完善縣級民生保障政策研究
——江蘇省沭陽縣民生保障的困境與出路

●李周圣 李長城

一、江蘇省沭陽縣民生保障概況

（一）沭陽縣概況

沭陽縣位于江蘇北部，縣域面積2298平方公里，轄40個鄉鎮（場、街道、辦事處）、1個國家級經濟開發區，197萬人口，是江蘇陸域面積最大、人口最多的縣份（全國人口第二大縣）。近年來，在上級財政部門的支持和指導下，該縣財政積極發揮財政職能作用，以深化財政改革為動力，以構建公共財政、民生財政為方向，較好地促進了社會經濟快速、健康發展。

（二）沭陽縣近年來的民生保障情況

民生支出的范圍主要包括兩大類，一類是民生直接支出，是民生支出的主要內容，主要包括教育支出、醫療衛生與計劃生育支出、社會保障和就業支出、農林水支出、住房保障支出等五項支出；另一類是與民生密切關聯的支出，包括上述五項和科學技術支出、文化體育與傳媒支出、節能環保支出、城鄉社區支出、交通運輸支出、商業服務支出、國土海洋氣象支出、糧油物資儲備支出等。

2014-2017年，該縣一般預算支出分別為100.49億元、112.69億元、121.51億元、105.87億元；民生保障支出分別為73.33億元、83.55億元、85.29 億元、74.42億元，占比分別為72.97%、74.14%、70.19%、70.3%。其中教育、社保、醫療衛生等剛性支出逐年上升，民生保障壓力越來越大。

（三）沭陽縣2017年民生保障情況

2017年該縣民生保障支出74.42億元（比2016年減少10.87億元，主要是由于住房保障棚戶區改造減少11.52億元），其中本級安排34.81億元、一般性轉移支付13.54億元、專項轉移支付7.79億元，其他渠道18.28億元。加上保工資、保運轉等民生支出，2017年該縣一般公共預算支出105.87億元，則民生保障支出占一般公共預算支出的比重為74%以上；該縣戶籍人口197.05萬人，以2017年為例，民生保障支出為74.42億元，一般公共預算財力為102.4億元左右，那么戶籍人口人均民生保障支出為3776元，戶籍人口人均財力為5197元，戶籍人口人均民生保障支出占人均財力的比重為72.7%。

二、江蘇省沭陽縣民生保障方面取得的成效

（一）推進教育優先投入

2016年、2017年該縣分別投入教育資金17.19億元、17.94億元，用于教育扶貧、低收入農戶助學金、校安工程、義務教育均衡縣建設支出等，穩步推進教育現代化建設，實現了該縣教育資源的進一步優化配置及整合，完成了教育信息化基礎設施建設任務。沭陽如東中學與韓國英陽高等學校締結為國際友好學校，新培養省特級教師15名，成功創建“全國義務教育發展基本均衡縣”，教育事業得到優先發展，教育水平顯著提升。引進院士1人、國家“千人計劃”專家18名、省“雙創團隊”2個、省“雙創人才”16名，人才引進數量位居全市首位。建成省級以上研發機構10個，創建省級兩化融合示范試點企業3家。榮獲“全國科技進步先進縣”，在全市率先開展 “國家可持續發展實驗區”“國家知識產權強縣工程試點縣”創建活動。

1、學前教育。按照公辦幼兒園生均公用經費撥款標準補助普惠性民辦幼兒園，扶持民辦幼兒園發展。

2、義務教育。進一步完善城鄉義務教育經費保障機制，推進城鄉義務教育均衡發展。從2016年起，該縣城鄉義務教育學校生均公用經費基準定額統一為：小學每生每年700元，初中每生每年1000元，并增加年生均25元的取暖費補助。實施中小學校舍安全工程、鄉村教師支持計劃、義務教育學校課程基地和特色文化建設等一系列措施，改善辦學條件，提高教師素質，提升教學質量。

3、普通高中教育。動態調整普通高中生均公用經費財政撥款標準。2016年調整為800元。

4、政府助學。完善從學前教育到高等教育全覆蓋的政府助學體系。城鄉低保、低收入家庭學生生活費補助標準為：學前 1200元/年·人，小學 1600元/年·人，初中 2500元/年·人，高中4000元/年·人，職業教育 5000元/年·人，本科、專科分別為 5000元/學年·人、3000元/學年·人；同時，被普通高等院校本、專科錄取的，高考當年還給予一次性補助，本科2000元/人、專科1000元/人。中等職業學校免費學費補助每生每年2200元。

（二）深化醫療衛生改革

2016年、2017年該縣分別投入醫療衛生資金12.59億元、13.7億元，用于基本公共衛生服務經費、村居衛生機構提檔升級、鄉鎮醫院實施基本藥物制度補助等，圍繞人人享有基本醫療衛生服務的目標，積極推進基本公共衛生服務均等化，實現居民健康的穩步提高。城區現有二級以上醫院10家，縣人民醫院、中醫院分別成功創建三級乙等醫院、三級乙等中醫院，綜合實力位居全國縣級醫院第43位、縣級中醫院第5位；全面深化鄉鎮衛計改革，農村醫療衛生保障能力大幅提升；每年投入1.4億元，在鄉鎮醫院、村級衛生室全面推行國家基本藥物制度，鄉鎮醫院平均處方值、次均住院費用分別下降49%、26%，人民群眾“看病貴”問題得到有效緩解。

1、基層醫療衛生服務體系。推進村衛生室標準化建設，村衛生室財政補助標準為每村每年1.2萬元，社區衛生服務站為1.8萬元。保障基層醫療衛生機構正常運轉，實施績效分配、基本藥物價格制度等政策。

2、基本公共衛生服務。2016-2018年江蘇省基本公共衛生服務經費人均標準分別不低于50元、60元、65元，保障服務覆蓋所有常住人口。在保障12類45項基本公共衛生服務項目的同時，還安排支出保障農村婦女“兩癌”篩查、農村育齡婦女生殖健康篩查、住院分娩以及農村衛生改廁等重大公共衛生項目的實施。

3、計劃生育。獎勵扶助進一步提標擴面，年滿60周歲的獨生子女傷殘、死亡特別扶助對象扶助金標準分別提高至每人每月600元、700元。

（三）推進就業和社會保障改革

2016年、2017年該縣分別投入社會保障資金14.95億元、15.36億元，按照“全覆蓋、?；?、多層次、可持續”的方針，不斷完善城鄉社會保障體系，城鄉低保標準分別提高到510元/月·人、450元/月·人，五保集中供養和分散供養標準分別提高到7300元/年·人、6300元/年·人，孤兒集中供養和社會散居保障標準分別提高到 1740元/月·人、1140元/月·人，社會救助體系日益健全，被表彰為 “全國農村五保供養工作先進單位”，在全市率先建成“江蘇現代民政示范縣”。基本完成全民參保登記工作，養老、醫療、失業三大社會保險覆蓋率分別達100%、98.4%和95.9%，居民基礎養老金提高到115元/月·人，全面推進被征地農民 “即征即?！惫ぷ?，被評為“全國新型農村和城鎮居民社會養老保險工作先進單位”；建立政府購買養老服務制度，擁有各類床位8765張，完成全縣37家敬老院星級評定，居家、社區、機構“三位一體”的養老服務體系初步建成。推行退役士兵“城鄉一體化”安置模式，安置率達100%，成功創建省“雙擁模范縣”。

1、就業創業。進一步完善財政支持就業創業政策體系，大力推動大眾創業、萬眾創新，鼓勵以創業帶動就業。加大促進就業資金保障力度，落實社會保險、職業培訓、職業介紹、公益性崗位等就業補貼政策。落實創業培訓、創業擔保貸款貼息等創業服務激勵政策，促進農村轉移人員返鄉創業，鼓勵高校畢業生自主創業。

2、社會保險。企業和機關事業單位退休人員養老金同步調整，城鄉居民基本養老保險基礎養老金水平最低標準每人每月135元，城鎮居民醫保和新農合政府補助標準提高到每人每年不低于500元。

3、社會救助和社會福利。積極落實各項社會福利政策，對全縣80歲、90歲、100歲以上的老人每月分別發放50元、100元、300元尊老金，城鄉低保、優撫對象、特困人員、孤兒等春節發放100元節日慰問補助。

（四）支持農業農村發展

2017年該縣投入資金23.99億元，用于精準扶貧、農橋、一事一議獎補、農田水利、高效設施農業等。投入資金8.9億元，實施泵站修建、河道疏浚、節水改造等一批農村水利工程；發放農業支持保護補貼資金1.77億元，惠及農戶32.7萬戶，支持耕地地力保護，推進適度規模經營；投入農業保險參保資金0.75億元，兌付小麥、水稻等理賠資金0.43億元，受益農戶13萬戶次；投入資金0.54億元，建設新增千億斤糧食生產能力規劃田間工程；投入資金0.75億元，用于農業綜合開發土地治理，建設高標準農田5萬畝。發放教育扶貧資金0.71億元，惠及低收入農戶子女36128名；投入精準扶貧幫扶資金0.66億元，惠及有勞動能力建檔立卡的低收入農戶162840人；投入國家扶貧改革試驗區建設資金1546萬元，統籌用于低收入農戶大病補充保險、低收入農戶子女助學、經濟薄弱村增收等。

（五）建立健全基本住房保障制度

2017年該縣投入保障性住房建設資金3.43億元，用于保障性安居工程建設；發放廉租房補貼資金80.09萬元，發放危房改造資金345.63萬元，進一步改善困難群眾居住環境。公共租賃住房保障方面，建立住房救助、保障標準與住房租售價格、人均收入水平掛鉤聯動機制，支持無力購房的居民特別是非戶籍人口租房居住；對符合條件的困難家庭給予租金補助。

（六）著力支持節能減排

2017年該縣投入資金2.13億元，主要用于263專項整治、污水處理設施建設等。開展城鄉環境綜合整治，針對“九整治”“三規范”和“一提升”工作要求，整合相關資金，重點支持實施村莊生活污水治理、康居村莊建設、城市老舊小區改造、城市黑臭水體整治等系列項目。

（七）加快基礎設施建設

2016年、2017年該縣投入各類民生設施資金31.97億元、33.68億元，積極推進各項民生工程建設，民生基礎設施不斷得到鞏固，硬件能力實現飛躍提升。疏浚縣鄉河道334條、1085公里，完成萬頃良田、小農水重點縣等土地整理項目17個、53萬畝，農業基礎設施的保障能力不斷提高，糧食生產實現“十三連豐”，榮獲“全國糧食生產先進縣”“全國農村保險明星示范縣”等稱號。完成國道205和省道245、344、326新建、改建工程，實施農村公路提檔升級項目567個、1190公里，建成變電所12個，新建、改造10千伏及以上電力線路5600余公里，實施4G網絡建設和寬帶改造提速工程，新建1180個4G基站，光纖到戶工程實現行政村全覆蓋。

三、江蘇省沭陽縣民生保障發展中的困境

盡管該縣的民生保障和公共服務水平得到較大提升，但在宏觀環境錯綜復雜、經濟增長面臨較大壓力的情況下，該縣民生保障方面也存在一定問題和困難，主要表現為：

（一）財權事權不匹配，民生保障壓力越來越大

縣財政承擔的剛性保障支出和財力不匹配，出現“小馬拉大車”的情況，上級部門在制定政策時，雖然充分保障了弱勢群體等保障對象的權益或基本需求，但沒有考慮或沒有充分考慮地方經濟發展因素、縣級財政保障水平和財政實際承受能力，政策制定雖好，但沒有落實政策相應的資金保障措施，沒有落實執行政策時縣級財政需增加支出資金的來源渠道等，支出壓力全部由縣級財政承擔。“上面千條線，下面一根針”，各種政策資金匯聚和疊加，造成貧困地方財力難以承受，執行政策難度加大；無力安排發展支出，地方財力增長緩慢，縣級民生保障能力減弱。

1、“尊老金”基本由縣級財政承擔。2017年該縣80歲以上老年人共計36773人，而省財政只對100歲以上的老年人（101人）進行補助，80-99歲的36672人全部由縣級財政承擔。2017年該縣共計撥付尊老金2492萬元，其中省下達補助資金42萬元、縣財政撥付2450萬元（省財政補助僅占支出總額的1.68%）。隨著老齡化的不斷加劇，該縣80歲以上老人逐漸增加，縣級財政負擔越來較重。

2、義務兵優待和安置負擔沉重。沭陽縣是兵源大縣，每年為國家貢獻700多名入伍士兵，士兵服役期間的義務兵優待金和退役士兵（士官）安置補助金主要由地方政府承擔，該縣每年約需4000萬元（其中義務兵優待金1700萬元，退役士兵安置補助金2300萬元），退役士兵就業和安置壓力很大，同時還要承擔退役士兵職業技能培訓、就業創業稅收優惠等多項政策性費用。義務兵為國家國防事業作貢獻，受益者是整個國家，而相應發生的費用大多由縣財政承擔（2017年省財政僅補助544萬元，占支出數13.6%），財力與事權不匹配問題較為突出。

3、貢獻的農業轉移人口影響長遠發展。沭陽縣也是人口輸出大縣，在人口轉移中為蘇南提供勞動力，同時沭陽籍大學生多在蘇南等發達地區就業，高學歷人才和熟練技術工人、精壯勞力為蘇南等發達地區創造財富，人才和勞動力外流影響該縣經濟長遠發展。

（二）省制定的部分民生保障政策亟待進一步完善

多部門同時制定內容相近或保障范圍重疊的民生保障政策，政出多門，造成標準不一、對象重復；部分政策省市級標準不一致，使得執行時無所適從；沒有隨新形勢、新發展及時修訂完善政策；政策較為粗放，操作性不強。

1、保障標準提高過快。江蘇省基本公共衛生服務保障標準從2014年的人均35元提高到2018年的65元，年均增長20%，增幅遠遠高于財力增長水平，使用績效也不高，地方資金配套壓力極大。

2、民生保障政策“碎片化”。民生政策缺乏頂層設計，沒有統一的管理部門或者領導協調小組來統籌。一是民生保障項目種類繁多。民政部門發放補貼的項目多達13項，人社部門發放補貼的項目9項，其中不少項目涉及多個補貼政策。這既增加了申報、認定、核實、發放的運行成本，又使得各項補助資金碎片化，無法相互調劑，難以整合提升資金效益。二是民生保障對象重復交叉。同一類型的民生資金，各部門各自制定補助政策和標準，造成標準不一，對象重復。如扶貧助學，政策制定分散于教育、扶貧、團委、婦聯等部門，幫扶對象和標準都不一致，在信息未能及時溝通共享的情況下，重復補助現象時有發生。在社會救助政策方面，民政、人社、教育、衛計委、殘聯、紅十字會、慈善基金會等部門均有類似的救助政策，實際執行過程中難以實現公平救助；在殘疾人保障方面，殘聯在殘疾人生活就業、護理就醫、重度殘疾人補貼等方面設立專項資金，與人社、民政等部門的保障對象重疊交叉。三是民生保障標準體系不健全?；竟卜杖狈唧w標準，對各類保障沒有明確規定；民生保障標準制定方法不一，有的是由政府批準制定，有的是由主管部門自主制定，有的是由幾個部門會商制定；民生保障標準結構不合理，其他民生保障標準的確定以基礎性民生保障標準為基礎和依據。目前，兩者多是按照一定比例簡單掛鉤，而非有機統籌銜接；相關保障項目缺乏有機銜接，企業職工基本養老保險、城鄉居民養老保險和被征地農民社會保障的銜接機制不健全，導致出現選擇性參保現象。

3、部分民生保障政策沒有及時修訂完善。目前，江蘇省對該縣補助仍以2005年底核定的困難和破產關閉的國有集體企業退休人員為基數，隨著該縣破產企業人員逐漸達到退休年齡，符合補助條件的人數也在增加，而省補助基數并未更新。另外，2018年江蘇省基本公共衛生服務標準提高至65元/人，服務項目內容為十二大類46項。在工作過程中，上級部門對基本公共衛生服務內容有明確的考核要求，但由于基本公共衛生項目受地區經濟發展水平差異影響，全省并無統一的購買服務支付標準，導致地方在執行基本公共衛生服務項目時，往往達不到考核要求。

4、部分民生保障政策可操作性不強。如在農業保險方面，特別是蔬菜大棚保險存在問題較為突出，騙?，F象屢禁不止，主要是由于上級部門僅注重數據、比例等考核，將高效農業保險占比任務下達給縣區政府，而未與當地農業經濟發展情況掛鉤，過分注重考核結果，而忽視了農業保險的初衷，違背了政策目的，降低了政策效果。

（三）部分上級專項資金下達不及時，地方財政墊付資金壓力大

前一年應下達的專項資金往往在服務全部結束后，到下一年才清算下達，沒有預撥或及時撥付。如農村孕產婦住院分娩補助，2017年該縣符合住院分娩補助的人數13445人，省按5053人預撥資金，其余8392人 （省應補助資金251.76萬元）為該縣墊付；2018年1-2季度共計撥付殘疾人 “兩項補貼”1801.8萬元，因2018年省補資金暫未下達，全部由縣財政墊付。

四、江蘇省沭陽縣民生保障的出路初探

為妥善解決上述問題，筆者進行了各項相關政策研究，權衡各種解決方式，模擬各項解決途徑所需資金量及縣財政承受能力，提出如下解決方案。

（一）建立與事權相匹配的財力保障機制

省出臺政策應全面考慮地方政府承擔保障事務與地方財力增長幅度、承受能力是否相匹配，省直各部門出臺政策項目應充分調研，分地區考慮地方財力，特別是蘇北貧困地區的財力困難，合理引導和劃分保障區間，科學確定分擔比例減輕縣級支出責任壓力。明確細化省縣財政事權與支出責任，減少并規范共同財政事權，根據受益范圍、構成要素、實施環節等因素公式化確定分擔比例，通過分類并按比例劃分支出責任。在事權基本明確的前提下，綜合考慮當地財政供養系數、區域面積、地形結構、可用財力等具體影響因素，給予地方政府相應的財力配置；在對縣級保障能力量化評價的基礎上進行分檔分類，不搞“一刀切”，將民生資金轉移支付分配與分檔分類結果掛鉤，并實行動態調整；完善縣級民生財力保障機制，加大對蘇北貧困地區的補助力度，將民生保障資金納入一般性轉移支付，賦予縣級更大的資金自主權，減輕縣級民生保障壓力，提高政策可操作性。

80-99歲尊老金省補標準應參照百歲老人尊老金，全部由省財政承擔，保持補助比例一致；義務兵優待和安置資金參照城鄉低保補助標準，省財政承擔80%；建議上級制定政策時考慮地方承擔農業轉移人口市民化的成本與財力是否匹配以及投入產出比等問題，建立完善財政保障轉移支付機制，將戶籍人口作為主要分配依據，力促公平公正；同時加大對該縣教育投入的補助力度，特別是高中教育，重大支出采取“一事一議”給予補助；支持該縣開展科技扶貧，省財政對于到該縣服務的高層次人才和高技能人才給予補助。

（二）完善民生保障政策

1、整合民生保障政策。針對民生政策存在的“碎片化”現象，建議由省財政廳牽頭進行整合，統一補助范圍和補助標準，明確統一后的業務管理部門。節約資金，提高使用效能。

2、統一重點保障項目標準。根據各類民生保障項目之間的關系，明確科學合理的保障標準確定方法、管理權限和調整程序，避免部門從條線利益出發制定標準，確保從全局利益出發統籌銜接各項民生保障標準，通過精算平衡確定民生保障標準。同時，建議上級部門及早確定相關標準，并在每年財政預算編制前下發，盡量提高社保專項資金年度預算編制的準確性，及時調整城鄉居民補償等相關政策。

3、建立保障水平動態調整機制。建立民生保障類別和標準項目庫，按照保障項目、保障對象、保障標準、進入和退出條例等進行分類管理，實施動態評估調整，根據有關政策和因素的變化，對民生保障水平進行動態上調，使民生保障范圍逐步擴大，建立動態保障機制。在民生保障范圍和標準的制定方面，既要保障弱勢群體的基本生活需要，又要切合實際，具有可操作性。

4、及時修訂完善政策。上級部門應及時更新政策，按當年實際符合困破企業退休人員參加基本醫療保險的人數給予財政補助。另外，建議省廳對基本公共衛生項目實施統一部署，由各市統一確定本地基本公共衛生服務項目的成本標準或購買服務的支付標準，為確定經費補助提供依據。

5、增強民生保障的可持續性。一是堅持在財政可承受范圍內制定民生保障標準，不脫離經濟社會發展實際；二是堅持提高民生保障資金使用效益，采取第三方評估等辦法開展資金績效評價，將評價結果作為調整保障政策、保障標準的重要依據；三是多渠道籌集民生保障資金，增加民生投入的來源。

（三）上級轉移支付民生資金及時下撥

上級部門應進一步明確地方級事權及支出責任，明確地方民生支出方面的事權責任和承擔份額，確立“誰出政策，誰出錢”的原則，及早制訂補貼政策和分配比例，及時下撥或預撥省補資金，足額安排專項經費，不留資金缺口，減輕地方財政支出負擔。

（四）完善民生資金財政預算管理制度

縣級財政要加強民生資金管理，健全科學規范、注重績效的預算管理制度。一是大力壓減一般性支出。從嚴控制“三公”經費、會議費、培訓費等支出，努力降低行政運行成本，騰出的資金主要用于民生支出。二是盤活存量資金。將沉淀閑置的財政資金，優先統籌安排用于民生保障。三是拓寬預算資金統籌范圍。按規定將政府性基金轉列一般公共預算，大力推進國有資本經營預算調入一般公共預算，統籌做大民生保障的財政資金“盤子”。四是拓寬民生保障支出供給渠道。對一些“準公益產品”，應大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與公益事業項目建設。五是加強民生資金管理。加大民生資金統籌整合力度，推進民生資金實質性整合，提高民生資金使用效益?！?/p>