農業供給側結構性矛盾與制度供給創新

●歐陽強斌

一、我國農業發展面臨的新挑戰

推行家庭聯產承包責任制以來，我國農業發展迅速，糧食供應由總量不足已經變為基本平衡，但過去那種發展模式的路徑慣性和依賴也產生了一系列問題，使得我國農業發展面臨新的挑戰。

（一）供需結構性失衡

隨著我國農業迅速發展，我國糧食作物和畜禽肉類產量分別已經超過6億噸和8千萬噸，總量缺口逐步縮小，供需總量平衡問題基本得以解決，但供需結構性失衡問題凸顯。

供需結構性失衡的顯著性表現就是糧食產量、進口量和庫存量“三量齊增”。我國糧食產量從2004年至2015年連續12年增長，2016年雖然產量有所下滑但也達到61623.0萬噸。根據有關部門的測算，我國一年的糧食總需求為 64000萬噸～64500萬噸，缺口約2500萬噸。但2016年各類糧食進口總量接近11100萬噸，近三年均超過億噸，出口量為180萬噸，這就導致了我們一年就有超過1億噸的庫存。

（二）農產品國際競爭力弱

農產品的國際競爭力主要取決于產品的性價比，同等品種的農產品成本在很大程度上決定了農產品的國際競爭力，我國在農業生產上面臨人工成本高、土地流轉成本高、物耗大以及大宗農產品生產凈利潤低、農產品品質較低、特色差異化產品少等問題，直接導致我國農業生產效率低，農產品市場競爭力弱。

（三）農業生產的環境資源約束力加大

在我國農業快速發展過程中，過于追求以高投入、高消耗和高產量的發展模式，通過大量使用化肥、農藥，超采地下水，侵占濕地、造池養魚等生產行為增加產量，透支了資源和生態環境，資源環境約束壓力越來越大。

農業發展以增產為導向、投入品生產部門技術較低、缺乏科學合理使用投入品的知識和產品價格增速高于投入品價格增速等導致農業投入品過量使用。1978-2016年，我國化肥施用量增加了6倍左右，當前我國化肥施用量達到400公斤/公頃，是世界安全警戒線上限225公斤/公頃的1.8倍左右，三大糧食化肥利用率大概為35%左右，遠低于農業發達國家。

我國濕地侵占、水土流失、土壤污染嚴重。從20世紀50年代至今，全國濕地開墾面積已經超過1000公頃，自然濕地面積減少，濕地生態功能下降、生物多樣性降低，出現生態環境惡化現象；為擴大耕地面積，我國不少地方進行了大面積的毀林毀地造田，1998年洪澇災害后，我國啟動了退耕還林試點工程，水土流失問題有所改善，但目前25度以上需要退耕的陡坡耕地仍有4300萬畝；我國土壤污染狀況已經影響到耕地質量、食品質量和人身安全，我國土壤污點位超標率為16.1%，全國中重度污染耕地達到5000畝，占總耕地的2.9%左右。

（四）農民收入持續增長乏力

農業經營性收入和工資性收入是農民收入的兩大主要來源。農業競爭力不足和經濟下行的雙重因素使得農民增收乏力。“農業競爭力不足導致農業經營性收入下降，同時，經濟新常態下我國經濟增長已由高速轉為中高速，相應的農民工資性收入增速下降，在兩大主要收入來源受到擠壓之下，農民持續增收缺乏動力。農民人均收入增長率最近5年持續下降，2011年至2016年農民人均收入增速分別為11.4%、10.7%、9.3%、9.2%、7.5%和6.2%。 ”

二、農業發展面臨新挑戰背后的結構性矛盾

當下，我國農業發展面臨的新挑戰其實是農業供給側結構性矛盾的外在表現。產品結構、要素供給結構、生產經營結構、農產品空間結構等結構方面的矛盾成為我國農業發展中亟待解決的矛盾。

（一）產品結構失衡，難以滿足多元化消費需求

首先是產品種類結構失衡，由于農產品價格政策的扭曲效應，導致了對玉米等糧食產品的偏好，加上外部進口沖擊，出現了產量、庫存、進口三量齊增現象，而部分農產品確實產出缺口較大，難以滿足消費者多元化需求，最終導致供需結構失衡。目前我國水稻、玉米供大于求，小麥總量平衡略有盈余。

其次是產品品質結構失衡，由于農產品市場體系不完善、不健全，農產品的認證、質量檢測機制不規范和欠缺，擾亂了市場秩序，消費者對國內農產品信心不足，導致農產品生產中的“劣幣驅逐良幣”現象的發生，低端農產品占比較大，品質結構失衡。

（二）要素供給結構失衡，要素配置效率較低

中國農業長期以來依賴土地、農業化肥等一般性要素的投入，技術、人才等要素投入較少，要素供給存在突出性結構問題。

本題是一道熱學和電學的綜合題、學生求效率時找不到總的熱量、所以無從下手。做熱電綜合題、如果電路是純電阻電路、電流做的功一般可認為就是產生的總熱量。

第一，勞動力要素的有效供給不足。首先，適齡勞動力供給不足。由于務農收益較低，勞動力從第一產業向第二、三產業的轉移，新生代農民工基本沒有或者甚少參加過農業生產活動，不會種地或者不愿種地，當前不少農業從業者為兼業者或者中、老年人。其次，農業從業人員學歷較低，技術型勞動力短缺。

第二，技術要素供給不足。盡管我國農業科技進步對農業總產值增長率的貢獻額已超過56%，但總體而言，農業科技進步貢獻率與發達國家仍相差不少，農業全要素生產率與發達國家相差不少。

第三，農藥、化肥等要素投入過度。我國人多地少的資源稟賦使得我國農業一直以來實行集約化經營，集約化模式客觀上要求使用更多的投入品。

第四，資本要素增量不夠且存量未盤活。對我國農業供給側資本要素供給而言，最重要的還是金融。無論是存量資本還是增量資本的形成，都離不開金融的支持，但由于各種原因，目前我國農村金融增量不夠、存量未盤活現象非常突出。截至2015年底，我國涉農貸款僅占各項貸款總額的28%左右。目前大部分農村地區信用社的貸款浮動權限是基準利率的90%～230%，且農戶還需繳納貸款額5%～10%的股金。

第五，土地要素流轉需進一步加速，優化配置。家庭聯產承包責任制曾經激發了農業生產者的積極性，給農業發展注入了巨大活力。在家庭聯產承包責任制下，農村土地按家庭人口分配，土地分散于各個家庭，土地集中規模小，隨著生產力的發展，家庭聯產承包責任制下的生產模式已經和生產力不相適應，技術進步和管理創新所帶來的規模效應和技術進步效應不能很好在家庭聯產承包制下發揮，農業生產關系需要調整，而調整這種生產關系的一個重要基礎是土地流轉。從近5年來看，農村土地流轉增長速度經歷了2012年和2013年的峰值后，從2014年開始出現明顯的回落態勢，2015年增長速度僅為9.93%。

（三）農產品空間結構不合理，區域資源優勢沒能有效發揮

農業生產離不開水、土、光、熱自然資源的投入，農業生產空間布局要與農業生產要素空間分布一致，我國水資源與土地資源本身空間分布上存在著錯位，這更給我國農業空間合理布局帶來困難。在近幾十年的經濟發展過程中，我國工業化和城鎮化進程在區域上存在較大差距，影響著各地的產業布局，農業的主產區與主銷區存在較遠距離，北糧南運已成為常態，部分適合種糧食的區域也沒有發展農業；此外，不同區域的農產品布局呈現出低層次、低水平的重復，區域性結構矛盾突出，立足資源發展區域特色農業有待加強。

（四）生產經營結構不合理，抑制規模效應發生

在農業生產方式上，我國生產主體為小農戶，現代化的經營體系還未形成。正是這樣一種小規模、分散的經營模式，使得農業生產成本較高，基本沒有盈利空間。2015年底，全國實有耕地面積20.26億畝，2.44億戶農戶，戶均耕地面積8.3畝，盡管我國在多年以前就開始推動土地流轉，推動農業適度規模化經營。當前，全國農戶經營規模在30畝以下的占90%以上；6000多萬生豬養殖場戶，年出欄500頭以下的占50%以上。農業生產經營結構不合理，成為我國農業供給側結構性改革的一個障礙。首先，農業生產規模效益無法體現。2004年至2015年，我國三種糧食的每畝平均凈利潤一直以來都是300元以下，2015年降為19.55元，如果農戶的經營規模達到100畝，農業生產經營收益會大大提升。其次，小規模的生產導致一些現代化農業生產技術裝備應用及金融服務的提供受到一定的限制，制約農業全要素生產率、土地產出率、資源利用率的提高。最后，增加了農業生產監管的難度，會產生一定的“劣幣驅逐良幣”的效應，影響著農產品質量的提高。

三、農業供給側結構性矛盾的根源

（一）長期以產量增長為核心的發展模式所積累的矛盾

改革開放以來，實現家庭聯產承包責任制，形成主要以家庭為生產單位的小規模生產模式。家庭聯產承包責任制改變了過去的集體大規模、出工不出力吃“大鍋飯”的生產模式，使得農業生產力得到迅速解放和發展。過去很長一段時間，我國農業發展的主要矛盾是總量上供不應求問題，那時候解決溫飽是第一位的任務，除少數幾個階段因農產品難賣出現過把農業結構調整作為農業政策的主要目標外，其他多數時期我國農業政策的主要目標是促進產量增加、保障供給。經過多年努力，我國農業糧食產量快速增加，成功實現用不到世界7%的耕地資源，養活了近13億多人口，農業農村發展取得長足進步。

但這種發展模式長期以來也積累了系列矛盾。隨著生產力的發展，大量適用于規模化作業的農業技術、裝備和現代管理制度不斷出現和創新，“家家包地、戶戶種田”的模式不能很好利用先進生產力，不能很好地產生規模效應。

以增產量為導向的發展目標下，我國呈現出粗放、高投入、透支的發展模式，注重產量而不太注重品種和質量。當需求發生改變，而供給沒有發生改變的時候就會產生供需上的結構性矛盾。

（二）體制、機制和制度改革滯后于農業發展的需要

我國農業正在向形態更高級、結構更合理的階段演化，而現有體制機制是在傳統農業發展模式基礎上建立起來的，當前農業中存在的諸多結構性問題就與過去的體制機制不適相關，為了解決這些結構性問題，必須消除體制機制瓶頸。體制機制不適之處主要表現為如下幾方面。

第一，政府和市場分工不合理。政府和市場關系沒有理順，市場在資源配置中沒有發揮其應有的作用，政府越位和缺位并存。政府在一些活動中干預過多或干預不當，例如對農產品價格形成的不當干預以及存在許多約束市場活力的制度政策等。政府在部分領域也存在缺位，比如說農業領域內的公共產品和公共服務提供不足，新的機制、制度供給不足等。因此，必須把處理好政府與市場的關系作為農業供給側結構性改革的一個著力點。

第二，財政農業支出體制機制存在問題。財政是國家治理的基礎，是政府介入某個行業的經濟基礎和工具，財政農業支出規模、結構、方向和模式在一定程度上反映政府行為。從總量上看，我國財政農業支出規模不夠，增長速度不夠快，說明政府應該承擔的職能讓市場過多承擔了。從中央與地方農業支出責任上看，責任劃分不夠清楚，地方政府由于財權和事權不匹配，財力緊張，忽視農業投入，影響農業的可持續發展。從我國農業支出的具體政策上看，“三補貼”等系列政策(良種補貼、種糧直補、農資補貼)的供給都是圍繞農業增產的，是一種漸進式的安排，且容易形成“路徑依賴”，這系列政策已明顯滯后農業發展需要，也是造成當今結構性矛盾的重要根源。

第三，農業科技創新推廣體制機制存在薄弱環節。我國農業發展的一大短板就是農業技術的研發和推廣。由于農業技術創新和推廣體制機制問題，農業技術創新不足，農業技術推廣需要的時間長，影響了我國的農業生產成本進而影響農業的國際競爭力。

第四，土地制度、金融制度和農業發展的需要不匹配。我國實現家庭聯產承包責任制后，沒有根據農業發展的需要進行產權改革，阻礙了土地要素的合理配置，不利于農業適度規模化經營進程。從金融制度來看，由于資本的逐利性和風險規避性，單純市場機制驅使金融資本進入農業領域，因此金融制度的不合理也是使得農業領域的投資不足從而影響農業現代化進程的一個原因。

四、解決結構性矛盾的主要農業制度、政策供給

（一）創新土地制度，提高土地要素配置效率

土地制度創新要為土地經營權流轉創造條件，提高土地資源配置效率。我國過去實行的是土地所有權和承包權二權分離制度，經營權和承包權合在一起，抑制了土地要素經營權的流轉從而不利于土地的優化配置。實行所有權、承包權和經營權“三權”分離有利于經營權的流轉，下一步可以加大承包權的轉讓、流轉和放棄等方面的土地創新，使土地資源更有效率地通過市場優化配置。

（二）創新金融制度，推動資本進入農業領域

建立政策金融、商業金融、財政資金和社會資本有機統一、協調高效的農村金融體系，完善金融支農激勵約束機制，多元化渠道滿足不同主體的金融需求。當前農業中的許多領域存在投資收益率低、投資周期長、風險較大等特征，資本進入農業的意愿較弱，因此當前階段要建立起政策性金融要向農業傾斜、財政性資金引導激勵商業銀行資金和社會資本進入農村的金融制度。

（三）創新農業研發和技術推廣制度，提高科技貢獻率

目前我國農業領域創新力度不夠，成果轉化應用推廣慢。因此農業科技機制創新，重點是兩個方面。一是建立研發主體明確、研發積極性高的研發創新制度。科學劃分政府和企業在農業研發上的定位，基礎上重大性研發以政府投入為主，應用性研究以企業研發為主，政府適當資助。二是建立有利于科研成果推廣應用的制度。

（四）創新農業人力資本投資制度，提高生產經營效率

制定新型職業農民培訓制度，出臺初期以政府投入為主的相應扶持政策。初期新型職業農民培訓資金來源為財政，培訓對象以家庭農場主、農民合作社負責人和返鄉創業人員等為重點，實行免費的職業農民教育培訓；培訓內容主要為農業生產技術、農業經營管理等方面。

（五）創新經營制度，適度提高經營規模

我國目前以家庭為主的生產經營模式，明顯存在規模不經濟。形成家庭農場、專業大戶、集體經營、合作經營、企業經營共同發展的經營模式是我國農業經營制度創新的重點。建立鼓勵和引導資本進入農業領域發展多種經營模式的制度；建立和發展農業生產和經營的社會化服務組織，推動基層農業公共服務機構改革，形成分工有序的多元化的社會化服務體系。

（六）創新財政農業支出制度，更好發揮基礎性和支柱性作用

財政是國家治理的基礎和重要支柱，也是國家支持農業發展的基礎，我國現有的財政農業支出制度和政策是在過去以增產為核心的導向下制定的，發揮了較好的作用，但產生了一定的結構扭曲效應，如糧食價格補貼制度等。要劃分好中央與地方、各相關職能部門之間的農業事權和財權，減少交叉和重復，制定好財政農業支出管理體系和制度，整合資金，提高財政資金使用效率；優化財政支出結構，提高基礎設施、農業科技等產品和服務方面的支出；探索實行“價補分離”的目標價格補貼政策；制定引導農業綠色發展的財政制度和政策。■

[1]江維國.我國農業供給側結構性改革研究[J].現代經濟探討,2016,(04).

[2]姜長云，杜志雄.關于推進農業供給側結構性改革的思考[J].南京農業大學學報(社會科學版),2017,17(1).

[3]李佐軍.供給側改革理論淵源與實踐依據[N].上海證券報，2016-03-19.

[4]許經勇.農業供給側改革與提高要素生產率[J].吉首大學學報(社會科學版),2016,37(3).