五個要素，即內部環境、風險評估、控制活動、信息溝通、內部監督；實施內部控制的六項原則，即全面性原則、制衡性原則、權責對等原則、重要性原則、適應性原則、有效性原則；內部控制的組織機構，成立了內部控制委員會，下設辦公室，各單位設內控管理崗和內控管理聯絡員；內部控制制度建設的主要任務，包括建立內部控制的基本制度、專項風險管理辦法、操作規程以及權力制約的運行體系。

（三）出臺八項專項風險管理辦法

宜昌市財政內控制度的專項風險管理辦法通過對風險進行識別、分析、確級、應對、測試和報告進行全過程管理。主要有防范信息系統建設和運行維護過程風險的信息系統風險管理辦法；防范調查研究風險的政策制定風險管理辦法；防范履行崗位職責過程風險的崗位利益沖突風險管理辦法；防范規章制度和工作機制風險的預算編制風險管理辦法；防范單位及個人履行行政職責風險的法律風險管理辦法；防范管理制度和政策措施風險的預算執行風險管理辦法；防范日常工作風險的機關運轉風險管理辦法；防范輿論風險的公共關系風險管理辦法。

（四）建立四大權力控制體系

1、不相容崗位（職責）分離控制。實施清晰的決策、執行、監督機構設置，并通過實施分離措施，明確細化責任，建立關鍵崗位的職責雙保險和定期輪換制度，各單位各崗位有正式、書面的崗位職責說明。同時，建立和實施相對獨立的報告制度，報告關系清晰。以此形成各司其職、各負其責、橫向與縱向相互制約監督的工作機制。

2、授權控制。建立有體系的內部管理制度，確定相關主體及其權限，規范其內容與程序，科學分配權力，對所有授權事項進行統一管理；根據業務性質與特點、管理層級、職責分工和組織機構、財政業務及管理需要的發展變化、風險狀況采取分級授權；對執行情況保持常態化監管、定期評估和及時調整。

3、流程控制。制定涵蓋財政業務活動的書面流程，包括促進經濟發展相關政策制定和實施的流程，以及預算編制、執行、監督流程。通過流程再造，使所有控制在流程中解決，實現指標流、資金流、業務流的流程統一，將內控管理嵌入業務流程，對流程化內容采取常態化監控、評價和改善，提升過程化控制的自動更新能力。重點加強預算編制、執行、監督流程分級和模塊化、規范化管理。

4、信息系統管理控制。將內控的理念、方式方法、內容進行信息化處理，可以最大限度減少人為操縱因素。

（五）健全信息公開透明制度

一是公開預決算信息，公開信息列示到了 “類”或“款”級科目，同時公開了單位職責、機構設置、工作目標及任務、數據增減變化的情況說明，對專業性較強的名詞進行了解釋，保證預算信息的可讀性；二是公開政府采購信息，通過“政府采購網”向社會公開，公開內容包括采購需求、采購文件、采購預算、采購結果、采購合同和履約驗收六個方面的全過程信息；三是公開財政政務信息，制訂和實施11項政務公開工作制度，通過宜昌市政府門戶網站和宜昌市財政與編制政務公開網及時公開財政規范性文件，且所有上網公開信息都要做到“三個必須”、“三個一致”①；四是開通“宜昌財政”官方微信、微博，公示監督檢查舉報電話和多點設立預算執行查詢窗口，借助各類平臺全方位、立體化地發布財政政策、財政數據、財會資訊等重要信息，既方便社會各界查詢、了解所需信息和反映問題，也主動接受社會和公眾監督；五是公開行政權力和政務服務流程清單，通過公開，有利于理清政府與市場的關系，有利于推進權力依法運行，防止公共權力濫用。

（六）創新以項目為載體的公共資金管理機制

除了按照國務院《財政資金統籌使用方案》的精神，將政府性基金預算和國有資本經營預算部分調入一般公共預算統籌安排，取消部分資金專款專用等做法外，宜昌市還以項目為載體進行了公共資金管理機制的創新。

一是統籌整合政府專項資金。根據《關于創新管理機制統籌使用財政專項資金的實施意見》，在不改變資金所有權的前提下，財政部門通過項目來整合資金。建立項目優選機制，優選一批重點項目，將各類專項資金按性質統籌安排。與此同時，也將三年滾動預算坐實，財政部門對主管部門下達三年滾動預算備選項目通知，同時安排前期工作經費，條件成熟后正式列入預算，第一年的項目直接納入年度政府預算編制范圍，第二、第三年的項目進入預算項目庫，實現滾動。此外，完善了財政專項資金競爭性分配管理制度，下發了《宜昌市城區中小企業發展專項資金競爭性分配實施方案》《宜昌市科技專項資金競爭性分配實施方案》，起草完成了《宜昌市農業資金競爭性分配實施方案》。

二是統籌整合上級財政資金。向上申報專項轉移支付項目優先從本級預算或本級預算項目庫中篩選，對上級專項轉移支付安排的支出項目，本級財政安排配套資金，實現上下級財政資金整合。

三是統籌整合社會資金。對于全市經濟社會發展重點項目，通過財政貼息方式引導銀行資金配套投入，通過以獎代補和試點示范方式引導社會資金配套投入，通過特許經營等方式推廣PPP模式。進而多角度發揮出財政資金對社會資金“四兩撥千斤”的作用。

四是統籌整合債務資金。將平臺公司債務和行政事業單位債務納入預算管理，細化到具體項目，與公共預算項目統籌整合安排。

（七）建立嚴肅財經紀律的長效機制

宜昌市從制度建設、業務培訓和加強監管三個方面建立嚴肅財經紀律的長效機制。一是制度建設。先后出臺或轉發了市直行政事業單位財務管理辦法、出國培訓費、出國經費、差旅費、培訓費、外賓接待費、會議費、公務接待費8個辦法，其他辦法還在起草之中。同時還出臺了財政局機關財務管理相關辦法，加強機關財務管理。二是業務培訓。先后開展了行政和事業單位會計培訓、政府采購代理機構人員培訓、部門決算培訓、財政供養人員信息庫培訓、單位采購人員培訓、財務人員會計基礎工作培訓6次專題培訓活動，進一步提高會計業務水平。每年累計安排不少于一周的時間對預算單位、縣市區、相關企業和中介組織免費提供業務培訓服務，包括財政政策法規、預決算編制、投資評審、政府采購、績效評價、資產管理、會計管理、財經紀律等方面，為單位提供多層次學習機會。三是加強監管。除了推進市直主管部門對所屬二級單位實行財務集中監管外，進一步加強市直政府投融資平臺公司財務監管，出臺財務管理辦法和財務總監管理辦法。

（八）財政內部控制制度建設的其他方面

全面建立了預算績效評價制度。包括事前事后的全面績效控制。事前績效控制體現為：單位申報項目資金預算的同時，要明確其績效目標，財政部門及時將績效目標評審結果隨同預算批復到單位。事后績效控制體現為：項目實施完成后，一方面單位要開展績效評價并向財政報告績效情況，另一方面財政部門要組織第三方機構進行績效評價，將評價結果作為編制下一年度預算的參考依據。2015年通過公開招標建立了宜昌市市級預算績效評價機構庫，聘請11家機構對2016年部分項目進行了績效評價。此外，為充分調動各單位參與績效評價工作，建立了市財政局預算科、各業務科室、被評價單位、中介機構的聯系機制，理清了各自的職責范圍，形成預算績效管理齊抓共管的格局。

一是推行建設類項目投資評審改革。根據《宜昌市政府投資項目管理辦法》和《市級政府投資項目資金管理辦法》，對預算安排的政府投資項目先評審再進行政府采購，按評審確定的價格作為政府采購的控制標準，并對政府投資項目財政性資金實施全過程進行監控。

二是規范行政事業單位國有資產監管。根據《宜昌市市直行政事業單位國有資產監督管理辦法》對市直行政事業單位的資產進行了資產登記、資產處置、收益分配、資產購置等的全過程管理。根據《市財政局關于開展市直事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記與發證工作的通知》，對市直事業單位國有資產進行資產清查、產權登記、加強監管。此外，正在醞釀先于湖北省出臺行政事業單位國有資產監督管理辦法。

三是規范公務員津貼補貼和事業單位績效工資管理。宜昌市在大量調查研究的基礎上，測算了公務員津補貼和績效工資的標準，并把握湖北省調整規范機關公務員津貼補貼和事業單位績效工資的契機，從提高津貼補貼標準、拓展改革性補貼項目、增加獎勵性補貼項目和標準三方面來提高干部職工的收入水平。在增收節支、整合結余結轉資金、調整支出結構等多渠道籌措資金基礎上，積極向省級部門爭取補助政策，確保這項政策執行到位，達到了預期效果。

四是規范財政執法和宣傳。通過簽訂行政執法責任書、制定執法證考試制度和執法證管理制度、執行重大執法決定法制審核制度、完善行政決策法律風險評估機制、規范行政執法的文書格式、與司法部門良好銜接等渠道，規范財政行政執法行為，加強執法檢查，充分發揮財政監督作用。同時，結合六五普法的要求，制定《宜昌市財政法制宣傳教育第六個五年規劃》，開展法治學習教育和法治文化創建工作，組織實施“法律六進”和審計案例分析活動，以宣傳財政法律知識。

五、取得的成效

《宜昌市財政局內部控制基本制度（試行）》是財政局內控體系的總則和綱要，在以基本制度為核心的財政內部控制制度體系建立以來，宜昌市財政部門做了大量的探索和實踐，相關工作取得了良好成效。

在財務集中監管方面，出臺了財務集中監管方案，建立了集中監管工作推進機制，形成了財務監管合力；規范了二級單位財務管理行為，加強了財會人員自律意識，嚴格依法征收規費；明確了支出項目審批權限，各種支出項目審批均有法可依；有效改變了過去主管部門對二級單位財務收支情況不清楚的被動局面，降低了行政支出成本，壓縮了“三公”經費支出；形成了全方位、無縫隙的監管格局，加大了財政監督力度，增強了監督效果，有利于及時發現并糾正苗頭性問題。在財務集中監管制度下，財政透明度進一步提高，“尋租”的可能性進一步減少，有利于從源頭治理腐敗。

在嚴肅財經紀律長效機制方面，所開展的相關監督檢查取得了較好的成效，例如，發現少數單位存在“小金庫”問題，部分單位超范圍、超標準發放津補貼，非稅收入不及時上繳國庫，“三公”經費、會議費、培訓費開支不符合規定，不按規定辦理政府采購手續，會計基礎工作不規范等。隨著嚴肅財經紀律長效機制的建立和實施，規范了單位會計核算和財務行為，提高了其財務管理水平，有力地保障了財政性資金安全、及時地支付，遏制了“小金庫”滋生的勢頭，取締了各單位形形色色的“私房錢”，堵塞了公共資金的“跑冒滴漏”等問題。再如，經費支出票據專項檢查，發現問題主要表現為白條入賬和支出無審批、明細等。此外，圍繞著嚴肅財經紀律長效機制所開展的各項培訓，進一步提升了財政干部的業務素質，為建立“全員參與、全面覆蓋、全程監控”的大監控體制奠定堅實基礎，同時，提高了領導干部艱苦奮斗、廉潔自律的思想覺悟，保障了國有資產管理的規范、安全，資產的高效運行，提高了財政性資金的使用效益。

在專項資金管理機制方面，實現了“可放大、可精準、可評估、可循環”的績效預期，打破了條塊分割、各自為政，構建起統籌使用政府專項資金管理的新機制。同時，促進了“三個轉變”：一是促進財政資金分散使用向集中使用轉變，將目前較為分散、固化的中小企業發展、科技研究與開發、城建、農業、教育、環保、旅游、內外貿發展等專項資金與上級轉移支付、債務資金等統籌使用，資金規模集聚放大，有利于集中財力辦大事。二是促進財政資金粗放型投資向集約型投資轉變。每一個項目在進入預算前都要經過1-2年的科學評估、充分論證，并實行競爭性分配，把有限的財政資源配置到 “刀刃”上，有效提高了預算編制質量，增強了資金分配的科學性。三是促進財政投入型預算向績效型預算轉變，強化了各業務主管部門在統籌使用財政專項資金中的績效評價主體責任，對市直21個部門58個項目實施預算績效管理，涉及資金35億元，市直9個部門試編部門預算支出整體績效目標，構建“花錢必問效、無效必問責”的管理機制。

在事業單位國有資產管理方面，對相關單位國有資產進行了資產清查、產權登記，加強了監管。現已組織完成了319個行政、事業、企業單位的培訓工作，各單位正在積極進行自查或聘請中介機構進行資產清查，為國有資產經營收益管理辦法的執行打下良好基礎。

在開展多種形式的法治宣傳活動方面，開展了預算法、政府采購法等專題法律知識講座30余場，比“十一五”期間增加了10余場；增加了網上普法學習的新方式，組織全局干部職工完成了本年度無紙化學法用法考試，參考率和優秀率均達100%；借憲法宣傳日之勢，大力加強普法的社會宣傳效應。

注釋：

①“三個必須”即必須填寫網上公開預審責任表，必須有具體經辦人、科室負責人、分管領導簽字，必須經技術組技術審核通過后方能上網公開；“三個一致”即各類公開的專項資金要做到上級撥付數與本級分配數、資金匯總數與分配數、分配辦法與分配結果三個一致。

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