芻議財政專項資金績效審計應關注的重點

●劉玉冰

財政專項資金是指中央及地方各級政府撥付用于社會管理、公共事業發展、民生保障、經濟建設以及政策補貼等具有特定用途、為實現特定宏觀政策目標的資金，突出特點有政策目標明確、種類繁多、專款專用、單獨核算等。

我國財政專項資金占全部財政預算資金的50%以上，數額巨大。隨著我國公共財政體制的建立和逐步完善，支出規模呈不斷擴大的趨勢，其績效逐漸成為社會公眾關注的焦點。從現實情況看，我國財政專項資金在管理、分配、使用、效果評估等環節仍存在虛假申報、重復申報、擠占、截留等低效率問題。作為監督評價專項資金管理使用效率、增強公共支出效果的有效手段，財政專項資金績效審計是對財政專項資金管理、配置、使用的真實合規性、經濟性、效率性及效果性的全面評估審查，其必要性日漸凸顯。

一、開展財政專項資金績效審計的必要性

（一）財政資金績效審計的產生和理論基礎

1、績效審計的起源和國外相關研究成果。績效審計起源于20世紀40年代的西方國家，自20世紀70年代以來得到快速推廣。一方面，針對各類經濟組織財務活動虛假、違規等問題逐年減少，傳統的審計目標由真實、合法合規轉向經濟、效率、效果，財務審計也逐步向績效審計轉變；另一方面，二戰后，尤其是20世紀70年代能源危機之后，發達國家經濟持續低迷。為了緩解各類社會矛盾、重振經濟，適應新時代背景，凱恩斯主義為西方國家干預經濟提供了理論支撐，政府對市場干預的結果，有效促進了20世紀50—60年代發達國家經濟的快速增長，各國政府可支配資金也因此得到較快擴張。為了向納稅人就其關心的財政資金使用狀況及其績效問題作出交代，績效審計應運而生。經過二十多年的發展，西方國家關于政府績效審計理論的研究已相對成熟，能較好解決績效審計工作面臨的問題，主要包含以下幾個方面：

（1）關于財政項目績效審計的目標。最早提出經濟 （Economy）、效率（Efficiency） 和效果 （Effectiveness）即“3E”目標的學者是歐文·E·休斯，并很快在政府績效管理工作中得到應用；其后，丹尼斯·普瑞斯波爾增加了Equity公平性和Environment環境性，將“3E”擴大到“5E”。

（2）關于財政項目績效審計評價指標體系的制定原則。美國在1993年專門出臺《績效審計法案》，明確規定聯邦各部門均要實施年度績效計劃，在年度績效計劃中需明確各項活動評價標準和績效指標，并且應具有可衡量性和可操作性。

（3）關于在財政項目績效審計工作中的明確評價指標和標準。《美國政府績效審計準則的現場作業準則》明確提出績效審計標準包括：規章制度、部門設置、同類部門績效、以往年度績效、技術標準、私營部門績效和專家觀點等，這些標準應具有客觀性、可操作性及與審計工作的關聯度。

2、開展財政專項資金績效審計的理論基礎

（1）新公共管理理論。20世紀70年代末，在經濟全球化背景下，面對財政危機、理論危機，傳統公共行政模式難以適應經濟社會發展，英、美政府率先開始對公共部門進行改革，在西方資本主義國家中引起極大的社會反響。新公共管理強調對公共部門管理活動產出和結果的關注，主張實施明確的績效目標控制，依據既定目標對完成情況進行測量和評價；主張由關注公共資源分配過程轉向效率、質量等結果評價。

（2）公共受托責任理論。公共受托責任即公共部門中的受托責任，產生于民主政治中的委托代理關系。公共受托責任要求受托機構向社會公眾報告說明公共資源經營管理過程中規劃、控制、協調、財務等全部活動情況。為了有效監督、檢查、評價公共部門履職情況，作為相對獨立的第三方——績效審計應運而生。

（3）系統論。系統論作為研究現實系統或理論系統的一般模式、結構和規律的理論，由L.V.貝塔朗菲于20世紀30年代首次提出。系統論認為任何現實系統或理論系統都是各組成部分相互關聯的有機結合而非簡單疊加，同時都具有開放性、自組織性、復雜性、整體性、關聯性、動態平衡性、時序性等基本特征。財政專項資金績效審計工作中，績效審計目標與績效評價指標、績效評價結果之間的關聯性，績效審計過程的動態性等都體現了系統論在公共管理中的運用。

（二）開展財政專項資金績效審計的政策要求

黨的十九大報告第五部分提出：發展是中國共產黨執政興國的第一要務，其中第五個方面提出要完善中央和地方財政關系，全面實施績效管理，加快建立現代財政制度。

加快建立現代財政制度迫切需要構建現代預算制度，財政專項資金績效審計以績效評價為核心、以財政預算管理理論為基礎、以提高資金績效為目標，通過評價和揭示專項資金在申報、配置、管理、使用等重點環節存在的分配不當、損失浪費、效益低下及規章制度缺漏等問題，促進專項資金實現投入產出最優化。財政專項資金績效審計對提高項目支出效率、強化財政預算支出管理、優化完善我國預算制度意義重大。

相比西方國家，我國績效審計起步較晚。2003年《審計署2003年至2007年審計工作發展規劃》發布，將效益審計列為審計工作水平的發展方向，這標志著我國審計機關正式步入財政專項資金績效審計的探索和實踐階段；審計署在《“十二五”審計工作發展規劃》中明確要求加強對專項資金的績效審計，關注資金使用的“經濟性、效率性、效果性”，至此，審計目標全面實現真實性、合法性和績效性并重的轉變；2014年《預算法》修訂，將績效評價納入，使得財政支出績效審計工作有了明確的法律依據、成為剛性要求，其結果應用也得到強化；審計署《“十三五”國家審計工作發展規劃》進一步提出要堅決支持鼓勵有利于推進財政資金統籌使用和提高資金績效的創新舉措。近年來，各級審計機關陸續出臺相關管理條例，例如《浙江省審計工作發展“十三五”規劃》要求強化對公共資金的審計監督，重點關注公共資金使用的真實性、合法性、效益性，以及項目開展進程等情況。

（三）開展財政專項資金績效審計的現實意義

開展財政專項資金績效審計在推進國家民主政治、廉潔高效政府的建立，以及適應經濟社會發展、滿足國家審計自身的發展需要等方面都具有重要的現實意義。

1、國家加強民主政治建設的需要。近年來，廣大人民越來越關注財政資金、公共資源在管理使用中是否合規、是否存在低效行為、是否能夠保障特定政策目標的實現以及政府職能的履行情況，傳統的財政財務收支審計僅限于真實、合法、合規的審查，難以滿足社會公眾監督、參政議政的需要。財政專項資金績效審計作為衡量、評估財政資金使用績效的技術手段在審計發展中應運而生。

2、建立廉潔高效政府的需要。黨的十九大報告在第十三部分明確提出：“堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平”，其中第七個方面指出要改革審計管理體制，健全黨和國家監督體系。

財政專項資金績效審計作為審計監督的重要組成部分，一方面揭露了專項資金管理不合規、使用低效率等違規、低效問題，從資金管理使用的體制機制方面提出完善意見，促進國家政策落實，優化財政專項資金配置，緩解財政支出剛性增長與可用財力緩慢增長間的矛盾，完善相關重點工作環節的內部控制制度，發揮審計的建設性作用；另一方面，通過專項資金績效審計結果，衡量評價政府部門和公職人員工作是否存在決策不當、利益尋租等行為以及其他違法違紀問題，從源頭上發現和揭露造成財政資金損失浪費的行為和腐敗現象，提高黨和政府的執政能力和領導水平，推進廉潔高效政府的建設。

二、我國財政專項資金績效審計現狀分析

（一）財政專項資金績效審計開展現狀

近年來，各級審計機關對各類專項資金展開全面審計調查，優化財政資源配置、推動政府職能轉變、深化財政體制改革。湖北省某市審計局緊密圍繞黨的十八大關于大氣污染防治的要求，精心制定審計實施方案，重點關注改善空氣質量工作開展及實際效果、專項資金使用績效、政策制定及落實、有關工作部門職責履行，對改善空氣質量專項資金使用情況展開績效審計調查。審計組通過走訪重點企業、深入老舊社區、走進工地現場、探訪“國防檢測點”，調查審計關注鍋爐煙氣整治情況、建設項目揚塵治理、大氣環境監測能力建設、機動車排氣污染治理等空氣質量改善重點項目，對改善空氣質量專項資金的管理使用、重點項目的建設開展進行全面、客觀、真實的判斷評價。審計調查工作在衡量專項資金使用效率效果、評價大氣污染防治政策措施落實程度的同時，也推動了大氣污染防治、空氣質量改善工作重點環節內部控制制度的健全，促進了當地生態環境建設。

（二）財政專項資金績效審計存在的主要問題

1、審計技術方法單一落后。目前，很多審計機關所開展的財政專項資金績效審計主要以揭露問題為目標，常用傳統財政財務收支審計技術方法如財務資料的審計，再輔以簡單的財務分析和經營分析，以資金流向為線索延伸實地檢查。比較分析、趨勢分析以及計算機技術等審計方法運用有限，尚未達到國外發達國家的全面效益評估水準。

2、審計評價指標不規范、不全面。財政資金的經濟效益、使用效果受地域、政策、環境等因素影響有較大差別，其量化、測算模式差異較大，導致財政專項資金績效審計工作難以有統一標準。目前我國財政專項資金績效審計工作尚缺乏統一、全面的評價指標體系。現有指標體系大多存在以下問題：評價目標單一、內容不全、適用范圍窄，關注資金經濟效益多，對專項資金社會、生態和管理效益關注不夠，評價也少等。

3、審計成果運用有限。現階段大多數審計機關僅追求審計程序的完整和規范，績效審計結果應用作為審計目標實現的關鍵環節往往被忽視。尚未充分做到將專項資金審計中發現的問題納入經濟責任審計報告，督促被審單位整改，實現專項資金審計與經濟責任審計、審計結果問責制的有機結合。

三、財政專項資金績效審計應關注的重點

我國現階段績效審計工作仍以財務查賬為主要手段，輔以簡單的財務分析和經營分析，技術方法較為單一、落后；缺乏規范統一、切實可行的評價標準和指標體系；形成的績效審計報告不能進入決策、整改，難以運用。本文結合實踐中對專項資金績效審計中薄弱環節的理解，在審計工作中應著重關注以下幾點：

（一）創新財政專項資金績效審計技術與方法

現階段，我國大部分審計機關所開展的財政專項資金績效審計調查工作，仍然以揭露違法違規問題為主要目標，同時，其審計技術與方法的落后制約著績效審計工作的發展，因此，需要提升技術方法的多樣性。

1、充分運用計算機技術。在大數據環境下，構建專項資金績效審計信息數據庫，打造聯網審計平臺，使用EXCEL、SQL SERVER、SPSS等數據分析工具深入分析比對相關數據，有助于審計人員把握總體、鎖定重點、提升工作質量、提高工作效率。

2、借鑒、引入先進技術手段。在充分考慮我國實際情況的基礎上，借鑒英國審計署探索形成的質量控制法、問題解析法、統計分析法，美國審計署的項目分級評價工具（PART）等，以及將系統論、信息論、控制論“三論”以及數理統計分析技術運用到績效審計工作的計劃、組織、管理和實施中的成功經驗等。例如，平衡記分卡（BSC）作為能夠幫助管理者快速全面考察企業的業績評價系統，使得績效評價工作在僅關注財務指標的基礎上，兼具戰略實施評價，其本質內涵和技術方法與專項資金績效審計工作相通，因此，引入到政府績效評價工作中具有較強的理論可行性。

（二）明確財政專項資金績效審計內容與重點

1、把握“項目”和“資金”兩條主線。審計人員一方面應檢查項目的申報審批是否符合國家發展戰略和宏觀調控目標，另一方面應審查資金的撥付是否合法、合規，資金的使用是否損失浪費、效率低下，能否保障戰略目標的實現。通過揭露專項資金申報過程中立項論證不完整、盲目申報、重復申報、虛列預算，以及管理和使用過程中的滯留、截留、擠占、挪用等問題，管理不善現象、維護專項資金安全完整、降低資金損失浪費風險。

2、關注制度建設的不足。審計人員不僅要揭露違法違規、損失浪費現象，還應關注資金管理、使用部門體制機制上影響績效的缺漏，提出切實可行的審計建議，從制度層面改善我國財政專項資金類別繁雜、內容交叉，轉移支付制度缺乏統一性等現象；從源頭上消除轉移支付中存在尋租行為的隱患，優化資源配置，提高資金使用效益，實現財政政策目標。

（三）規范財政專項資金績效評價標準與指標

評價指標的科學、全面與否影響著績效審計成果的公允、可信度，我國現有的專項資金績效評價指標體系尚不夠規范、統一，偏重于專項資金的合法合規性和經濟效益評價，對其社會效益、生態環境效益、管理效益的評價仍有待加強；相對于遠期效益和宏觀戰略目標的實現，更關注于短期利益和局部目標。因此，在專項資金績效審計工作中，要關注著重以下幾方面：

1、明確績效評價標準。審計機關應當選擇適當的外部標準作為設置評價指標的依據、衡量評價審計對象的基準，例如國家或地方政府的法律法規、各專項資金管理規定或辦法、相關領域或行業內的標準、專家意見以及項目單位自行制定的標準等，以保證專項資金績效審計工作科學、規范。

2、加快構建規范合理的績效評價指標體系。一套科學合理、層次清晰、實用可行的指標體系，不僅有助于將抽象的審計目標具體化，也為審計證據搜集、資金使用效益效果評價提供參考依據。各級審計機關和審計人員可借鑒既有理論成果及實踐經驗，盡快構建一套兼具經濟效益指標、社會效益指標等常規績效評價指標和可衡量專項資金預算管理、政策執行和目標實現程度的指標體系。具體來說，不僅要有目標設定、資金落實、目標完成、制度建設等所有項目適用的共性指標，還應包含針對各類不同專項資金的個性指標如經濟效益、可持續性影響、公眾滿意度等。

（四）跟蹤審計成果落實、強化審計結果運用

為充分發揮審計的建設性作用，審計機關和審計人員不僅要追求審計程序的規范和完整，而且要關注績效審計結果應用和審計后續跟蹤檢查。后續跟蹤檢查績效審計報告中審計建議是否得到落實、整改，并對審計建議的執行和審計整改情況及效果、程度予以及時報告，以保障績效審計目標的實現。

同時，加強對績效審計結果的開發運用，構建全方位的監督機制，從更廣義的層面上進行審計監督。一是將財政專項資金績效審計與審計結果問責制、領導干部經濟責任審計有機結合。在健全相關法律法規體系的基礎上，依法問責違規履責及履責不足的單位或個人，實現績效審計結果利用最大化。二是使財政專項資金績效審計與人大、政協、紀檢等部門形成互動，保證專項資金管理使用高效、規范。三是健全并全面落實審計結果公告制度，利用社會輿論和社會公眾的監督作用，提高績效審計工作的向心力、凝聚力和影響力，促進績效審計工作社會化、全民化，實現財政專項資金的合理配置、高效使用、規范管理。■

[1]劉杰，張勇.財政專項資金績效審計問題研究[J].財會通訊，2016，（10）.

[2]寧波市審計學會課題組，何小寶，徐榮華.財政專項資金績效審計研究[J].審計研究，2014，（02）.

[3]王志剛.地方政府財政專項資金管理問題研究[J].北京社會科學，2013，（02）.