政府投資項目資金績效管理

■/錢 茜

政府投資項目是指使用政府財政性資金的固定資產投資項目，重點為基礎設施和公益性項目，實行項目備選、政府決策、部門審批、項目投資評審、招投標及建設實施、驗收評價、稽察監督等全過程管理。目前，我國政府投資項目的數量持續增加，資金投用額度持續提升，然而項目資金使用效益卻未盡人意，所以進一步優化政府投資項目資金績效管理模式就顯得尤為緊要。本文將圍繞政府投資項目資金績效管理相關問題展開研究。

一、政府投資項目績效內涵概述

（一）政府投資項目資金績效管理及必要性

政府投資項目資金績效管理，就是將政府投資項目資金的績效目標、績效運行監控與評價和結果應用納入預算編制、執行與監督過程中的所有管理活動的統稱，是一種以資金支出結果作為導向的預算管理機制。專項投資資金績效管理在整個財政管理活動中占據著重要地位，只有做好政府投資項目資金績效管理，才能有效規范政府投資活動，優化財政資金的投資效益。

實行政府投資項目資金績效管理的必要性表現在如下兩方面：首先能夠幫助政府部門制定更科學的支出預算，實現財政資金的高效配置，避免資金浪費，增加政府投資回報率，同時防止預算隨意化，督促政府部門更好的履行預算管理責任，使政府投資更加規范，項目資金使用效益更加可觀；其次，能夠在源頭做好政府投資項目的監控工作，提高項目計劃的經濟性與可行性，提高資金使用效率，通過有限的財政資金使用獲得更高的政府投資效益。

（二）政府投資項目發展過程

梳理國內政府投資管理體制的演進歷程，可將其劃分為以下三個時期：

第一，計劃經濟投資管理時期，從新中國成立之日起直到改革開放政策實施之前，正處于計劃經濟時代，因此政府也采取了與其相適應的投資管理體制，政府投資項目的決策權歸屬于國家，凡是隸屬于國家的事業單位，其投資建設均由國家計劃進行安排，并實行行政管理。這一時期政府投資項目管理工作是以滿足國家政治要求為主，易導致投資項目資金使用效率低下，投資項目的建設效果也不理想。

第二，投資管理體制改革探索時期。該時期高度集中的計劃管理模式出現了嬗變，并朝著市場經濟投資管理體制過渡。改革開放政策的持續推進促使政府在投資管理領域中引入市場機制，特別是在上世紀八十年代末九十年代招投標制度應用于政府投資項目之后，政府開始重新定位投資建設中的角色，逐步放松了對投資項目的直接管控，轉而探索如何在宏觀層面進行投資管理。

第三，市場經濟投資管理時期，該時期是從1993年起直到今日。此時國內經濟體制已出現了巨變，政府投資項目也迫切需要進行相應的改革，為此1993年中共中央頒布了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對政府投資項目進行了類別劃分，具體包括經營項目、基礎性項目以及公益性項目，同時按照項目建設資金來源的不同將建設工程分為政府工程和私人工程，并對政府投資項目管理模式加以優化，使得政府投資范圍更加明確，投資決策制度更加合理，投資資金管理更加科學，投資項目審批流程更加精簡，項目建設實施措施更加合理，相關監管機制更加健全。

（三）政府投資項目資金績效管理內容

從管理內容上看，政府投資項目資金績效管理主要涉及到績效目標、績效跟蹤、績效評價，評價結果反饋與應用等方面的管理，以優化資金使用效益為目的將以上管理活動納入預算編制、執行、監督之中即為一套完整的政府投資項目資金績效管理活動?？冃繕耸钦麄€績效管理活動的基礎?？冃н\行跟蹤監控是績效管理中所必不可缺的一項工作?？冃гu價則是針對政府投資科學性、效率高低以及所獲效益如何作出的合理評價?？冃гu價結果的反饋及應用是開展政府投資項目資金績效管理活動的目的所在。

（四）政府投資項目資金績效管理機制

一套完整的政府投資項目資金績效管理機制包括設置合理的績效管理機構、科學的績效管理與工作制度、完善的績效評價體系以及評價結果的運用機制。只有設置合理的績效管理機構，配備專業性強的績效管理人才，才能使項目資金績效管理活動順利高效的開展；只有實行科學的績效管理與工作制度，才能確保項目資金績效管理活動有章可循，才能厘清項目單位同有關單位彼此間的關系，在落實好各自責任的基礎上通力配合。具體如下：

一是完善績效管理機構設置?？冃Ч芾砩婕暗沫h節眾多，任何細節出現疏漏都會影響到績效管理的公正性與有效性，因此必須設置合理的績效管理機構，確保該機構制定的績效管理方案科學且權威。

二是合理設置績效管理與工作制度。在績效管理中，應當設置科學的報表制度，項目單位需要及時總結項目建設進度，匯總項目資金使用狀況，形成報表呈送績效管理機構，為其開展績效評價與監督工作提供依據；另一方面要制定和實施健全的資金管理監督體系和懲戒機制，避免出現項目資金流失的情況，讓徇私舞弊者無可乘之機。

二、政府投資項目資金績效管理存在的不足

現階段政府投資項目績效管理中存在著一些突出的問題，集中體現在：

（一）法律法規制度的不完善

現階段國內關于政府投資項目資金績效管理的立法尚不完善，造成相關管理活動因法律依據不足而有失規范，完善相關立法已成為當務之急。歸納法律法規制度方面的不足，主要包括如下三點：

首先，現行績效管理法律制度明確性不足。要實現項目資金使用與績效評估的有機結合，就必須將績效管理以法律法規的形式確定下來，明確其重要意義，確?？冃Ч芾砘顒佑蟹梢馈?/p>

其次，開展績效評估期間，應當根據有關政策規定，增強政府投資項目資金績效管理具有足夠的權威性。

其三，行政問責和績效評估結果運用同樣需要以法律法規的形式加以確定，唯有如此方可確保財政資金預算績效管理活動高效有序開展。

（二）政府投資項目資金績效管理監督環境待完善

從績效管理監管環境角度來看，目前政府投資項目績效管理中存在的主要問題集中在尚未形成全過程的政府投資項目資金管理機制，即并未全面涉及到事前的績效目標設定、事中的績效跟蹤以及事后進行績效評價，有待盡快建立起全過程績效管理機制。政府投資項目資金績效管理監督環境的改善，依賴于國家政策的約束以及相關監督機制的完善。因此，為有效地提升政府投資項目資金績效管理水平，客觀公正的反映出政府投資項目資金配置和使用情況，必須盡快推進政府投資項目資金績效管理監督環境的進一步完善。

（三）政府投資項目資金績效評價第三方評估欠缺

在政府投資項目資金績效管理中，目前績效評價的主體較為單一，并未或較少引入第三方評估機構，造成績效評價所得的結果在公信力以及權威性等層面有待提升。政府投資項目資金合理配置和高效運用，依賴于各參與主體的共同努力，而第三方評估機構是其中不可或缺的一部分，作為一種外部制衡機制存在，彌補政府自我評估存在的缺陷，揭示政策落實中存在的問題。

（四）政府投資項目資金績效評價體系不完善

政府投資項目資金效益不佳的一項主要因素是績效評價體系欠缺。績效評價體系不完善既無法真實體現出財政資金的使用效益，也無法為以后的資金安排提供指導。現階段，不少地方政府的績效評價體系都存在問題，有的只是注重項目后評價，并未對投資項目做出動態連續評價；有的將績效評價工作形式化，為了應對檢查不惜粉飾虛報數據，造成資金使用不科學、項目實施同目標方向相背離等問題，不僅影響了財政資金使用效益，還在一定程度上損害了公共安全利益。

（五）政府投資項目資金績效評價結果應用程度不高

政府投資項目績效評價是一個動態的連續的過程。其通常需要經歷準備、組織實施以及評鑒結果等一系列流程。在完成針對政府投資項目資金的評價后，績效評價結果的應用問題變得尤為重要。目前，政府投資項目資金績效評價結果應用程度不高，問題集中體現在：一是政府投資項目資金績效評價結果應用淡薄，應用方式存在明顯的形式化問題；二是績效評價的配套機制不完善。在歐美一些國家，已經形成了相對比較完善的保證績效評價結果運用的配套機制，包括會計核算制度、信息公開制度、激勵約束機制和溝通復議機制等。而我國大多是的政府投資項目績效結果的運用程度并不高。因此，應當盡快地提升績效評價結果的應用程度，以此指導績效管理工作各環節都能高效運作。

三、政府投資項目績效管理的建議

在闡述現階段政府投資項目資金績效管理存的不足基礎上，下文將側重提出進一步促進現階段政府投資項目資金績效管理水平提升的具體建議。具體如下：

（一）建立預算績效管理制度

在政府投資項目資金績效管理中，應建立預算績效管理制度，將績效管理工作的重點集中于政府投資項目資金的使用績效、控制成本等方面。通過完善的預算績效管理制度，從制度層面為預算績效管理的具體實施提供保障。在政府指導意見的基本框架下，積極完善政府投資項目資金績效管理暫行辦法和工作規程，從績效目標管理、績效運行跟蹤、績效評價實施、評價結果應用制定具體細致的規定，為預算績效管理工作的開展奠定重要的制度基礎。

（二）建立全過程覆蓋的監督體系

應當建立事前、事中、事后監督相結合的政府投資項目績效管理監督體系，對財政投資的整個流程進行嚴格控制，具體而言應做好以下三點工作：

第一，要做好事前控制。在政府投資項目實施之前做好相關審核，行業主管部門應當根據相關制度規定，要求建設單位提供如下申報材料：項目建設立項批文、建設項目初步設計與概算批準文件、預算清單、施工圖、工程量計算書、同預算審查相關的其他材料，切實做好項目前期審核工作。

第二，要做好事中監督。在項目建設實施期間要做好造價控制工作，委派專業素質優秀的工作者進駐施工現象開展動態化監督工作，嚴格核對現場實測數據，分析其與施工圖紙及變更材料是否存在出入，存在的出入是否在合理范圍，避免出現粗制濫造、材料以次充好的情況，確保項目質量達標，資金使用合理高效。

第三，要做好事后監督。在項目建設完成后要進行嚴格的決算審核，比較預決算之間存在的差異及成因。項目竣工核算的審核內容包括工程量、綜合單價、工資和材料價款，對于每一項內容都要嚴格分析與核實，總結出超支原因。此外，應要求中介單位根據審核結果出具重新制定的預算書、工程量清單以及審核結論書。

（三）注重第三方評審的合理運用

在政府投資項目績效管理中，應注重合理地運用第三方評審的專業性，確保評審的質量和效率。第三方評審作為體制外獨立的執業機構，可以做到真正客觀公正的評審，抑制政府投資項目資金抑制了預算最大化的傾向。在運用第三方面評審時，應著力從如下兩個方面入手：第一，加強國家對第三方評審機構的審核。由國家對第三方評審機構進行定期考核，對于優秀的評審機構可以加大委托評審任務量，并根據專業化原則，逐漸開放更多的評審領域，對于不合格的評審機構應該及時整改或取締。第二，以法律法規為基礎，構建針對政府投資項目資金績效考核的第三方評審體系，形成對資金使用狀況的客觀、工作的評價，反饋資金的使用效率。政府財政部門依據第三方面評審給出的結果，對被評價項目績效情況、完成的程度和存在問題與建議等進行進一步分析。

（四）完善項目預算績效評價體系

首先要完善評價結果反饋及整改、評價信息報告、評價結果應用等機制，切實增強評價結果應用水平。以評價結果為依據，表彰項目資金績效管理工作先進的單位，鞭策后進單位，實現獎優罰劣的目的，促使各單位提升項目預算績效管理水平。

其次要組建評價結果匯報小組，由其負責第一時間把績效評價結果呈送相關單位，幫助后者及時洞察問題并制定應對方案，使上級部門能夠及時獲取有用信息，提高決策的科學性。

再次要實行評價結果公示制度，使社會大眾能夠掌握政府工作動態，增強政府權威性與公信力，打造良好的政府形象。

最后要完善績效管理配套設施。一是借助大數據處理提升項目預算績效管理信息化水平，充分整合專家庫與中介機構庫，設置科學的評價指標，形成完備的預算績效管理信息體系。二是持續加強績效評價培訓，培訓的內容不僅要涉及到績效管理知識，還要涉及到計算機操作，真正提高績效管理人員業務水平，使其績效管理工作更加高效。

（五）加強績效評價結果科學應用

如何提高績效評價結果的應用水平是做好政府投資項目資金績效管理所必須要解決的問題。一方面管理單位需要在充分分析的基礎上制定科學的評價結合應用辦法，另一方面還要注重實現評價結果同獎懲的掛鉤，既要給予評價良好的單位必要的嘉獎，以激勵其繼續保持，也要給予評價結果不佳的單位適當的懲罰，督促其改進。不僅如此，在開展政府投資項目資金績效管理期間還必須同財政部門密切聯系，以公正客觀的評價結果指導財政部門合理安排資金預算，切實增強項目資金績效管理效益。

政府投資項目資金績效管理是一項系統性、復雜性、專業性的工作。因此，我們應在對現階段政府投資項目資金績效評價、評價結果應用等方面不足進行分析的基礎上，著力于從績效管理制度、監督體系、第三方評審引入以及績效評價體系等層面推進政府投資項目資金績效管理水平和質量的有效提升，進而提高項目資金使用效益。