養老服務PPP項目風險防范機制構建研究

■//嚴宇珺 嚴運樓

PPP項目風險防控是合作項目取得成功的關鍵。PPP項目風險防控的研究成果目前主要集中于基礎設施建設領域：孟禹彤、李力（2017）側重于PPP風險分擔的研究；張晶晶（2016）著重于PPP項目風險識別研究；呂會娟、孟愛國、陳曉文（2017）強調PPP風險防范機制研究。已有研究成果對于養老服務PPP違約風險的識別和防控研究具有重要借鑒價值。但是，基礎設施PPP項目與養老服務PPP項目畢竟存在較大差異，有必要針對養老服務特性和養老服務PPP項目特點，開展違約風險識別及防范機制構建研究，確保政府和社會資本有效合作，促進養老服務穩健、可持續發展。

養老服務PPP項目與一般PPP項目一樣，以簽訂合同的方式來規范參與主體的行為。養老服務PPP合同是政府與社會資本之間利益交換、不斷競爭和不斷妥協的結果,通過這一過程,合同在內容上滿足或協調了各方利益。因此,養老服務PPP項目中政府與社會資本的合作就構成了互惠互利、互相牽制、相輔相成的博弈態勢。一旦已訂立的合同未得到參與主體的一致認同和切實履行，即存在違約風險，便會影響養老服務PPP項目實施和管理的內在穩定性,不利于項目的長久開展。近年來，雖然以養老為導向的PPP項目不斷增多，但部分項目實施效果不如人意，歸根結底在于養老服務PPP項目主體違約風險的存在。

一、養老服務PPP項目違約風險分類

養老服務PPP項目違約風險除了不可抗力風險，如自然災害、戰爭、內亂等，更主要的是來自政府或社會資本分歧履約造成的風險。

（一）政府違約風險

1.政府信用風險。該風險來源于政府信用，即政府因未履行契約所規定的義務而導致的直接或間接損失。在養老服務PPP項目準備階段，政府專業性缺乏，不具備專業團隊對項目預期成本和預期收益進行評估。當進入運營期，項目所產生的成本收益與政府預期的標準遠不相符，加之政府沒有充足的財政資金來支付契約所規定的費用，最終只能違約。

2.政府法律法規風險。從法律法規角度來說，我國政府在養老服務PPP方面缺少制度化和規范化操作。政府法律法規風險意味著政府要為自身違反法律的行為負相應法律責任，并不因為違法主體是政府而免責。同時政府也不應該以損害社會資本方的利益來保全自身利益，未經協商，單方變動制度規范。

3.政府政策決策不當風險。在養老服務PPP項目中，政府可能頻繁轉變項目規劃，推翻項目初期經雙方協商一致的條款。如政府在對市場價格及成本知之甚少的情況下和社會資本達成一致并簽訂條約，結果實際簽訂的價格比市場價高，當政府了解后，又要求重新談判以降低價格。政府的這一行為無疑侵害了社會資本方的利益，同時增加雙方的時間成本，降低整體效益，給項目合作埋下了隱患。

（二）社會資本違約風險

1.社會資本融資風險。融資是社會資本方的一大難題，也是養老服務PPP項目推進的障礙。PPP項目能順利進行的重要環節之一就是通過招標確定合作對象并且雙方簽訂協議，規定社會資本要在契約既定的期限內與融資機構達成一致，之后該協議才能真正生效。倘若在規定時限內社會資本未獲得融資，那么其保證金便會被政府沒收以及被取消合作資格。

2.社會資本建設風險。在養老服務PPP項目前期,降低項目建設風險是極為重要的。因為合作雙方一旦在內容及運營方式上達成一致并訂立合同，項目不久便會投入建設。前期工程的順利完工是項目順利進入運營期，也是項目主體投資得到回報的前提。提前研究項目的可行性、選擇合適的社會資本方等方法可在一定程度上降低建設風險。

3.社會資本市場收益風險。由于內外部原因，養老服務PPP運營過程所得收益與投資成本數額難以相抵，市場實際收益遠低于預期收益，項目長期運營面臨虧損風險。社會資本參與PPP項目的盈利期望，一旦發生市場收益風險，往往會降低社會資本履行PPP項目合同的意愿與能力。

二、養老服務PPP項目違約風險形成機理

養老服務PPP項目違約風險形成有其內在機理，必須對風險機理進行深入剖析，才能采取有效的防控策略。從理論和實踐結合的角度分析，養老服務PPP項目違約風險形成機理在于：

（一）識別機制不全錯失風險識別時機

風險識別是風險管理的首要環節，這一階段以“判斷”為主，即判斷這個競標的社會資本是否適合參與養老服務PPP項目，并且判斷出在項目開展的各階段可能會遇到的各種風險類型。識別機制不全錯失風險識別時機為今后項目破裂埋下了惡因。準確嚴格項目識別機制對具有內容復雜、發生概率高、風險多樣的養老服務PPP項目尤為重要。

（二）協商機制欠缺埋下風險隱患

養老服務PPP項目的政府一方是項目契約的合作主體，與社會資本構成平等伙伴關系，雙方意志自由，地位平等。但是在實踐過程中政府和社會資本尚未建立有效的協商機制，政府往往將自身定位于公共管理者身份，合同訂立存在分歧時，政府習慣于對社會資本施加命令和禁止。在項目建設運營期間，對于不斷出現的新問題，雙方也缺乏有效協商機制，這些都會埋下風險隱患。建立平等對話、互通融洽的協商機制是養老服務PPP項目違約風險防范的重要舉措之一。

（三）繼續履約機制欠缺影響項目持續推進

繼續履約機制是維持項目長久開展的推進器，是促使雙方合作繼續進行的基礎，是合作項目切實服務社會的前提。現實中，由于多種難以規避的情況，使得項目的進行并不那么順利，繼續履約難以持續。如上屆政府與社會資本開展廣泛養老服務PPP合作項目，吸收了大量社會資本，創造了良好政績。但適逢政府換屆，新一屆政府會重新對已有項目進行價值、效益評估，如果認為現有項目的預期效果不能真正滿足社會公共需求且政府所要承擔的成本遠超于其能力的范圍，那么政府對于這些已經簽訂契約的、正在進行中的養老PPP項目不愿接手，采取消極態度。同時政府信用缺失會引發信用風險，最終使得政府無法繼續履約。

（四）風險擔保機制欠缺難以保障社會資本利益

近年來由于政府違約事件頻發，使得社會資本大多呈觀望狀態，養老服務PPP項目真正落地的數量少之又少，究其違約事件頻發的原因在于我國缺乏強有力的PPP風險擔保機制。就目前來看，社會資本對政府缺乏一定信心，根本上在于政府未向社會資本做出任何實質性賠償保證，同時具有法律效力的風險擔保機制尚未完善。一旦合作中途破裂，社會資本將損失慘重。這一現實情況使得社會資本顧慮重重，不敢輕率與政府合作。

（五）約束機制不足增高風險機率

社會資本參與養老服務PPP項目的根本目的在于逐利，而政府則想利用社會資本的資金為社會謀福利，不同的目的及利益需求決定了他們在項目開展中潛藏的矛盾和風險。積極構建雙向、流動、全面、實時監督約束機制，使該機制符合時代發展需求，提升主體間透明度，實現互相監督、降低風險、共同進步，最終使養老領域的PPP項目真正為公共利益服務。但是在項目實際合作過程中，政府以國家主權代表者身份出現。這一不平等源于缺乏嚴格約束機制，產生政府拖欠企業應收賬款或未按合同足額支付給社會資本方等違約風險。

三、養老服務PPP主體違約風險防范機制構建

為降低養老服務PPP項目違約風險，促進項目可持續發展，穩步提升項目的落地數量,提出以下風險防范機制。

（一）風險防范領導機制

領導機制在養老服務PPP項目眾多風險防控機制中處于基礎地位，發揮統籌全局作用。鑒于我國養老服務PPP項目正處于起步階段，無論是從資源整合、規范指引還是從透明化管理、監督問責等方面考慮，領導機制的建立是不可或缺的，合理頂層設計亟需落實。

與我國不同，國外PPP項目起步早，風險防范領導機制相成對熟，大多數國家均設立了中央直屬專門機構對養老服務PPP項目進行領導層面的系統化管理，但并非遵循單一管理模式，其差異體現在崗位設置、人員安排及權限范圍上，但就實現項目風險的有效防范以及及時避免風險沖擊來說，值得我國借鑒。比如美國公私合作國家委員會及州政府下屬的PPP管理單位；歐盟國際性PPP單位─歐洲PPP專家中心；英國財政部與財政部專設任務小組、澳大利亞基礎設施專門機構（IAU）；加拿大PPP國家委員會等在全國范圍內建立起具有領導性質的PPP管理模式。針對我國養老服務PPP項目發展現狀，建立起一個統一的、中央層面的、專業的、強有力的風險防控型機構是符合PPP模式在我國養老服務領域可持續發展的現實需求，同時也能實現政府、社會資本及廣大老年消費者的自身利益追求。

（二）風險防范擔保機制

擔保機制在養老服務PPP項目風險防控機制中處于關鍵地位，發揮穩定全局作用。擔保機制的設計是契約簽訂的重要環節，為確保社會資本及政府能夠嚴格按照合同行事，維護雙方利益，項目主體在協商階段往往從最嚴格的角度出發，構建出環環緊扣、相對嚴苛的風險防范擔保機制，如保證金擔保、社會資本履約擔保、工程建設擔保、運營擔保、移交擔保等。

可以借鑒德國的成功經驗，在《預算法》中明確規定，如果政府使用財政資金充當政府違約金賠償給社會資本，那么在做此決策時，需要充分考慮違約金占用部分是否會對日后財政正常運轉產生不利影響，同時要嚴格規定透明度，要求政府財政資金用度必須是透明的，是經過正當程序審核的。養老服務PPP項目風險防范擔保機制要求保證政府利益的同時，不能忽視社會資本利益。就維護政府方來說，通常要求投資人或項目公司提交見索即付的銀行保函作為履約擔保，或者政府方可堅持要求社會資本使用現金形式提交履約擔保。反之，從社會資本利益出發，建議設立PPP項目政府違約金,特別在政府產生違約行為后專門用以抵償社會資本。

（三）風險防范激勵機制

激勵機制在養老服務PPP項目風險防控中處于主要地位，發揮驅動作用。社會資本參與養老服務PPP項目的努力以及熱情既受政府設置的外部激勵機制也受公司內在激勵影響。外部激勵能夠彌補社會資本因自身綜合實力及努力水平偏低所引發的損失。內部激勵則能調動社會資本投入公共事業的積極性以及強化社會資本承擔公共責任的意識。

國外對于激勵機制的研究起步較早，相比于我國，認識更為透徹，早已把激勵機制納入養老服務PPP項目風險防控的重要手段之中，提倡主體應在受約束的范圍內得到激勵，未受到約束的激勵是非理智、不完整的。我國政府應清楚認識到單個激勵機制或單個約束機制并不能促使盲目利己的社會資本方的行為由低努力轉向高努力，態度由消極轉向積極。政府只有將兩者結合，將其視作統一的整體考慮，有效地設計激勵約束一維體制，才能真正實現激勵的有效性。

（四）風險防范監督機制

監督機制在養老服務PPP項目眾多風險防控機制中處于首要地位，發揮著不可或缺的監控作用，加強監督管理是保證養老服務PPP項目順利開展的重要手段。中國當前養老服務PPP項目監管主要集中在行政、司法、以及社會監管三方面。我國政府性質決定了行政監管是我國養老服務PPP監管的首選方式，但該種監管模式亟待完善。

應積極借鑒國外的監管機制，對項目風險實現有效控制。如英國政府建立獨立于其他部門的監管機構，主張使用至上而下的垂直形式對項目進行監管，同時提出對價格實行最高價監管政策，限制最高價被哄抬；美國采取獨立監管機構、監管以法律為依據；新加坡倡導監督和管理相結合的混合監管體制，主張使用縱向一體化的水平模式對項目進行監管。新加坡擁有清晰完備的監管法律體系、獨立的監管機構以及控制價格上限的監管方法；韓國主張以規范化、系統化的PPP法律體系實現對項目的有效監管，同時獨立的PPP監管機構實現了政府對PPP政策制定及實施的專項監管。首先應借鑒英國的改革模式，在財政部內構建專門的養老服務PPP監管機構，對全國養老服務PPP項目進行跟蹤監管，實行定期檢查。其次，重視專業型養老服務PPP中心建設。考慮到政府和社會資本合作項目內容復雜且專業化程度高，因此需要引進專業隊伍和專門機構為政府提供人才技術支撐。

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