國有大型企業集團內部會計委派問題研究
——以酒泉鋼鐵（集團）有限責任公司為例

■//趙登峰

一、酒鋼集團內部會計委派制實踐

（一）企業概況

酒泉鋼鐵（集團）有限責任公司（以下簡稱“酒鋼集團”）始建于1958年，是繼鞍鋼、武鋼、包鋼之后，國家規劃建設的第4家鋼鐵聯合企業。經過近60年的建設發展，酒鋼集團已發展成為我國西北地區規模最大、黑色與有色并舉的多元化現代企業集團，形成了鋼鐵、有色、能源、煤化工等多元化產業發展的格局。2016年，酒鋼集團實現營業收入813億元，工業總產值405億元，位列中國企業500強第149位，中國制造企業500強第59位。

（二）實行會計委派制的背景

1.強化子公司市場主體地位，客觀要求加強會計監督。酒鋼集團作為甘肅省屬大型國有企業集團，在集團內部，特別是對下屬分子公司（以下統稱“成員單位”）的管理中，經營權力長期集中在集團層面，成員單位雖名為市場主體（子公司均為一級法人主體），但實際運營中很大程度上只充當了生產主體的角色，集團每年下達給各成員單位的考核指標更側重于生產技術類，這種管理體制導致成員單位作為市場獨立主體的地位有所弱化，成員單位經營責任無法落實、集團內部管理權責不明確的問題比較突出。因此，酒鋼集團要改變這種現狀，下放各項經營權給各成員單位、強化成員單位市場主體地位的同時，客觀要求加強會計監管，確保各成員單位經營成果真實可靠。

2.會計人員分散于成員單位，會計信息質量難以保證。2016年以前，酒鋼集團除集團層面以外，其他會計人員均分散在各成員單位，其人事、薪酬、福利待遇等關系全部歸屬于各成員單位，會計人員的任免（聘任）、晉升、考核、獎懲都由各成員單位決定。這種管理模式下，會計人員一方面要遵守職業道德，一方面要考慮個人待遇問題，其相對“獨立”的職能地位受到限制，有效發揮監督作用的難度比較大。這種情況下，容易造成成員單位財務管理混亂無序，更有甚者，個別會計人員不堅守“底線”，與成員單位成為“利益共同體”，幫助成員單位做假賬、粉飾報表，導致較嚴重的會計信息失真問題。

3.集團內部財務分塊管理，資源不能有效配置。企業管理的核心是財務管理，財務管理的核心是資金管理。對于國有大型企業集團來說，資金分屬不同的法人主體，其中可能存在有些單位因資金富余而長期沉淀，有些單位因資金短缺而捉襟見肘，有限的資金資源在成員單位之間調配困難，不能按市場原則優化配置，財務費用居高不下，影響了集團的整體效益。酒鋼集團雖然早在幾年前就成立了財務公司，但將財務公司定位為獨立經營主體的成份比較重，而將其定位為集團內部資金管理平臺的成份卻較輕，由于對財務公司的職能定位不準確，再加上集團對各成員單位財務分塊管理的現狀，導致在利用財務公司這樣一個有效的內部資金管理平臺，將分屬各成員單位的資金集中起來統一調劑余缺，整體發揮作用的目標長期不能實現。

4.會計人員崗位長期固定，綜合素質提升較慢。實行會計委派制前，酒鋼集團在會計人員管理模式上，更偏重于固定或穩定。大多數會計人員入職以來，一直從事同一單位的會計業務，不同崗位互相交流，特別是跨單位交流的機會偏少，崗位長期固定，容易使其產生消極應付情緒。加之會計人員崗位待遇與專業技能水平未能實施掛鉤聯動，一定程度上制約了會計人員學習新業務的積極性和主動性，不利于會計人員成長，更不利于會計人員綜合技能的提升。這種情況下，會計人員對各成員單位經營決策的支持力度偏弱，會計的核算作用大于會計的監督作用，會計人員對集團整體的貢獻度非常有限。

5.集團內部監督流于形式，內部控制機制失效。按照現代企業制度建設與國資監管的要求，酒鋼集團雖然成立了專門的監督機構，如審計部門、監事會等，但從實際運行效果看，內部監督一定程度上流于形式。拿內部審計來說，內部審計人員的配備和個人素質不盡如人意，內部審計機構和人員的“獨立性”較差，內部審計更側重于事后監督，加上審計整改的力度也偏弱，導致內部審計作為集團內控重要環節的作用無法發揮。另外，集團公司任命的各成員單位監事會成員大多為兼職，即使有些專職監事，也是因瀕臨退休而做出的人事安排，況且大部分不具備監督子公司所需的專業知識，這些因素都導致監事會的監督職能弱化，從而導致內部控制機制難以奏效。

基于以上原因，2015年7月，酒鋼集團決定實施內部改革，對成員單位“充分下放”經營權力，同時“集中上收”財務管理權限，具體是對全體會計人員實施集中統管，在集團內部實行會計委派制度，并確定了“全面統管、高度集中、統一委派、權責明確”的基本原則。從集團層面講，實施會計委派制，保證委派會計人員相對獨立的職能地位，使其不受干擾而能有效履行監管職責，進而真實反映成員單位的財務狀況和經營成果，進一步強化集團對成員單位經營的監管力度，提高集團整體風險防范和控制能力，確保國有資產保值增值。

（三）實施會計委派制的做法

1.成立專門管理機構。為做好內部會計委派工作，酒鋼集團在集團財務主管部門成立了財務人員管理中心，專門負責成員單位財務機構的設立與撤銷、委派會計人員的統一管理。

2.統一組織人事關系。按照實行會計委派制確定的基本原則，酒鋼集團將成員單位會計人員的人事關系從原服務單位統一上收，改簽集團公司勞動合同，由集團公司財務人員管理中心統一委派至各成員單位履行監督服務職能。

3.統一薪酬福利待遇。在對全集團會計人員集中統管后，酒鋼集團對各成員單位財務機構內會計崗位進行了重新核定。為突出專業化管理要求，專門制定了委派會計人員崗位薪酬標準與套靠規則，首次將委派會計人員的薪酬水平與職稱技能等級對應掛鉤，統一了全集團會計人員的薪酬標準與福利待遇等。

4.建立統一管理制度。酒鋼集團實施內部會計委派制以來，不斷建立健全與會計委派模式相關的管理制度與規則，對集團財務主管部門、成員單位、委派會計人員之間的職責權限進行了明確界定，對涉及管理委派會計人員的各類事項進行了明確和規范。

二、酒鋼集團實行會計委派制取得的效果

（一）加快了集團公司改革發展進程

在充分保證成員單位經營自主權的基礎上，通過委派會計長駐成員單位，直接參與成員單位的財務活動，使成員單位的財務約束能真正發揮作用，這項改革不僅契合國資監管部門對酒鋼集團改革的要求，更重要的是成員單位真正成為了責、權、利有機結合的市場法人主體。

（二）提高了集團公司資源利用效率

對集團有限的財務資源進行有效的優化配置，打破了集團公司內部各成員單位財務分塊管理的模式，消除了集團與成員單位之間的財務管理壁壘和集團母子公司之間信息不對稱的弊端，縮短了財務管理流程，進而提高了資金、資產與人員的利用效率。

（三）強化了集團公司內部監督管理

將事后監督變為事前、事中、事后相結合的經常性、普遍性監督，從根本上改變了集團層面內部審計、監事會等“軟監管”的狀況，進一步嚴肅了財經紀律，加強了國有資產管理，防止了國有資產流失。

（四）加強了集團公司風險防控能力

通過建立順暢的會計人員管理體制與有效的監督約束機制，很大程度上防止了會計人員與成員單位形成“利益共同體”，促使委派會計人員相對獨立地發揮監管作用，最終達到了“強化財務監督、防控財務風險”的目的。

（五）統一了集團公司會計基礎規范

酒鋼集團通過實施會計委派制，建立了集團一體化的財務管理體系，統一了會計政策與會計估計，理順了會計工作秩序，規范了會計核算行為，保證了整個集團會計基礎設置的統一性和規范性，為實現集團不同產業會計信息數據的可比性打下了基礎。

（六）提高了集團公司會計隊伍素質

將會計人員薪酬待遇與職稱技能等級掛鉤，激發了廣大會計人員的學習熱情。實現了集團內部不同單位、不同崗位之間委派會計人員的崗位交流，會計人員的業務素質與技能整體得到提升。

三、會計委派制的局限與不足

（一）政策法規體系不完善

目前，可以查證的對會計委派制有明確提法的只有財政部、監察部聯合印發的《關于試行會計委派制度工作的意見》《企業法》《公司法》和《會計法》等對會計委派制并沒有明確具體的規定和要求，因此實際執行中還具有相當大的難度與阻力。另外，國有大型企業集團一般都有上市公司，而與證券監管有關的法律對上市公司財務獨立于大股東有明確的規定，所以在集團內部實行會計委派制還存在一定的法律障礙。

（二）委派管理機構權威性不夠

如酒鋼集團大型國有企業集團，母公司作為直接經營國有資產的組織，普遍的做法都是集團公司董事會任免（或聘任）下屬子公司的高級管理人員，而對委派會計的管理機構卻設置在集團財務主管部門，財務主管部門受托管理委派會計。在這種模式下，就導致主管委派會計機構的權威地位受到質疑，委派會計監督的力度因此而大打折扣。

（三）各級管理人員認識不到位

首先，集團所屬成員單位的部分高級管理人員簡單將會計委派與會計監督等同起來，使委派會計人員依法履行職責的條件和監督制約的機制缺乏。其次，由于委派會計與成員單位經營管理者主要工作目標的不一致性，容易造成兩者的對立與不信任，使得一些委派會計人員不能將一些行之有效的管理措施和合理化建議落實到位。第三，成員單位其他管理人員對會計委派制認識不足，導致在工作過程中協調配合不暢，對會計委派制的作用發揮形成制約。

(四)委派會計對成員單位經營目標實現的關注度降低

會計委派模式下，由于委派會計的個人經濟利益和前途直接源于集團，使委派會計人員的切身利益與所服務成員單位脫鉤，雖然有效減少了成員單位經營管理者的道德風險與逆向選擇，但是從經濟方面也客觀地決定了委派會計難以像傳統模式下積極主動地為成員單位的發展與繁榮傾心盡力，因此可能會導致其對成員單位經營目標實現的關注度與貢獻度一定程度的降低。

（五）會計工作穩定性與委派會計輪崗交流要求之間存在矛盾

委派會計在成員單位的財務工作中既服務又監督，客觀要求其具備相應的專業知識技能。然而，這些知識技能的取得是與其對成員單位生產經營情況的切實把握分不開的，這就要求委派會計人員在同一單位的會計服務時間必須得以保證，所以委派會計人員應該具有相對穩定性。但從委派會計的工作性質考慮，委派會計與成員單位是一種監督與被監督的關系，而這種關系卻是不穩定的，從這個角度考慮，實施委派會計的輪崗交流也是必須的。因此，就會帶來成員單位會計工作的穩定性與委派會計管理中輪崗交流的必要性之間的矛盾。

四、國有大型企業集團內部實施會計委派制的建議

（一）健全完善相關法規制度

1.國家宏觀層面。會計委派制作為會計管理體制的一項重要改革，如果沒有法律的保障，缺乏必要的法律依據，勢必造成“先天不足”。特別是在當前國有大型企業集團改革不斷深化、現代企業制度不斷完善的情況下，國家應盡快出臺關于會計委派制方面的法律和規章，并對涉及的相關法律體系如《會計法》《公司法》《證券法》等進行修訂或做出相應的補充，使會計委派制獲得法律上的保障和支持，使國有大型企業集團內部實施會計委派制有法可依、有法能依。

2.企業微觀層面。在會計委派制有法可依的前提下，企業集團內部需建立一套與會計委派制相關的管理制度體系，為企業集團內部會計委派制的順利運行提供制度保障，保證委派會計各項權力的行使，提高委派會計履職盡責的主動性。

（二）加大媒體宣傳力度

首先，各級財政、國資監管部門要正確認識會計人員管理體制改革是國有企業深化改革的一項重要內容，要把會計委派制改革當作深化國有企業改革必不可少的一件大事來抓。第二，由于會計委派制是會計人員管理領域的一項重要改革，涉及面廣，政策性強，困難多阻力大，結合當前反腐敗形式，要積極爭取紀檢、監察等有關部門的大力支持、協作和配合。第三，要充分發揮新聞媒體的作用，大力宣傳會計委派制對經濟管理特別是對國有大型企業集團規范運營的作用，為會計委派制的推行營造良好的社會與輿論環境。

（三）健全法人治理結構

1.建立健全集團內部法人治理結構。健全法人治理結構，是現代企業制度的要求。要根據《公司法》的要求，完善集團內部成員單位的治理結構，使企業的決策、執行和監督系統能各司其職、有效制衡、協調運轉。一方面集團公司要明確成員單位經營管理者的責、權、利，另一方面要規范約束經營管理者的權力，制止其利用職權干涉會計工作，從組織上保證會計監督職能的實現。

2.加強企業集團內部審計監督。內部審計可以根據會計記錄的經濟軌跡，對委派會計對成員單位的會計記錄進行復核，以確保會計記錄的真實性、完整性，其最終目的也是為了保證會計信息的質量，維護集團公司的利益。因此，內部審計不是會計監督的重復，而是會計監督的再監督。同時，內部審計也可起到營造良好的權力制衡機制的作用，對成員單位經營管理人員的逆向選擇行為能起到一定的威懾作用，從客觀上也有利于委派會計開展工作。

（四）建立有效的管理體制與運行機制

1.管理體制與運行機制方面。首先，要健全委派會計人員管理機構設置，提高其權威性。委派會計人員的管理部門應視企業集團具體情況而定，最好是取得集團層面決策層的充分授權，這樣管理部門的權威性就能夠得到保障，工作的效果也就大不一樣了。其次，要統一委派會計人員的組織人事關系。企業集團實施內部會計委派制，必須從改革會計人員管理體制入手，將委派會計的編制和薪酬福利待遇明確在其相應的委派管理部門，使委派會計人員能夠理直氣壯地履行自己的職責。第三，委派會計身份的特殊性決定了對其要運用雙向管理機制。要正確看待委派會計身份的特殊性，在現有管理體制下，雙向管理是對委派會計管理的良策。委派部門監督委派會計工作的開展，成員單位對委派會計的履職盡責也應負一定責任，給予其對委派會計一定的考核度量權，這樣就能促使委派會計兢兢業業履職，踏踏實實盡責。

2.界定有關各方權力與責任方面。首先，大型國有企業集團在決定實行內部會計委派制之前，必須做好頂層設計，不僅要明確委派會計人員的權力與責任，也要劃分清楚成員單位經營管理者的權力與責任。其次，在保證責權對等的前提下，要建立相應的管理制度，從制度上保證委派會計人員能夠深入成員單位的各個環節，有機會參與成員單位的重大決策，這樣委派會計的監督與服務才能做到有的放矢。第三，要強化委派會計的服務職能。實施會計委派制，重點在監督，但決不能忽視服務，必須強化委派會計人員的服務意識，只有這樣才能使委派會計人員自覺與成員單位融為一體，積極提出合理化建議，使財務管理在促進成員單位的發展中更好地發揮作用。

（五）選拔委派合格人員

1.擇優選用委派人員是會計委派制成功實施的根本。首先，要嚴把選人關，確保把業務能力強、政治素質高、組織協調能力好的人選進委派會計隊伍，這是保證會計委派制取得成功的第一道關口。其次，要制定相應的制度規則對委派會計的行為予以約束，完善的規則制度可以較好地規范委派會計的行為活動，使其依照制度辦事。第三，要增強委派會計人員業務技能的培訓。委派會計人員自身水平的提高，是會計委派制作用加強的必要條件，因此要抓好委派會計人員的教育培訓。

2.委派會計履職環境的好壞取決于自身能否處理好各方面的關系。會計委派制在企業集團內部能否順利推行下去，取得預期的效果和目標，與委派會計本身的素質有很大的關系，委派會計不僅要具有從業的專業素質，也必須具有從業的“情商”水平。首先，委派會計要處理好與集團公司的關系，爭取集團本部對自身工作的認可和支持，協調解決存在的問題。其次，委派會計要處理好與成員單位領導的關系。要積極與成員單位領導進行溝通，充分發揮專業特長，能根據成員單位實際情況，從財務角度提出合理化建議。在遇到矛盾和問題時，主動與成員單位領導協商，力爭通過協商來解決問題，將日常監督寓于服務之中。第三，委派會計要處理好與成員單位內部其他部門的關系。委派會計人員要深入成員單位基層，征求各部門的意見，經常與各部門交流，取得支持配合，對他們反映的問題也應及時處理，這樣才能從自身角度營造日常工作的良好環境。

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