強化財經紀律硬約束 構建財政監督新機制

●宋克軍

財經紀律是財務紀律、財政紀律的統稱，是國家對各地、各部門、各單位和個人規定的財政財務經濟活動中必須遵守的行為準則，是財政與財務經濟活動的行為規范。近幾年，湖北省荊門市財政局積極探索和推進財政監督改革，財政大監督格局之“荊門模式”不斷鞏固、深化和完善，財經紀律監管工作的力度和合力也隨之越來越強化。總體上看，經過持續的財政監督檢查和專項治理，財經紀律的嚴肅性和權威性得到彰顯，全市各單位違反財經紀律蔓延的態勢已得到有效遏制。但是，今年財務管理專項治理重點檢查發現，荊門市部分部門單位在預算管理以及財務收支合規性執行等層面的違紀違規占比增多，且方式更為隱蔽，形態多側重于不合規性，性質也呈現出非典型性。這些變化對新時期加強財經紀律監管工作，進一步健全和完善財政監督新機制都提出了新要求。

一、當前違紀違規問題的表現及特點

（一）主要問題表現

以2017年荊門市財務管理違規問題專項治理重點檢查情況為例：專項治理重點檢查期間，全市共組織85個檢查組，抽派241名檢查人員，對432家單位2016年7月1日至2017年6月30日期間的財務管理違規問題等內容進行了重點檢查。檢查發現違紀違規資金13853.77萬元，違規問題體現在單位構建責任體系、內控制度建設、預算管理、資產管理、賬戶和存款管理、公用經費開支、政府采購制度執行、職工福利發放、其他管理九個方面。具體包括：

1、單位財務管理責任體系不健全。檢查發現，有少數部門單位存在財務機構和財務人員責任不到位問題。而實際上，該市各主管部門所屬單位由于單位規模的局限，財務機構不健全和財務人員不專職的問題較為普遍，目前這些單位內財務機構多與其他內設機構合署辦公，其會計、出納人員也常身兼數職。

2、單位內部控制制度不完備。檢查發現，14家單位內部控制制度建設滯后，存在內控制度不完備問題，涉及金額672.17萬元，違紀違規問題單位和違規問題金額分別占全市重點檢查總數的4.69%、4.86%。

3、單位預決算管理粗放缺乏約束力。檢查發現，76家單位預決算管理方面存在編制粗放、執行不嚴的問題，涉及金額5230.94萬元，違紀違規問題單位和金額分別占全市重點檢查總數的25.4%、37.76%。

4、單位資產購置處置未執行相關規定。檢查發現，37家單位資產購置、處置方面存在違紀違規問題，涉及金額3107.91萬元，違紀違規問題單位和金額分別占全市重點檢查總數的12.38%、22.44%。

5、單位銀行賬戶和存款賬外管理。檢查發現，主管部門所屬一家國有企業存在一銀行賬戶未按規定納入該企業統一核算的問題。

6、經費支出發票不合規、報銷附件不全。檢查發現，289家單位的公用經費開支存在發票不合規、報銷附件不全等問題，涉及金額969.25萬元，違紀違規問題單位和違規問題金額分別占全市重點檢查總數的96.66%、7%。

7、單位政府采購程序執行不到位。檢查發現，70家單位政府采購環節存在制度規定程序執行不嚴的問題，涉及金額1471.49萬元，違紀違規問題單位和違紀違規問題金額分別占全市重點檢查總數的23.42%、10.63%。

8、單位違規發放職工福利。檢查發現，58家單位存在超標準、超范圍發放職工福利問題，涉及金額122.98萬元，違紀違規問題單位和違紀違規問題金額分別占全市重點檢查總數的19.4%、0.89%。

9、單位存在其他方面的違紀違規問題。檢查發現，124家單位存在其他方面的違紀違規問題，涉及金額2279.03萬元，違紀違規問題單位和違紀違規問題金額分別占全市重點檢查總數的41.48%、16.45%。

（二）問題的特點

1、財務會計基礎弱化趨勢明顯。檢查情況顯示，荊門市各部門各單位財務會計基礎工作滑坡嚴重，財務管理工作也日益弱化。部分單位領導對本單位財務管理、執行財經紀律情況過問少、不重視，以各種理由未按規定設置會計機構、配備專職財務人員。同時，現從事財務工作的財務人員對財經政策規定又不十分清楚，加之會計基礎也不扎實，致使難以適應財經紀律源頭監管的要求。

2、擠占挪用專項資金問題金額占比最大。檢查情況顯示，單位擠占挪用專項資金（項目支出）方面的違紀違規問題金額占到整個檢查違紀違規問題金額的近40%，問題涵蓋了預算編制和執行多個環節。問題背后，表明荊門市不少單位預算觀念不強，預算編制仍習慣寬打寬算，預算執行不管資金用途隨性開支，或基本支出和項目支出“混吃蘿卜菜”，或不按進度滯支，或執行操作困難形成新結余等。

3、支出附件不全等違紀問題牽涉面最廣。檢查情況顯示，經費支出事前事后審批報銷附件不齊全問題比較突出。目前，不少單位多少均存在公務接待費、會議費、培訓費和差旅費等支出報銷附件不全或發票不合規的情況，無預算開支會議費，超標準開支會議費、培訓費，商務接待無事前審批，違規提取大額現金用于公務經費支出等現象屢見不鮮。

4、資產及政府采購管理執行程序缺位問題有蔓延趨勢。檢查情況顯示，部分單位在資產管理方面，經常出現未按規定處置資產，核算時少記、多記固定資產和少記無形資產，單位擅自對外投資及對外借款，固定資產未按規定登記，未分類分項入賬核算等問題。資產購置方面，部分單位不履行政府采購審批手續和不執行政府采購規定程序，先斬后奏現象比較常見。

二、違紀違規問題成因分析

2014年以來，隨著財政財務管理制度的不斷完善和財政監督執紀問責力度日漸加大，荊門市各地各部門單位執行財經紀律的總體情況明顯好轉。但是，一些單位仍然存在不同程度的違紀違規問題。究其原因，主要有以下幾個方面：

（一）單位自身原因

一是財經紀律要求更新慢。財經紀律規定涵蓋內容十分廣泛。近年陸續修訂出臺了《預算法》《會計法》等財經法規，尤其是中央八項規定出臺后，各級黨委政府和相關部門又相繼配套制定了諸多新的管理規定和實施辦法。對此，如果地方、部門單位領導和財務人員不及時學習、系統掌握財政財務相關管理法規，必然導致財經紀律規定不明，財經紀律執行出現偏差。

二是財經紀律執行考核松。各地各部門單位是執行財經紀律的責任主體，地方、部門單位的“一把手”是執行財經法規的第一責任人。實際工作業績考核時，沒能把財經紀律的執行情況提升到類似招商引資、精準扶貧、環境治理等工作一票否決的高度。另外，對于地方、部門單位主要領導提拔變動，雖實行了離任審計，但往往領導職位調整變化在前，事后再安排離任審計，其審計結果很少影響領導提拔重用。

三是財務管理人員變動頻繁。一方面，財務管理工作政策規定多、專業水平要求高，單位很多財務管理人員因工作壓力不愿繼續從事財務管理工作；另一方面，財務管理人員堅守財經紀律底線容易得罪人，不少從事財務管理的同志常常被誤解被抱怨，因工作吃虧不討好選擇離開財務管理崗位；再一方面，單位財務機構不健全、工作崗位又不專職，因工作地位低、晉升提拔難、工作不穩定等原因，導致單位財務管理人員調整變化比較頻繁。

四是內部控制管理基礎弱。“用制度管人管事”、“把權力關進制度的籠子”，這些要求真正落實起來，至少包括兩個層面：一是主觀上要具備對權力約束的意愿和條件，使得權力擁有者不得不為。二是客觀上要單位必須建立健全內部控制制度體系，使得單位財務管理必須有章可循。由于上述兩個方面尚未形成嚴格的具體要求，導致部門單位財務管理內部控制制度基礎工作越來越薄弱。

（二）財政監管因素

一是項目支出預算改革待深化。目前，荊門市各部門各單位基本支出預算（人員經費和日常公用經費）實行定員定額辦法，總體上還是相對科學公平的。而部門單位的項目支出（專項經費）預算，由于財政源頭上就缺乏統一規范的管理標準和管理辦法，客觀上造成部門預算單位在項目支出的預算管理上存在著立項不嚴謹、細化不精細、核算不明晰、績效難考核等不足和問題，這方面的違紀違規問題看似出在預算單位，根源上卻與財政項目支出預算改革不深化、不徹底有著直接關聯。

二是日常監督工作創新未跟進。荊門市在實施財政大監督之初就提出了“創新日常監管，優化重點監督檢查，加強監督成果運用”三大改革任務。三年多的改革實踐，更多的是圍繞優化財政重點監督檢查和強化監督成果運用二者展開，當時提出財政日常監督工作創新，就是要破解日常監督什么、如何開展日常監督、日常監督到何種程度等難題。如果財政日常監督僅僅局限于預算批復后的資金撥付工作，對歸口管理單位財務核算是否正確不指導、資金使用是否合規不跟蹤、預算進度是否正常不關注、預算決算是否相符不督查、財政規定是否落實不核實，財政日常監督職能就會喪失殆盡。

三是監管責任界定落實不明晰。財政監督是財政管理的重要手段，覆蓋財政資金運行的全過程。根據監管職能分工劃分，財政監督分為日常監督和專項監督。根據資金運行環節劃分，財政監督又可分為事前監督、事中監督和事后監督。各個環節的監督實施主體不同，相應承擔的監督責任也不同。那種把財政監督等同于財政監督檢查，人為造成財政專職監督機構無限監督責任的做法是完全錯誤和不負責任的。

四是監督機構力量配備待強化。目前，荊門市財政監督檢查局內設綜合科、檢查科、制度科、信息公開科4個科室，班子配備為一正兩副，全局僅有7個人員編制（不含工勤編1人），實際在崗9名工作人員平均年齡超過50歲，沒有一名40歲人員。由此可見，市監督檢查局力量不足、年齡不優等問題已直接制約了財政監督工作正常開展。

五是執紀問責成果運用欠力度。近些年，市財政局實施財政監督檢查，檢查的單位多，處罰的單位少，查出的問題多，處理和移交的典型少。因為對所揭示違紀違規問題的處理，更多地側重于責令單位整改、糾錯，對問題追責問責一直比較謹慎，客觀上弱化了財經紀律的嚴肅性、權威性。

三、構建財政監督新機制的實踐

加強財經紀律監督工作，是財政管理的一項重要職責。為了適應財經紀律監督工作的新形勢、新任務、新要求，唯有深化財政改革，構建財政監督新機制。

從2014年開始，荊門市從財政監督檢查改革著手，率先在全省財政系統推行財政大監督改革，把實行“三項創新（財政日常監督創新、財政重點監督檢查創新、監督檢查成果運用創新）、兩項轉型（財政監督專職機構和財政業務管理科室〈單位〉的職能轉型）、一項再造（重點專項檢查的業務流程再造）”確定為財政監督改革總體目標。三年多來的實踐，財政監督檢查工作實現四個轉變，促進了財經紀律監督職能的發揮。

（一）財政監督檢查工作計劃由事前獨家擬定向統籌全局整體謀劃轉變

按照《荊門市財政局重點專項監督檢查操作規程》要求，從2014年起，該局在制定當年的財政監督檢查計劃時，先面向全局所有業務管理科室（單位）征集需納入年度專項監督檢查的重點內容和對象，再梳理匯總，與相關監督部門銜接后報局辦公會審議后統一下達全年的監督檢查計劃，規避了重復檢查和多頭檢查，提高了監督檢查的針對性。

（二）財政監督工作主體由監督局“單打獨斗”向市財政局全員參與轉變

根據《荊門市財政局關于構建財政大監督格局的工作意見》中職能調整規定，財政局內的每個業務管理和所屬管理單位都是監督檢查的實施主體，必須按照監督檢查計劃任務分配要求完成相應的監督檢查。三年來，市財政監督檢查局共計組織146人次的財政干部參與監督檢查，既有效緩解了監督檢查局人手不足的現實問題，又整合了財政監督力量，發揮出財政監督合力。

（三）財政監督工作方式由僅局限事后監督向覆蓋財政資金運行全過程的監督轉變

實施財政資金運行全過程監督，并不意味著市財政監督檢查局需要直接參與到預算編制和執行的每一個具體環節，如何做到從事后監督向事前、事中監督轉變，有賴于財政監督管理制度的建立和完善。2015年和2016年，荊門市財政監督檢查局借市財政局2014年實行財政工作目標責任積分量化考核管理辦法的“東風”，先后制定出臺了《市財政重點專項監督檢查工作年度考評辦法》《市財政局財政監督管理積分量化考核管理暫行辦法》，將其充實到《市財政局工作目標責任積分量化考核管理辦法（修訂）》中。通過分季度對所有財政業務管理科室（單位）日常監督的再監督，以及財政內部財經紀律執行情況的監督，實現了財政監督對資金運行全過程的覆蓋。

（四）財政監督工作成果運用由日常監督與專項監督分割向兩者融合轉變

實行大監督改革后，市財政局負責日常監督的業務管理科室（單位），除了承擔日常監督、參與監督檢查外，還能掌握納入年度監督檢查計劃單位的檢查情況，對問題整改還要進行督促和跟蹤。這樣一來，既促進了財政日常監督和專項監督的有機統一，又增強了財政監督工作成果運用。

在財政監督檢查新機制的運行期間，也面臨著一些不足和問題，體現為參與者思想認識不高，有消極應付傾向；檢查人員的業務政策水平與檢查工作高要求存在差距，監督檢查質量有所下滑；財政日常監督創新與財政監督檢查創新不同步，財政監督合力尚未有效形成等。這些不足和問題不解決，不僅有礙財政監督新機制的建立和完善，還影響和制約了財政實施財經紀律監督的成效。

四、加強財經紀律監督的對策建議

（一）加強《預算法》等財經法規政策業務的宣傳、培訓

素有“經濟憲法”之稱的《預算法》于2014年8月31日經十二屆全國人大常委會第十次會議通過關于修改預算法的決定，新《預算法》自2015年1月1日起至今已經實施了兩年多。但是，荊門市很多部門和單位尤其是其主要負責人依然對新《預算法》修訂的內容不知曉、不清楚。為此，有必要對各部門和單位主要領導組織開展《預算法》等財經法規專題輪訓，以增強其遵紀守法的主動性和自覺性。

（二）壓實財務管理責任，加快推進單位內控制度建設

部門單位既是財務管理的主體，也是預算編制和執行的主體，務必嚴格遵守財經法規。違反財經紀律的，必須承擔相應責任。另外，部門單位要保障各項財經法規有效執行，客觀上有賴于加強內部控制制度建設，市財政局在內部控制制度建設方面要發揮表率作用，在積極加強自身內部控制制度建設的同時，加大單位內部控制制度建設工作的督導。

（三）不斷創新和優化財政日常監督

財政監督功在平時，日常監督管理到位了，不僅整個財政監督工作有了堅實的基礎，而且歸口管理單位財經紀律也有了政策業務支持保障。財政業務管理科室（單位）創新和優化日常監督，一是要加強單位財務會計業務督導，幫助單位財務人員正確履行賬務處理和財務管理職責；二要督促單位落實財經法規，提高其經費開支的規范性；三要圍繞預算績效主線，對單位項目資金預算編制、執行、評價全過程情況實行常態化監督，提高財政資金使用績效。

（四）加強重點領域、薄弱環節的財政監督檢查

一是要強化單位預決算信息公開的監督，提高預決算信息的透明度；二是要強化單位預算執行情況特別是項目支出預算執行情況的監督，加大對騙取、擠占、挪用財政資金行為的懲戒；三是要強化單位經費支出合規性（包括單位資產管理和政府采購管理執行程序）的監督檢查，確保財政財務管理規定有效執行。

（五）加強財政監督信息化建設

財政監督也少不了信息化技術的支撐，將信息化技術嵌入財政監督管理之中，就荊門市而言，要做好內部控制信息化系統平臺建設，將業務操作流程固化到信息系統，根據管理需要和工作權限，對各業務科室資金撥付情況進行數據分析，掌握預算單位預算執行的情況，通過過程控制，及時發現預算執行過程中違反財政紀律等情況；通過信息系統收集、傳遞的信息及時與業務科室溝通，及時準確地發揮內部控制作用，實現對財政的業務流程進行全程監控，動態管理。

（六）強化對違反財經紀律行為的責任追究

首先，要明確違紀責任。單位違反財經紀律，必須承擔違紀違規的主體責任。單位內責任人不同，承擔的違紀違規責任也不同。單位主要領導是本單位財經紀律的第一責任人，承擔著單位違紀違規主要領導責任；單位分管財務的領導是本單位財經紀律的重要領導者，承擔著單位違紀違規重要領導責任；單位財務人員是本單位財經紀律的直接執行者，承擔著本單位財經紀律的直接責任。其次，要明確財政監管責任。財政部門擔負著財經紀律監督工作的財政主體責任。單位違反了財經紀律，按照財政監督職責分工，應當追究相關監督責任。再次，要精準問責。就是要做到違紀違規責任和責任人界定清楚，實現權責的統一。最后，要加大追責力度。通過嚴格追責，形成財經紀律的剛性威懾。

（七）加強單位財務人員和財政監督隊伍建設

單位財務人員是財政財務管理規定的貫徹者、執行者，事關財經紀律源頭控制的成敗。為此，要把單位財務人員隊伍和能力建設納入財政工作大局謀劃，綜合施策，努力建設一支品德高尚、業務精湛、作風優良的財會隊伍。財政專職監督機構具有專業性強、政策要求高、監督責任重等特點，要著力解決財政專職監督隊伍力量不足、年齡不優、專業不強等瓶頸，為加強財經紀律監督工作提供良好的支撐環境。■

[1]楊燕英.基于國家治理現代化構建新型財政監督機制[J].財政監督，2017，（08）.

[2]余功斌.在深化財稅體制改革中推進財政監督和專員辦工作轉型[J].財政研究，2014，（07）.