鄉鎮財務管理中的問題及對策研究

●林能斌

鄉鎮政府是我國五級政府中最接地氣的一級政府。上面千條線，下面一口針，絕大多數惠民政策的落實和基層社會事務的管理工作要依靠鄉鎮政府來組織實施。無疑，資金量大、資金來源廣、核算內容多，就成為鄉鎮財務會計核算的一大特點。除了核算人員工資和行政運行費用外，鄉鎮財務還要核算上級各部門撥入的大量專項資金。

近些年來，各職能部門對鄉鎮財務經常進行檢查，各級紀檢監察機關和司法機關對鄉鎮違規違紀案件的查處力度也在不斷加大，但鄉鎮財務管理的現狀依然不容樂觀，存在一系列的問題，亟需解決。

一、鄉鎮財務管理存在的問題

（一）法律意識淡漠，會計法規執行不力

1、沒有把原始憑證扎在記賬憑證后面，使會計核算失去依據。原始憑證不論有多少，都應該一張不漏地附在記賬憑證后面作為核算的依據。但有的鄉鎮會計怕麻煩，如在收取農合基金和農?；饡r，嫌收據太多，在核算時竟把收據記賬聯另放一邊，沒有按規定附在相應的記賬聯后面作核算依據。有的會計在核算工程建設支出時，嫌相關合同書及決算書等文件太大太厚、不好裝訂，也另放一邊，沒有扎入賬中。

2、會計賬簿存放散亂。按規定，單位當年形成的會計檔案，在會計年度終了后，可暫由會計機構保管一年，期滿之后，應當由會計機構編制移交清冊，移交本單位檔案機構統一保管。未設立檔案機構的，應當在會計機構內部指定除出納以外的專人保管。但在實際工作中，不少鄉鎮的會計檔案由會計員本人保管，沒有辦理移交，甚至人調走了，檔案還是不移交。鄉鎮檔案管理很少能達標，其中一個很重要的原因就是多年來的會計檔案四零五散地放著，部分檔案甚至遺失。使用會計軟件核算的單位，大都只保留了電子檔案，沒有相應的紙質會計檔案。

3、銀行預留印鑒由出納一人保管。行政事業單位內控制度規定，不相容崗位必須相互分離。不少鄉鎮的銀行預留印鑒往往由出納一人保管，資金管理存在嚴重的安全隱患。

4、不重視日記賬的登記。不論是現金日記賬還是銀行存款日記賬，都要做到每日一小計，每月一總計，目的是要詳細反映單位每一筆貨幣資金的流入或流出信息，也便于與會計對賬，以確保會計核算的準確。但現在不少鄉鎮出納員根本不重視日記賬的登記工作，往往將一日內或多日內相同的業務集在一起進行匯總登記，失去了設置日記賬的意義。

5、白條抵庫數額驚人。因工作需要，出現一些白條借支現象很正常，經領導審批同意后應作其他應收款入賬。入賬后要按期催收促其如期償還，或報賬時予以抵扣。但不少的鄉鎮未能做到這點，致使鄉鎮財務出現了大量的白條抵庫現象，有的數額還很驚人，如一個農業鄉鎮白條抵庫額多達二百多萬元，涉及一百多個單位和個人，時間跨度達十年之久。

6、會計換人賬簿另起爐灶。按規定，會計人員工作調動或者因故離職，必須將本人所經管的會計工作全部交給接替人員。沒有辦清交接手續的，不得調動或者離職。有的鄉鎮會計員離職后，不辦理交接手續，新接任的會計人員只好按出納手中的庫存現金余額作為結余進行新的會計核算，形成“斷頭賬”。

（二）會計知識貧乏，會計核算不健全

1、總賬科目設置想當然。雖然會計制度對行政事業單位會計總賬科目的設置作了明確的規定，但不少鄉鎮的會計仍想當然地“發明”一些總賬會計科目進行核算，如有的總賬設置了“行政單位收入”和“行政單位支出”兩個會計收支科目，有的總賬設置了“公共收入”和“公共支出”兩個收支科目等。

2、會計核算錯誤百出。記賬憑證應當根據經過審核的原始憑證及有關資料編制，不具備隨意性。有的單位負責人打白條借款時，在借條上加蓋單位公章，這并不能證明是單位借款而不是個人借款，但一些鄉鎮會計卻將此債權列作了單位借款甚至是費用支出。還有的把工程質量保證金列作了收入、把固定資產購置及公共基礎設施建設費用直接列作支出，不作相應的非流動資產和資產基金登記，從而形成賬外資產。鄉鎮國有資產流失很大，與會計核算錯誤不無關系。

3、資金核算魚龍混雜。鄉鎮政府可用資金只有同級財政部門撥入的財政預算資金，用于發放工作人員工資和行政運行費用，其他資金一般是項目資金，如從上級財政部門和上級各職能部門取得的其他收入，要用于完成項目或專項任務，取得的除此以外的收入則要通過“其他應付款”科目或“應付政府補貼款”科目轉撥其他單位或支付給補貼接受者等，如果政府把這類錢用一分到自己頭上，則涉嫌挪用。然而，不少的鄉鎮卻有意無意地把基本支出和項目支出混在一起核算，收到資金時都記作收入，付出時都記作支出，結轉時都轉作結余，并不按會計制度的要求進行會計核算，相對應地，它的收入支出報表只有一個，即收入支出總表，一般沒有財政撥款收入支出表，也談不上對各種專項資金進行分門別類的明細核算。

（三）賬賬不符現象多

總賬是會計核算中一級科目的核算，明細賬是對一級科目的分類核算，明細科目的匯總數與總賬中對應的一級科目數應該是一致的，每月底總賬與明細賬之間要進行核對，要保證賬賬相符。鄉鎮中有的會計嫌固定資產等總賬科目的明細科目太多，很多不按規定一一登記，有的予以籠統登記，有的選一些單價大的明細科目代表性地予以登記，致使總賬與明細賬對不上，跨度時間長了，根本難以理順。如一個鄉鎮總賬固定資產余額達一千三百萬元，而明細賬匯總額只有六百多萬元，相差七百萬元；一個鄉鎮應收賬款總賬有三百萬元，而明細賬匯總額只有二百多萬元，相差一百多萬元。

（四）賬實不符問題嚴重

財物的收發、增減或使用，資本、基金的增減，按規定都必須及時辦理會計手續，進行會計核算。單位財產還需要設專人保管。會計賬簿的記錄與財產實物還要定期進行核對，以保證賬實相符。鄉鎮政府賬實不符最主要的表現是固定資產的賬實不符。有的鄉鎮購買固定資產根本不核算，形成大量的賬外資產，出現賬上無、賬下有的現象；公車改革后，有的鄉鎮將部分公車上交了，但賬上沒有按規定的程序予以核銷，有的鄉鎮甚至擅自處置國有資產，出現賬上有、賬下無的現象。

（五）非稅賬成為鄉鎮的“統天袋”

非稅賬是從上世紀八九十年代的預算外賬沿襲下來的。當時鄉鎮的預算外收入較多，幾乎所有的站組所都可以收費，設立預算外賬戶進行專門管理理所當然。但時過境遷，自從農村稅費改革后，涉農收費項目逐步取消。目前，鄉鎮里只有計生辦可征收的社會撫養費和環衛所征收的衛生費兩項非稅收入，再繼續保留非稅賬已沒有必要。鄉鎮之所以至今仍沒有取消非稅賬，是因為鄉鎮還有大量的上級各部門各單位下撥的各種專項資金。鄉鎮就將非稅賬變成了鄉鎮收入的“統天袋”，除了預算收入和需要設專賬核算的收入外，鄉鎮其他所有的收入都納入非稅賬戶眉毛胡子一把抓，變成鄉鎮的“暫存款”或者“非稅收入”，列支以后全部記作“暫付款”或者“非稅支出”，有的還直接借記暫存款或者非稅收入進行沖銷。不僅如此，政府不便于在經費賬上列支的費用支出，如稅收“獎勵”支出、手續不全的吃喝招待支出等還特意放在非稅賬上核算，使非稅賬成為政府的第二本經費賬，實際上就是“小金庫”。

以上不規范的種種現象，往往會成為腐敗的 “遮羞布”，甚至助紂為虐，為害多多。

二、鄉鎮財務管理混亂的原因分析

（一）體制方面的因素

1、不少專項資金都要求設專賬核算，加劇了鄉鎮財務管理的混亂。行政單位會計制度設有核算專項資金的會計科目，如應付政府補貼款、其他應付款、經費支出等，可以在這些總賬科目下設明細科目核算各種專項資金，但有些部門不贊同，認為自己下撥的資金應設專賬，如果不設專賬就會被挪用，設了專賬能防患于未然。因此，現在鄉鎮設了很多專賬，如扶貧專賬、一事一議專賬、以錢養事專賬、惠農補貼專賬、退耕還林專賬，以及某某資金專賬，等等。這些專賬之間沒有勾稽關系，專賬與政府經費賬之間沒有勾稽關系，專賬與預算賬之間也沒有勾稽關系，一本賬一套人馬一個銀行賬戶，人手少的鄉鎮甚至專賬會計出納一人兼任，搞得一團糟。

2、鄉鎮預決算權上收，導致預算賬無頭無尾。按規定，各單位應當定期結賬，年度終了時，所有總賬賬戶都應當結出全年發生額和年末余額，并結轉到下一會計年度。由于不少地方在本世紀初就取消了鄉級金庫，鄉鎮決算權被上收到縣一級（這顯然違反了《預算法》的相關規定）?？h一級完成預決算程序再批復到鄉鎮往往要到下一年度四五月份，這就造成鄉鎮預算賬余額在上年末時不能按期結轉到下一會計年度。鄉鎮預算賬往往只記發生額，賬簿的“承前頁”和“轉次頁”欄都空著無法填寫，每一筆也不能結余，等決算批復后再補記、調整并結余。為了保證實際發生數與決算數的一致性，調整僅僅是玩數字游戲。當財政撥款數多于決算收入數時，就將多出部分轉作暫存，當實際支出數多于決算支出數時，就將多出部分轉作暫付，使全年收入、支出及結余額與決算數相吻合。相吻合后，再結轉到下一會計年度。責任心強一點的預算會計可能會在下一年度主動到縣財政拿回鄉鎮的決算批復，進行賬務處理；責任心差一點的預算會計根本兩三年只登記實際發生額，多年不結轉，造成鄉鎮預算賬往往無頭無尾，只有一段魚身子。

3、鄉鎮招商引資政策“過左”。一些鄉鎮干部病急亂投醫，招回來的“老板”不少是“負翁”，不僅沒給鄉鎮的發展帶來絲毫活力，反而制造出一大堆的違規違紀支出。個別鄉鎮更是變造一個企業出來并進行虛假注資，雖然對上完成了任務，自己卻要賠進去一大筆的費用。招商引資的接待費用按規定可以不用公函直接報銷，不少鄉鎮充分用“活”這一政策，把不好處理的公務接待費用都牽強成招商引資費用，甚至是把外出旅游也附會成外出招商引資，執法檢查對此奈何不得。

4、鄉鎮稅收任務不切實際。農業稅取消后，鄉鎮財政收入主要是工商稅收。大部分農業鄉鎮稅源少，工商業基礎差，加之稅收起征點不斷提高，可征稅源其實很少，但稅收任務卻與年俱增，導致鄉鎮稅收任務依據稅法的規定來征收完成根本不可能，只能靠所謂的“總部經濟”引入。說穿了，就是做一個道具，在本地成立一個“皮包公司”，把外地稅款買進來。買稅返還率一般為百分之三十，在任務追得緊時甚至高達百分之四十，營改增以后個別農業鄉鎮買稅返還率已達到百分之四十八。交稅方收返還款是不出任何手續的，虧空額全部由鄉鎮政府按口頭約定自己想辦法填補。但哪有什么辦法填補如此巨大的虧空呢？大家都心知肚明，搞法無外乎兩種，要么搞個虛假的工程，用工程建設支出進行填補，要么直接在記賬憑證后面寫明征稅及稅收“獎勵”情況，在其他支出科目中列支。

5、政治任務支出沒有列入預算。鄉鎮政治任務較多，如三萬活動、一線一點建設、精準扶貧以及維穩等，這些費用一般沒有列入年初預算，就沒有相應的資金扶持，但又不能不列支。錢從哪里來？只有兩個途徑：一是擠占公用經費；一旦公用經費擠不出水了，就只好打專項資金的主意。

（二）個別鄉鎮領導規矩意識淡漠

1、部分單位負責人不管牛過河，只逮“牛尾巴”。一些單位“一把手”似乎不放心副職的管理能力，將財經大權牢牢地抓在自己手中，實行單位主要負責人 “一支筆”。由于資金的流入和流出全部由“一把手”掌控，單位“一把手”并不關心每月支出的合理性和合法性，而只關注賬上還有多少可用余額，這就是俗稱的“不管牛過河，只逮牛尾巴”。這樣做的后果很明顯，單位負責人不需要財務會計報告，會計也不編制單位財務會計報告，只向領導匯報每日可用資金量?，F在很多單位“一把手”把單位銀行賬戶與自己的手機進行了短信連接，賬戶上每一筆資金的動靜都能以手機短信的方式及時發給 “一把手”，每日賬上可用資金余額“一把手”都知道得清清楚楚，連單位財務人員匯報余額也成為多余，會計也不需要及時做賬，會計核算的及時性原則也慢慢地消失了。

2、少數鄉鎮主要領導缺乏正確的政績觀。出政績最快的方式無疑是搞政績工程，而搞政績工程必然會挪用專項資金，還要與各級領導刻意保持“密切”的聯系，這就勢必會帶來一些副效果——違規費用。如果一個鄉鎮領導本身工作作風飄浮，不堅守住政策的底線，再加上自身素質又成問題，想渾水摸魚，中飽私囊，那必然會增加一筆又一筆的違規違紀支出?，F在，不少鄉鎮接待費手續不全，維修費、加油費、辦公用品購置費及虛假工程支出高居不下，個中原因就不難理解了。

（三）會計從業人員素質亟待提高

鄉鎮工作的主力軍是上世紀八九十年代干部子女安置和撤區并社后從社會上招聘的那一批人，農村稅費改革時人員“精簡”后從大學畢業生中招聘的人員并不多，尤其是鄉鎮招聘的懂財會的人員更是鳳毛麟角?，F在鄉鎮從事會計工作的人員雖然大多持有會計證，但很多并不是通過考試取得的，而是實行會計從業資格管理時統一發放的，不少人名不符實。鄉鎮沒有辦法，只能從矮子中找長子，拿一塊“糖坨”在現有的在職人員中找“聽話”的人給他“嗦”，讓他擔負責財會工作。所謂“聽話”，就是能按領導的意圖辦事并且保守秘密；所謂“糖坨”，就是一個許諾，要么日后被提拔，要么暗中給予一定的經濟補償。如果被提拔了，則成為領導，就不會再從事會計工作?，F在形勢嚴峻，能暗中給予經濟補償的做法越來越難行。一旦許諾成空，那他做好本職工作的積極性就會大打折扣，根本沒有動力去鉆研枯燥的會計知識和財經法律法規。

（四）缺少激勵機制

鄉鎮政府的經費賬一般由政府人員核算，有的還由財政專管員核算，預算賬、非稅賬、各種專賬以及村賬鄉管的“三資”賬全部由財政所專管員核算，其他站組所的經費賬有的由各單位核算，有的全部由財政所專管員核算。鄉鎮財政所是股級單位，編制問題模糊不清，既沒有像事業編制人員那樣進行績效考核，也沒有像行政編制人員那樣實行職級并行。八項規定出臺以后，鄉鎮財政所人員經濟上不能得實惠，政治上又不能進步，工作熱情從何談起？基層人員并不熱衷于當會計，因為會計也意味著一種責任。

（五）違規成本過低

鄉鎮存在的各種違規違紀問題很多，但過去對查出來問題的處理是象征性地對單位罰一點款，根本起不到震懾作用?，F在要求對單位和個人的行政處罰要上網公示，連象征性的處罰也往往沒有了。不少執法者鉆《會計法》的空子，對查出來的問題只要求進行整改。而所謂的“整改”其實就是不處理，是大事化小，小事化了。

三、加強鄉鎮財務管理的對策建議

（一）加強法律法規的宣傳，營造學法、知法和守法的氛圍

這要從兩個層面入手：一是要高度重視對鄉鎮領導干部進行經常性的財經知識培訓。只有領導干部掌握了國家的財經政策和相關的法律法規，才能帶頭遵紀守法，將國家的法律法規之劍高懸頭上，時刻警醒，廉潔自律，不越雷池，才能真心實意地支持會計工作，讓會計人員把單位的財務工作搞得更及時、真實、準確、完整，才能身體力行地不想腐。二是要認真貫徹落實各項稅法，尤其是在稅源基礎好的地方要做到稅款的應征盡征，既不允許有“跑、冒、滴、漏”稅款的現象存在，也不允許有違規異地納稅的行為。

（二）加強對會計從業人員的管理

2017年11月5日新修訂的《會計法》取消了會計從業資格證，筆者認為非常不妥，會計核算出現各種亂象，很重要的原因是對會計從業人員的監管乏力。切不可因噎廢食，可以從兩個方面入手進一步加強對會計從業資格的管理：一是要抓好進入關口，嚴把會計從業資格的準入門檻。要嚴肅考試紀律，決不允許考試時作弊，甚至出現代考等違規現象，一經發現至少五年內不準再參加會計資格考試。會計核算講的是誠信，試想，如果連考試都敢弄虛作假，一旦上崗，誰能保證其會計信息的真實性？二是要修訂并完善會計從業資格管理辦法，進一步加強對已取得會計從業資格人員的繼續教育。誠然，會計資格證不等于會計實際工作能力，但如何認定會計工作實際能力呢？有真正會計實際工作能力者，必然會贏得會計從業資格考試。但會計從業資格不能一旦持有即終生有效，要設立一種機制使名不符實者隨時踢出門外。這種機制的建設可以實行分值管理辦法，制定一個記分與扣分的詳細規定，而且要明確，會計從業資格分值扣完后，必須永遠吊銷會計從業資格證，不得擔任會計工作。修訂《會計法》第四十條，取消“五年內”的規定，將其改為“終身”。

（三）對鄉鎮財政所建立一套行之有效的激勵機制

會計賬做得不規范，說白了是責任心不強的問題。要提高會計人員的責任意識，需要建立一套激勵機制。鄉鎮人員老化問題嚴重，從長遠來看，必須逐步招收一些懂財務的年輕人員充實基層，讓他們從事鄉鎮會計工作。這在目前鄉鎮隊伍還依然臃腫的情況下似乎不太現實，但可以從兩個方面著手考慮：一是明確鄉鎮財政所的編制問題，如果確定為事業編制，則應進行績效考核，發放績效工資；如果確定為行政編制，則應實行職級并行，不能長期模糊不清；二是要建立財政專管員→會計→副所長→所長→副科級干部的梯級晉升方式，不要任人為親、任人唯錢，從專管員中直接提拔所長。

會計從業資格不是技術職稱，也不是行政級別，取得會計從業資格且從事會計工作并不能增加工資收入。有關會計方面的法律法規及會計從業資格管理辦法只講到會計人員違規違法的責任追究，沒有講會計人員遵紀守法、履行好本職工作該受到何種獎勵。這是制度設計上的缺陷?？梢詮闹贫壬峡紤]設置會計津貼，從經濟上激勵人員勇于從事單位會計工作。

（四）建立健全單位內部控制制度

在支出管理上，尤其要確定大額支出額度，認真貫徹落實“三重一大”事項的監管。要實行黨政主要負責人不直接分管人事、財務、基建和物資采購工作制度，建立“副職分管、正職監管、集體決策、民主監督”的工作機制，使決策、執行、監督權力相對分離，形成相互制約、相互監督的工作制度和權力約束機制，建立腐敗的堅固防火墻，使之不能腐。只有內控制度健全了，單位主要負責人就不會只逮“牛尾巴”，必然要時刻審視牛過河，防止陷入泥沙和走錯方向。

（五）加大對各種違規違紀問題的查處力度

一要加大執法部門對各種違規違紀問題的查處力度，要求相關職能部門從嚴執法，認真執法，對查出來的問題要堅決依法處理，對不屬自己職權范圍的線索要堅決依法移交。在檢查違規違紀問題上，主要是嚴格預算約束，規范預算收支。

二要加大對執法部門的定期或不定期檢查，不能只照別人不照自己，要堅決查處各種有法不依、執法不嚴的瀆職行為。只有加大對各種違紀違法行為的懲處力度，才能使之不敢腐。

（六）修正會計方面的法律法規，盡量縮小執法部門的自由裁量權

如：對《會計法》第四十二條中的“可以”應修正為“應當”、“三千元以上五萬元以下”應修正為“按違規次數每違規一次處三千元”，對“二千元以上二萬元以下”應修正為“按違規次數每違規一次處二千元”，對第四十三條中的“可以”修正為“應當”，對“五千元以上十萬元以下”修正為“按違規次數每違規一次處五千元”，對“三千元以上五萬元以下”修正為“按違規次數每違規一次處三千元”，對第四十四條中的“可以”修正為“應當”，對“五千元以上十萬元以下”修正為“按違規次數每違規一次處五千元”，對“三千元以上五萬元以下”修正為“按違規次數每違規一次處三千元”。

（七）盡快制定出臺與法律法規相配套的規章制度

《湖北省黨政機關國內公務接待管理辦法》要求各級黨委、政府可以依照該辦法制定本地區黨政機關國內公務接待管理實施細則，實施至今已有三年，各地仍未制定出臺實施細則，公務接待標準無章可循。

職工福利費計提尤其是使用范圍和標準至今仍沒有相關規范性文件，鄂人險〔1989〕113號是在職工醫療改革之前出臺的，已不適應當前形勢發展的需要。目前在湖北省內可以找到的參考性管理辦法只有該省財政廳和省人社廳實行的內部管理的通知，由于不具備法律效力，不能對全省范圍起規范指導作用，縣級沒有授權也不敢隨意制定相關的管理辦法，職工困難救助、職工食堂用費等怎么補、補多少，各單位都不好操作。而這些恰好是需要解決的現實問題，如不迅速拿出一個解決方案則對各單位工作開展極為不利。否則，完全靠地方領導的個人意志行事，勢必會步入人治的怪圈，與黨的十八大、十九大關于依法治國的根本要求背道而馳。

（八）正視鄉鎮會計人員現狀，可以暫時委托財務公司代理記賬

社會上開展代理記賬業務的財務公司很多。如果個別鄉鎮目前會計人員確實不夠，或者能力有限，不能勝任會計工作，不必“委曲求全”?？梢陨髦氐剡x定一家服務質量高的財務公司簽訂合同，讓財務公司來代理記賬。同時，要取消一些不必要的賬戶，讓鄉鎮財務管理盡早實現收支合法、核算規范、賬簿齊全、存放有序?！?/p>

[1]湖北省委辦公廳，湖北省政府辦公廳．關于印發《全省黨政機關國內公務接待管理規定》的通知[EB/OL].（2014-01-17）．http://www.hubei.gov.cn/zwgk/rdgz/rdgzqb/201401/t20140117_486897_1.shtml.

[2]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國會計法 [EB/OL].(1999-10-31).http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/kjfzth20/bjzl/200805/t20080519_20769.html.